TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 10 avril 2012

Composition

M. Pascal Langone, président;  M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

 

Recourant

 

A.X.________, à Montreux,

  

Autorité intimée

 

Service de prévoyance et d'aide sociales, 

  

Autorité concernée

 

Centre social régional de Cossonay- Orbe-La Vallée,  

  

 

Objet

          

 

Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 2 décembre 2011 (RI; activité indépendante)

 

Vu les faits suivants

A.                                A.X.________, né le 5 octobre 1962, célibataire et sans enfants, a déposé le 1er mars 2010 une demande de revenu d'insertion (RI) en complément de ses revenus irréguliers de photographe indépendant. Photographe de formation, il avait auparavant effectué des remplacements dans l'enseignement des travaux manuels dans les écoles et travaillé comme indépendant pour Edipresse en tant que chauffeur livreur. Au moment de sa demande RI, il ne trouvait plus de poste comme remplaçant dans les écoles et son mandat pour Edipresse avait pris fin. Il indiquait alors être domicilié à Vallorbe et donner partiellement son appartement à sous-louer pour un montant de 570 fr. par mois. Il précisait louer un studio photo à Montreux et essayer de développer cette activité. Il ajoutait avoir touché un montant global de 2'000 fr. dans la première quinzaine de février de 2010 pour des mandats photographiques effectués trois à quatre mois plus tôt et ne plus avoir de revenus réguliers depuis fin janvier 2010. Sur la déclaration de revenu de février 2010 figurent 700 fr. au titre de revenus mensuels provenant d'une activité indépendante et 570 fr. au titre de revenu provenant de la sous-location qu'il donnait d'une partie de son appartement. Dans la déclaration concernant sa situation de fortune, qu'il a remplie le 12 mars 2010, l'intéressé estime à environ 30'000 fr. la valeur de son matériel professionnel de photographie. La comptabilité d'A.X.________ pour février 2010 présente des recettes de 700 fr. (2x350 fr.) et des dépenses de 2'398 fr. 85, soit une perte de 1'698 fr. 85.

Sur l'extrait de compte UBS du recourant du 3 mars 2010 figure un virement d'un montant de 700 fr. effectué le 23 février 2010 par B.X.________, la mère de l'intéressé.

Le décompte mensuel de son activité photographique pour l'année 2009 déposé par A.X.________ le 30 mars 2010 se présente de la manière suivante:

Mois

Recettes

Charges

Bénéfice

Perte

Janvier

500

1'308

 

808

Février

0

958

 

958

Mars

1'350

845

505

 

Avril

0

1'098

 

1'098

Mai

1'300

1'055

245

 

Juin

1'684

993

691

 

Juillet

0

1'008

 

1'008

Août

2'700

1'192.50

1'507.50

 

Septembre

0

1'035.50

 

1'035.50

Octobre

1'770

1'338

432

 

Novembre

860

1'046.50

 

186.50

Décembre

0 (hospitalisé)

1'200.50

 

1'200.50

Total sur l'année

10'164

13'078

 

2'914

 

B.                               Le 9 mars 2010, le Centre social régional de Cossonay-Orbe-La Vallée (CSR) a conseillé à A.X.________ de s'inscrire rapidement à l'Office régional de placement (ORP), étant donné la faible activité de son studio de photographie.

Le 12 mars 2010, A.X.________ a en particulier précisé vouloir bénéficier, en tant que photographe indépendant, du RI pour une durée de six mois afin de développer son activité indépendante.

C.                               Par décision du 8 avril 2010, le CSR a refusé à l'intéressé toute prestation financière pour les motifs suivants:

"Refus d'accès au droit chômage, situation de domiciliation non réglée et fausses informations transmises".

Le 17 septembre 2010, le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) a admis le recours déposé le 4 mai 2010 par A.X.________ contre la décision du CSR précitée, annulé la décision et renvoyé le dossier au CSR pour nouvelle décision au sens des considérants. La décision du SPAS retenait notamment que le recourant avait déposé, le 30 mars 2010, sa comptabilité où figuraient les recettes et dépenses liées à son activité de photographe pour le mois de février 2010 afin que le CSR se prononce sur la poursuite de son activité indépendante et qu'il appartenait dès lors au CSR de procéder à l'examen de la viabilité de l'activité indépendante du recourant, étant précisé que, dans l'hypothèse où cette activité se révélerait insuffisamment rentable, il pourrait être exigé du recourant qu'il y mette un terme et s'inscrive en qualité de demandeur d'emploi auprès de l'ORP.

D.                               Par décision du 19 octobre 2010, le CSR a octroyé un droit au RI d'un montant de 620 fr. à A.X.________ dès le 1er mars 2010 et ce, jusqu'à ce qu'un changement intervienne dans sa situation. Il indiquait ne pouvoir considérer le prénommé comme indépendant, dès lors que celui-ci, alors qu'il en avait été requis, ne lui avait pas remis sa comptabilité qui lui aurait permis de statuer sur la viabilité de son activité indépendante. Il le priait en conséquence de bien vouloir s'inscrire auprès de la caisse de chômage d'ici au 30 novembre 2010. Il l'informait enfin que, dans la mesure où sa fortune dépassait la limite maximale autorisée de 4'000 fr. qui lui était applicable, son intervention financière se limiterait à de simples avances, remboursables, lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de son matériel de photographie, que l'intéressé lui-même avait estimé à environ 30'000 fr.

Le 27 octobre 2010, un entretien a eu lieu entre un représentant du CSR et A.X.________. Celui-ci a demandé à ce que sa situation soit réexaminée en tenant compte de sa comptabilité; il ne comprenait à ce propos pas pourquoi le CSR ne lui avait pas accordé le délai demandé. Il a par ailleurs précisé que le bail transmis n'était pas correct, dans la mesure où il ne comportait pas une augmentation de charges.

Par courrier du 1er novembre 2010, le CSR a informé A.X.________ du fait qu'au vu de l'évolution de ses bénéfices et pertes depuis avril 2008, il considérait l'activité indépendante de celui-ci comme non viable et qu'il ne pouvait continuer à lui octroyer le RI dans la mesure où il exerçait une activité accessoire à titre indépendant, mais à condition qu'il soit inscrit à l'ORP et qu'il remplisse les exigences fixées par ce dernier en étant prêt à abandonner sans délai son activité accessoire pour occuper un emploi salarié.

Par décision du 5 novembre 2010, qui annulait et remplaçait la décision du 19 octobre 2010, le CSR a octroyé un droit au RI d'un montant de 685 fr. à A.X.________ dès le 1er mars 2010 et ce, jusqu'à ce qu'un changement intervienne dans sa situation. Cette décision du 5 novembre 2010 ne modifiait celle du 19 octobre 2010 que sur le montant du droit au RI compte tenu d'une modification dans la prise en compte des frais de logement de l'intéressé, le reste étant maintenu. Cette décision calculait le montant nécessaire à couvrir les besoins de base de l'intéressé de la manière suivante:

"Forfait RI (cf. annexe)                                        Frs.      1'110.-

Frais de logement                                               Frs.        845.-

Vos besoins de base                                          Frs.      1'955.-

 

./. Versement Mme B.X.________                                   Frs.        700.-

./. Produit de la sous-location de votre

   appartement                                                    Frs.        570.-

Total du droit mensuel                                         Frs.        685.-"

E.                               Le 3 décembre 2010, A.X.________ a déposé un recours contre la décision précitée auprès du SPAS. Il concluait à ce que le RI lui soit octroyé depuis le 1er mars 2010 sans condition de remboursement, que le CSR renonce à lui demander de vendre son matériel de photographie et que la déduction de 700 fr. de son droit au RI de mars 2010 soit désigné comme un revenu accessoire et intermédiaire.

Par décision du 2 décembre 2011, le SPAS a rejeté le recours d'A.X.________ et confirmé la décision du CSR du 5 novembre 2010.

F.                                Le 27 décembre 2011, A.X.________ a interjeté recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision précitée. Il demande en substance l'annulation de la décision attaquée.

Le 13 février 2012, le SPAS a conclu au rejet du recours. Le CSR ne s'est pas déterminé dans le délai imparti.

G.                               Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) Le principe de la subsidiarité de l'aide sociale implique, pour les requérants, l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 de la loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 [LASV; RSV 850.051]). L'action sociale comporte notamment l'octroi d'un revenu d'insertion (RI) comprenant une prestation financière et pouvant consister également en mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement (Règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV [RLASV; RSV 850.051.1]), après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). Selon l’art. 40 al. 2 LASV, la personne au bénéfice d'une aide doit tout mettre en oeuvre afin de retrouver son autonomie, ce qui implique notamment une recherche active d’emploi. La loi prévoit enfin des mesures d'insertion sociale comprenant les mesures d'aide au rétablissement du lien social, les mesures d'aide à la préservation de la situation économique, les mesures de formation et les mesures visant à recouvrer l'aptitude au placement (art. 47 al. 1 LASV).

L'art. 21 RLASV précise que les personnes qui exercent une activité indépendante peuvent bénéficier du RI pour une durée limitée en principe à six mois, pour autant que l'activité paraisse viable (al. 1). Exercent une activité lucrative indépendante les personnes affiliées en cette qualité auprès d'une caisse AVS (al. 2). En principe, l'entreprise est considérée comme viable si l'exploitant a réalisé un revenu d'au moins 50% du minimum vital de la famille (forfait RI + loyer) pendant au moins six mois au cours des vingt-quatre derniers mois, et si la baisse de revenus peut être considérée comme passagère (al. 3). Le RI alloué ne prend pas en compte les frais de fonctionnement liés à l'entreprise (al. 4).

Le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a édicté sous le titre "Complément indispensable à l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/RLASV" des normes sur le RI. Le chiffre 12 (normes 2012 en vigueur dès le 1er janvier 2012, version 9.1), qui reprend le chiffre 7.4 des normes 2011 et des normes 2010, traite des indépendants (art. 21 RLASV):

" Revenus à prendre en considération

Le revenu est calculé mensuellement sur la base d‘un document signé par les indépendants comprenant le total des recettes encaissées et celui des charges payées pendant le mois excluant les amortissements et autres déductions fiscales. Les charges payées seront inventoriées par rubrique (achats marchandises, loyer, frais de véhicules, etc.). L’AA veillera en outre à identifier et ressortir toute dépense privée contenue dans les comptes (voitures, frais de représentation, téléphones, etc. …).

Durée de l'aide

Après 6 mois d’aide, les indépendants n’ont en principe plus droit à des aides. Si la situation de l’entreprise ne s’est pas péjorée ou si une orientation du bénéficiaire vers un ORP ne se justifie pas, les directions des AA peuvent octroyer une aide supplémentaire de 6 mois. Après une année d’aide au maximum, les demandes seront adressées selon la procédure des aides exceptionnelles. Outre les documents usuels pour ce genre de demande, les autorités d’application établiront un rapport succinct qui, notamment, traitera la situation familiale et sociale, le motif de l’intervention, les revenus pris en considération depuis le début de l’aide et les perspectives de l’activité.

(…)

Les indépendants qui poursuivent leurs activités indépendantes non rentables sans rechercher un emploi salarié ne peuvent se voir supprimer totalement le RI. Seule une réduction du RI par une décision de sanction (après avertissement) au noyau intangible et/ou refus de prise en charge de frais particuliers peut être envisagée, à défaut de pouvoir leur proposer un emploi ou la participation à un programme d’occupation adéquat (PS 2004/0008).

Une intervention du RI en faveur de personnes souhaitant développer une activité à titre d’indépendant, en particulier pour une personne qui éprouve de très grandes difficultés à être placée dans le marché du travail et qui pourrait, par une activité indépendante, trouver une autonomie financière n’est pas exclue, même s’il faut se montrer très restrictif à cet égard (PS 2002/0115; PS 2004/0139). Lorsque le requérant du RI entreprend ou maintient l'exercice d'une activité indépendante sans que les conditions prévues par le RLASV et les présentes normes ne soient réunies, l'AA réduit l'aide, après avertissement, au noyau intangible.

Le RI peut être octroyé à un requérant exerçant une activité accessoire à titre indépendant à condition, s’il est apte au placement, qu’il soit inscrit dans un office régional de placement, qu’il remplisse les exigences fixées par cet office en étant prêt à abandonner sans délai son activité accessoire pour occuper un emploi salarié. "

La jurisprudence admet que l'on peut exiger de l'intéressé qu'il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise en charge par la société, notamment en effectuant les recherches d'emploi que l'on est en droit d'attendre de lui, respectivement en cessant une activité indépendante non rentable pour se consacrer à un emploi salarié (cf. arrêts PS.2010.0020 du 30 mars 2011 consid. 1c; PS.2010.0022 du 3 février 2011 consid. 2c; PS.2005.0142 du 13 septembre 2005 consid. 2c, et les réf. citées).

b) En l'occurrence, pour être considérée comme viable au sens de l'art. 21 al. 3 RLASV, l'activité de photographe du recourant aurait dû rapporter au moins un bénéfice net de 977 fr. 50 (1/2 forfait d'entretien, soit 555 fr., + ½ loyer, soit 422 fr. 50) pendant six mois au cours des 24 derniers mois précédant la demande RI. Or, la comptabilité de l'intéressé pour 2009 démontre une perte, pour l'année en question, de 2'914 fr.; quant à la comptabilité de février 2010, il en découle une perte de 1'698 fr. 85. De plus, si, pour l'année 2008, aucune comptabilité ne figure au dossier, le recourant lui-même précise dans son recours avoir requis l'aide sociale en mars 2010 en raison de la perte de ses activités de chauffeur-livreur et d'enseignant-remplaçant, activités qui lui avaient permis de faire de la photographie sans obligation d'en tirer un revenu. L'on peut d'ailleurs relever que cette activité n'est toujours pas viable à l'heure actuelle. Si le dossier en mains du tribunal ne comprend aucune comptabilité pour les années 2010 et 2011 – il découle d'ailleurs de la décision du CSR du 5 novembre 2010 que le recourant, malgré la demande de ce dernier, n'en a pas produit –, l'intéressé a lui-même reconnu à plusieurs reprises qu'il ne pouvait vivre de son activité de photographe. Ainsi, dans une lettre du 29 juillet 2010, il indique qu'il n'est "pas venu déposer une demande de RI suite à une baisse de revenu dans son activité de photographe, mais suite à l'interruption de ses deux seuls "vrais" revenus indispensables", et, dans son recours du 3 décembre 2010 au SPAS contre la décision du CSR du 5 novembre 2010, il relève être "dans l'attente d'une aide financière depuis dix mois" et être "entré dans la spirale de l'endettement". Il ne fait enfin pas valoir que la situation financière relative à son activité de photographe se serait améliorée au cours de l'année 2011.

Si l'on devait par ailleurs considérer que le recourant avait pour objectif, dès mars 2010 et à la suite de la perte de ses deux activités lucratives, de développer son activité indépendante de photographe, l'on ne peut que constater, au vu des éléments du dossier, qu'après deux ans, il n'y parvient pas. Or, compte tenu du caractère très restrictif des conditions permettant de verser des prestations d'aide sociale à un requérant qui envisage de développer une activité indépendante (cf. arrêts PS.2010.0016 du 16 août 2010 consid. 2b; PS.2004.0139 du 25 août 2004 consid. 1; PS.2002.0115 du 22 janvier 2004), le refus de l'autorité intimée de lui verser le RI dans ces circonstances ne prête pas le flanc à la critique.

C'est donc à bon droit que l'autorité intimée a considéré que le recourant devait abandonner son activité indépendante et s'inscrire à l'ORP.

2.                                a) L'art. 32 LASV, sous le titre "Limites de fortune", prévoit que le RI est versé selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS). Il est précisé à l'art. 18 al. 1 RLASV que le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la CSIAS, à savoir 4'000 fr. pour une personne seule. Aux termes de l'art. 19 al. 1 let. b RLASV, sont notamment considérées comme fortune les valeurs mobilières et créances de toute nature telles que créances garanties par gage, les dépôts et comptes bancaires ou postaux. S'agissant plus particulièrement de l'obligation de rembourser des prestations RI, l'art. 41 al. 1 let b LASV prévoit que la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement, lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens (let. b).

b) En l'espèce, le matériel de photographie du recourant ne peut être reconnu comme un outil de travail, dès lors que son activité indépendante n'est pas viable. Ce matériel, dont la valeur a été estimée à 30'000 fr. par le recourant lui-même, ainsi qu'il l'indique dans la déclaration concernant sa situation de fortune qu'il a remplie le 12 mars 2010, doit être considéré comme faisant partie de la fortune de ce dernier; il dépasse ainsi la limite de 4'000 fr. pour une personne seule. C'est en conséquence à juste titre que l'autorité intimée en a exigé la réalisation et a limité son intervention financière, conformément à l'art. 41 al. 1 let. b LASV, à de simples avances remboursables permettant au recourant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de son matériel de photographie.

3.                                a) Aux termes de l'art. 31 al. 2 LASV, la prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge. Une franchise représentant la moitié des revenus provenant d'une activité lucrative, à l'exception des gratifications, 13ème salaire ou prime unique, est accordée au requérant, à son conjoint, à son partenaire enregistré ou concubin (art. 25 al. 1 RLASV). Elle s'élève à 200 fr. maximum pour une personne seule (art. 25 al. 2 RLASV). Après déduction de la franchise, le solde des ressources du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin faisant ménage commun avec lui et de ses enfants à charge est porté en déduction du montant alloué au titre du RI (art. 26 al. 1 LASV, tel qu'en vigueur au 1er mars 2010). Ces ressources comprennent notamment les revenus nets provenant d'une activité professionnelle du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin (art. 26 al. 2 let. a RLASV). Les prestations ponctuelles provenant de personnes et d'institutions privées ayant manifestement le caractère d'assistance ne font pas partie des ressources soumise à déduction (art. 27 al. 1 let. c RLASV, tel qu'en vigueur au 1er mars 2010).

Le chiffre 8.4 des normes RI 2010 traite des contributions régulières ou occasionnelles de proches:

"Règle:

Les contributions régulières de proches versées sans aucune obligation juridique doivent être prises en considération dans le calcul du forfait comme revenu. Le reliquat éventuel sur le mois suivant est à considérer comme fortune.

Exceptions:

• Cadeau en argent versé par un proche pour une occasion spécifique (anniversaire, Noël, mariage, naissance).

• Contribution occasionnelle versée par un proche et affectée par le bénéficiaire à l'achat d'un bien particulier ou à une facture particulière."

b) Le recourant laisse entendre que le montant de 700 fr. versé par sa mère en février 2010 correspondait à des bons offerts pour des photographies et consistait donc en un revenu de son activité accessoire indépendante. Il sied néanmoins de relever que, si tel était le cas, seule une franchise de 200 fr., conformément aux art. 25 al. 1 et 2 RLASV et 26 al. 1 RLASV, pourrait être accordée à l'intéressé. Il s'ensuivrait qu'un montant de 500 fr. devrait de toute manière être porté en déduction du montant alloué au titre de RI.

Aucun élément du dossier ne permet cependant de dire que le montant de 700 fr. versé en février 2010 par la mère du recourant correspond effectivement à un revenu de son activité lucrative indépendante. Certes, il découle de l'extrait de compte UBS du 3 mars 2010 qu'un virement de 700 fr. a été effectué par sa mère en sa faveur le 23 février 2010 avec l'indication "portraits cadeau". Il n'en demeure pas moins que le recourant n'établit aucunement que sa mère lui aurait passé une commande en lien avec son travail de photographe ni l'existence d'un contrat attestant d'une demande formelle de l'intéressée à ce propos. Le recourant a de plus certes indiqué sur sa comptabilité de février 2010 relative à son activité de photographe deux montants de 350 fr. chacun et fait figurer un montant de 700 fr. à titre de revenu mensuel provenant d'une activité indépendante sur sa déclaration de revenus du 12 mars 2010. Rien n'indique cependant dans les deux cas qu'il s'agit bien des 700 fr. que lui aurait versé sa mère. Ce n'est pas non plus la première fois que celle-ci lui remet de l'argent, puisque, selon l'extrait de compte UBS du 2 janvier 2010, tel avait déjà été le cas le 30 décembre 2009 pour un montant de 600 fr. et un autre de 1'500 fr., le recourant ne faisant alors aucunement valoir qu'il s'agissait de revenus provenant de son activité de photographe. Il y a donc bien présomption que les 700 fr. versés par sa mère au recourant en février 2010 constitue une contribution de cette dernière et non pas un revenu provenant de son activité indépendante. De plus, dans la mesure où cette contribution n'est ni un cadeau en argent versé par un proche pour une occasion spécifique ni une contribution occasionnelle versée par un proche et affectée par le bénéficiaire à l'achat d'un bien particulier ou à une facture particulière, c'est à juste titre que le montant en cause a été porté en déduction du montant alloué au titre de RI.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 61 let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales – LPGA ; RS 830.1 – et 45 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD ; RSV 173.36). Le recourant, qui succombe et qui n'est pas assisté, n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 2 décembre 2011 est confirmée.

III.                                L'arrêt est rendu sans frais.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 10 avril 2012

 

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.