TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 4 juillet 2012
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; Mme Isabelle Perrin et Mme   Sophie Rais Pugin, assesseuses; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

Recourant

X.________, à Prilly,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS),

  

Autorité concernée

Centre social régional de Prilly-Echallens (CSR),

  

 

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du SPAS du 27 janvier 2012 (réduction, à titre de sanction, du forfait RI de 25% pour une durée de 12 mois pour refus de signer l'autorisation de renseigner)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissant suisse né le 24 septembre 1977, divorcé, sans enfant à charge, a bénéficié entre janvier 2006 et août 2011, avec des interruptions, d'une aide sociale d'un montant total de 72'311,95 fr. (v. décompte bénéficiaire chronologique du 30 août 2011, dossier RI 1 150 174).

Pendant cette période, il a été sanctionné le 19 juin 2009 pour avoir obtenu indûment l'aide sociale en octobre 2005, septembre 2006 et d'août à novembre 2008, à concurrence de 3'642,05 fr. en raison de salaires non déclarés (réduction de son forfait entretien RI de 25% pendant six mois). Il a ensuite été sanctionné le 26 mai 2009 pour recherches d'emploi insuffisantes en mars 2009 (réduction de 15% de son forfait entretien RI pendant deux mois; arrêt PS.2010.0014 du 5 août 2011). Il a enfin été sanctionné le 17 juin 2009 également pour recherches d'emploi insuffisantes en avril 2009 (réduction de 15% de son forfait entretien RI pendant trois mois).

B.                               X.________ a été licencié le 22 juillet 2011 avec effet au 31 juillet 2011, licenciement qu'il a contesté.

Le 29 août 2011, X.________ s'est rendu auprès du CSR de Prilly-Echallens pour demander le revenu d'insertion. Selon le CSR (v. déterminations du 30 septembre 2011 sur le recours du 1^er septembre 2011 d'X.________ pour déni de justice, cf. infra), les faits se sont ainsi produits:

"(...)

Lundi 29/08/2011:

Passage de M. X.________ dans nos bureaux. Il demande une aide. Un rendez-vous lui est fixé avec un assistant social le 08/09/2011. M. X.________ demande une avance par caisse de Frs. 200 en attendant le rendez-vous. Vu les éléments de la situation, nous décidons qu'une avance de Frs. 200 peut être accordée à M. X.________ pour autant que la demande RI soit signée. M. X.________ ne signe pas la demande RI.

Mardi 30/08/09 matin:

Passage de M. X.________ dans nos bureaux. Il apporte quelques documents nécessaires à l'ouverture d'un dossier RI. Il demande une avance par caisse. Il informe qu'il ne signera pas la demande RI ni l'autorisation de renseigner. Nous l'informons qu'aucune avance ne peut lui être accordée sans la demande. M. X.________ demande à voir la direction. Il est reçu par le directeur, M. Y.________. Le directeur répète à M. X.________ que la demande RI doit être signée pour que l'avance de caisse lui soit accordée. M. X.________ demande au directeur de mettre par écrit le contenu de leur entretien. Le directeur l'informe qu'il n'a pas à le faire, que les conditions pour obtenir le RI sont explicites.

Mardi 30/08/2011 après-midi:

Passage de M. X.________ au CSR. Il demande à avoir une décision négative. Nous refusons de rendre une décision sur une demande qui n'a pas eu lieu.

(...)"

C.                               Le 1^er septembre 2011, X.________ a saisi le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) du "litige" l'opposant au CSR, dénonçant en substance le refus de celui-ci de statuer sur sa demande RI (dossier RI.2011.248). Ce courrier a été considéré par le SPAS comme un recours pour déni de justice formel.

Toujours selon le CSR, les faits se sont ensuite déroulés comme suit:

" (...)

16/09/2011 après-midi:

Passage de l'intéressé dans nos bureaux. Il ne veut pas signer la demande RI. Il n'a pas l'intention de quitter le bureau de l'AS s'il ne reçoit pas d'avance par caisse. M. X.________ est reçu par l'adjointe sociale et le directeur. Explications sont données quant à la différence entre demande RI et autorisation de renseigner.

Les deux documents lui sont remis en mains propres. Il va consulter son avocat et nous contactera. L'avance de Fr. 200 n'est pas octroyée tant que la demande RI n'est pas signée.

20/09/2011 matin:

Passage de M. X.________. En l'absence de l'AS, il est reçu par l'adjointe sociale. Il signe la demande RI, mais ne souhaite pas signer l'autorisation de renseigner. Il est informé que son dossier RI va s'ouvrir dès 08 pour vivre en septembre/2011. Il reçoit une avance de Fr. 200.

A ce jour le dossier RI de M. X.________ est ouvert et le traitement suit son cours normal.

En suspens, reste la signature de l'autorisation de renseigner.

(...)

Annexe: entier du journal, documents reçus le 02/09/2011, décision RI du 29/09/2011"

Par décision du 3 octobre 2011, le CSR a alloué à X.________ le RI à concurrence de 2'188 fr. par mois dès le 1^er septembre 2011.

D.                               Suite au refus d'X.________ de signer l'autorisation de renseigner, le CSR lui a adressé une lettre du 4 octobre 2011. Intitulé "avertissement - autorisation de renseigner non signée", ce courrier rappelait à l'intéressé son obligation de renseigner découlant de l'art. 38 de la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) et lui impartissait un délai au 20 octobre 2011 pour la remise de l'autorisation de renseigner signée. Passé ce délai, son forfait RI serait réduit de 25% pour une durée maximum de douze mois, renouvelable. La lettre du 4 octobre 2011 précisait encore que la sanction serait levée dès la signature de l'autorisation de renseigner.

Le 10 octobre 2011, X.________ a saisi le SPAS d'un "complément de recours" (i.e. au recours formé le 1^er septembre 2011) dirigé contre l'avertissement du 4 octobre 2011 du CSR. Il contestait le bien-fondé de cet avertissement au motif que le recours interjeté le 1^er septembre 2011 devant le SPAS contre le déni de justice du CSR était encore pendant.

E.                               Par décision du 20 octobre 2011, le SPAS a déclaré sans objet le recours pour déni de justice (RI.2011.248), en constatant que le recourant avait finalement accepté de signer le 20 septembre 2011 sa demande RI et que le CSR avait rendu une décision d'octroi du RI le 3 octobre 2011. Cette décision est entrée en force.

F.                                Par décision du 28 novembre 2011, intitulée "sanction", le CSR a prononcé à l'encontre d'X.________ une réduction de 25% de ses prestations RI (soit 277,50 fr.) pour une durée de douze mois, renouvelable, compte tenu de l'avertissement du 4 octobre 2011. Cette décision précise: "Cette sanction sera levée à échéance, elle pourrait être reconsidérée dès l'accomplissement des démarches exigées".

Par acte du 20 décembre 2011, X.________ a saisi le SPAS d'un recours dirigé contre la décision du CSR du 28 novembre 2011, concluant à l'annulation de cette décision et à la restitution des 25% retenus sur son forfait RI (RI.2011.358). En bref, il dénonçait une violation de la loi, ainsi qu'une violation des principes de l'autorité de la chose jugée, de l'interdiction de l'abus de droit et de l'interdiction de l'arbitraire.

Le 16 janvier 2012, le CSR a conclu au rejet du recours, après avoir exposé ce qui suit:

" (...)

23.09.2011:

-      M. X.________ passe dans nos bureaux pour chercher une avance de caisse. Nous lui présentons l'autorisation de renseigner et lui demandons de la signer. Il refuse.

04/10/2011:

-      Nous avons formalisé, par écrit l'avertissement oral donné le 20.09.2011 et avons imparti un délai de réponse au 20/11/2011.

28/10/2011:

-          M. X.________ est reçu en entretien par la référente administrative. Il est encore question de l'autorisation de renseigner et de la sanction à laquelle s'expose M. X.________ s'il ne signe pas dite autorisation.

10/11/2011:

-          M. X.________ a été vu en entretien, les questions du refus de signature de l'autorisation de renseigner et de la sanction ont été abordées.

Vu l'échec de nos diverses tentatives pour amener M. X.________ à signer l'autorisation de renseigner, le 28/11/2011, nous avons décidé de réduire, avec effet au 01/11/2011, les prestations qui lui sont accordées et ce pour une durée de 12 mois, renouvelabe, si l'intéressé refuse toujours de signer ladite autorisation.

(...)"

G.                               Par décision du 27 janvier 2012, le SPAS a rejeté le recours d'X.________ et confirmé la décision du CSR du 28 novembre 2011. Il a rappelé la teneur de l'art. 38 LASV et considéré qu'une fois rendue la décision d'octroi du RI, le CSR était en droit d'exiger la signature du formulaire d'autorisation de renseigner et d'adresser au recourant un avertissement, "l'existence d'un recours pendant n'ayant ici aucune portée". C'était ainsi à tort que le recourant prétendait que le CSR s'était rendu coupable d'un abus de droit en lui adressant un avertissement avant que le premier recours ne soit tranché.

H.                               Par acte des 2 et 22 mars 2012, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la décision précitée du 27 janvier 2012, concluant à son annulation pour "violation de principe de chose jugée au sens matériel". Il a requis l'assistance judiciaire.

Dans ses déterminations du 16 avril 2012, le CSR a conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 17 avril 2012, le SPAS a également conclu au rejet du recours, rappelant ce qui suit:

"(...)

En effet, le recourant a été mis au bénéfice du Revenu d'insertion par une décision d'octroi rendue par le Centre social régional de Prilly-Echallens le 3 octobre 2011. Dès cette date, il lui incombait de respecter l'article 38 de la loi sur l'action sociale vaudoise et de fournir des renseignements complets sur sa situation financière et personnelle, et, le cas échéant, d'autoriser l'autorité compétente à se renseigner auprès de personnes ou d'instance nommément désignées par la signature d'une "autorisation de renseigner complémentaire". En refusant de signer ce document, malgré un avertissement l'informant des conséquences de son refus, il s'exposait à une sanction.

(...)"

Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Le recourant conteste la décision du SPAS du 27 janvier 2012 confirmant la décision du CSR du 28 novembre 2011, prononçant à son encontre une réduction de 25% de ses prestations RI pour une durée de douze mois, renouvelable. La décision attaquée considère que le recourant a refusé de signer le formulaire d'autorisation de renseigner, et partant a violé son obligation de renseigner prévue par l'art. 38 LASV.

a) L'art. 38 LASV impose aux bénéficiaires du RI une obligation de renseigner définie en ces termes:

¹ La personne qui sollicite une prestation financière ou qui en bénéficie déjà fournit des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière.

² Elle autorise les personnes et instances qu'elle signale à l'autorité compétente, ainsi que les établissements bancaires ou postaux dans lesquels elle détient des avoirs, sous quelque forme que ce soit, les sociétés d'assurance avec lesquelles elle a contracté, et les organismes d'assurances sociales qui lui octroient des prestations, celles détenant des informations relatives à sa situation financière, à fournir les renseignements et documents nécessaires à établir son droit à la prestation financière.

³ En cas de doute sur la situation financière de la personne qui sollicite une aide ou qui en bénéficie déjà, l'autorité compétente peut exiger de cette dernière qu'elle autorise des personnes ou instances nommément désignées à fournir tout renseignement relatif à établir son droit à la prestation financière.

⁴ Elle signale sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression de ladite prestation.

⁵ Les autorités administratives communales et cantonales, les employeurs, et les organismes s'occupant de la personne qui sollicite une aide fournissent gratuitement aux autorités d'assistance les renseignements et pièces nécessaires à l'application de la présente loi.

⁶ Pour fixer la prestation financière, l'administration fiscale fournit au moyen d'une procédure d'appel à l'autorité compétente les renseignements nécessaires concernant la personne sollicitant une aide. Elle lui fournit également les renseignements nécessaires concernant la personne ayant obtenu des prestations RI dans le cadre de procédures de remboursement.

⁷ A la personne sollicitant une aide ou ayant obtenu des prestations RI est assimilé son conjoint ou partenaire enregistré.

b) A teneur de l'art. 45 LASV, la violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide (al. 1). Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (al. 2).

Dans son chapitre II traitant de l' "Action sociale", le règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1) contient une section V relative aux "Sanctions" (art. 42 à 46 RLSAV).

L'art. 43 RLASV concernant l'obligation de renseigner selon l'art. 38 LASV prévoit:

Après un avertissement écrit et motivé, l'autorité d'application peut réduire, cas échéant supprimer le RI, lorsque le bénéficiaire omet, refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements ou documents demandés dans le délai imparti.

L'art. 45 RLASV a la teneur suivante:

¹ Lorsque la réduction du RI est prononcée en vertu des articles 42, 43 et 44, l'autorité d'application peut, en fonction de la gravité ou de la répétition du manquement reproché au bénéficiaire :

a.    réduire ou supprimer le montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour une durée maximum de douze mois;

b.    réduire de 15% le forfait entretien, y compris le supplément accordé aux jeunes adultes visés par l'article 31, alinéa 2bis LASV suivis par l'ORP ou effectuant une mesure d'insertion ou un stage non rémunéré pour une durée maximum de douze mois ; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite;

c.    réduire de 25% le forfait entretien, y compris le supplément accordé aux jeunes adultes inscrits à l'ORP ou effectuant une mesure d'insertion ou un stage non rémunéré pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite.

² La mesure prévue sous lettre a) ci-dessus peut être combinée avec la réduction du forfait prévue sous lettres b) ou c) ci-dessus. La réduction du forfait entretien ne touche pas la part affectée aux enfants mineurs à charge.

L'art. 46 RLASV précise que les sanctions doivent faire l'objet d'une décision motivée, indiquant les voies de droit et notifiée par écrit aux personnes concernées.

2.                                a) Dans son recours formé devant le Tribunal cantonal, le recourant affirme en liminaire que le motif pour lequel le CSR avait refusé de statuer sur sa demande RI était son refus de signer l'autorisation de renseigner. Il soutient dans cette ligne que le CSR a finalement accepté sa demande RI le 3 octobre 2011 sans qu'il n'y ait d'élément nouveau.

Le recourant critique ensuite la "décision" du CSR du 4 octobre 2011 lui impartissant un délai au 20 octobre 2011 pour signer le formulaire d'autorisation de renseigner, "décision" rendue lorsque le recours formé pour déni de justice le 1^er septembre 2011 était encore pendant. A l'appui de cette remise en cause, il expose ce qui suit: "Attendu que l'objet du litige était basé sur le formulaire autorisation de renseigner et que la décision du recours n'était pas connue; la décision du 04 octobre 2011 est irrecevable pour vice de forme."

Enfin, le recourant soulève le principe de l'autorité de la chose jugée dans les termes suivants: "En l'espèce, l'autorité de céans a déjà tranché ce litige entre les parties en cause pour les mêmes faits. Partant, cela démontre le caractère totalement arbitraire de cette autorité qui viole le principe de chose jugée au sens matériel (…). Ainsi, la sanction prononcée par le CSR de Prilly doit être annulée dès l'instant que ce jugement a autorité de force jugée pour le même motif contre la même personne."

b) On comprend de ce qui précède que le recourant considère que le CSR n'était pas en droit de lui signifier le 4 octobre 2011 un avertissement au sens de l'art. 43 RLASV, relatif à une obligation de signer une autorisation de renseigner, car l'existence de cette obligation était précisément, de son avis, l'objet du recours ouvert devant le SPAS le 1^er septembre 2011, encore pendant. A plus forte raison le CSR ne pouvait-il rendre, le 28 novembre 2011, une décision le sanctionnant pour inobservation de cette obligation de renseigner, dès lors que le SPAS l'avait libéré de cette obligation par décision du 20 octobre 2011 mettant fin à la procédure de recours ouverte le 1^er septembre 2011. Il y aurait là, toujours selon le recourant, violation du principe de l'autorité de la chose jugée (respectivement décidée).

3.                                a) Il y a autorité de la chose jugée (respectivement, décidée) quand la prétention litigieuse est identique à celle qui a déjà fait l'objet d'un jugement passé en force. Tel est le cas lorsque, dans l'un et l'autre procès, les parties ont soumis au juge la même prétention en se fondant sur les mêmes motifs juridiques et les mêmes faits. L'autorité de la chose jugée s'attache en principe au seul dispositif du jugement. Cela n'empêche toutefois pas qu'il faille parfois recourir aux motifs pour déterminer la portée exacte du dispositif (ATF 123 III 16 consid. 2a p. 18; 121 III 474 consid. 4a p. 477; 119 II 89 consid. 2a p. 90; 115 II 187 consid. 3b p. 189 ss; 106 II 117 consid. 1 p. 118; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2^ème éd., Berne 1983, p. 320 ss).

b) Contrairement à ce que soutient le recourant, le motif pour lequel le CSR a refusé à la fin août 2011 de statuer sur sa demande RI n'est pas son refus de signer l'autorisation de renseigner, mais son refus de signer la demande RI. C'est ainsi en toute cohérence que le CSR est entré en matière sur la demande RI, qu'il a admise le 3 octobre 2011, une fois que le recourant a signé le 20 septembre 2011 la demande RI. Cette signature constituait l'élément nouveau qui a conduit le CSR à admettre la demande RI. La question de l'obligation de renseigner était ainsi étrangère au refus du CSR de statuer.

Le CSR ayant statué sur la demande RI le 3 octobre 2011, c'est également à raison que le SPAS a dès lors déclaré sans objet le 20 octobre 2011 le recours RI.2011.248 du 1^er septembre 2011 dirigé contre le refus de statuer du CSR. Enfin, c'est de même à juste titre que le SPAS ne s'est pas prononcé sur la question de l'obligation de signer le formulaire d'autorisation de renseigner. Sur ce dernier point, on précisera que le "complément" de recours contestant l'avertissement du CSR du 4 octobre 2011 qui enjoignait le recourant de signer ce formulaire, ne modifiait pas l'objet du litige, défini par le recours pour déni de justice formé le 1^er septembre 2011.

La question de l'obligation de renseigner ne faisait ainsi nullement l'objet du recours RI.2011.248 pour déni de justice du 1^er septembre 2011. Dans ces conditions, il était loisible au CSR, sans violer le principe de l'autorité de la chose décidée, voire l'exception de litispendance, d'adresser au recourant un avertissement le 4 octobre 2011 puis de lui infliger une sanction pour défaut de renseigner le 28 novembre 2011.

Le grief du recourant fondé sur le principe de l'autorité de la chose décidée est ainsi mal fondé.

4.                                Devant le Tribunal cantonal, le recourant ne fait valoir aucun autre argument contre la décision du CSR du 28 novembre 2011 le sanctionnant pour défaut de renseigner, confirmée par la décision du SPAS du 27 janvier 2012. On ne discerne du reste pas d'emblée en quoi cette sanction serait mal fondée (sur la signature du formulaire d'autorisation de renseigner, cf. PS.2010.0041 du 3 novembre 2010; v. aussi, sous l'ancien droit, PS.2008.0073 du 20 février 2009).

En particulier, les normes RI prévoient certes que le délai prévu par l'art. 43 RLASV doit être de 30 jours. Peu importe toutefois qu'en l'espèce, le délai fixé par le courrier du 4 octobre 2011 ne fût que de deux semaines. D'une part en effet, le délai de 30 jours est fixé par les directives uniquement; il n'est donc pas un délai légal, de sorte que les autorités peuvent s'en écarter si les circonstances le justifient. D'autre part, le recourant avait déjà été avisé à plusieurs reprises, dès le 28 août 2011, de son obligation de signer l'autorisation de renseigner. Enfin, la sanction querellée n'est finalement intervenue que le 28 novembre 2011, soit près de deux mois après l'avertissement du 4 octobre 2011.

Par ailleurs, on précisera à toutes fins utiles que le SPAS n'était pas tenu de considérer comme un nouveau recours le "complément" de recours dirigé contre la lettre du 4 octobre 2011, dès lors que ce courrier n'était pas une décision susceptible de recours (cf. art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; RSV 173.36). En effet, l' "avertissement" signifié en application de l'art. 43 RLASV se limite à rappeler au requérant l'obligation de renseigner au sens de l'art. 38 LASV et lui impartit un nouveau délai pour la respecter. Cet "avertissement" ne fait que consacrer des garanties constitutionnelles de procédure, notamment le droit d'être entendu. Il n'est ainsi pas conçu comme une sanction administrative et ne modifie pas la situation juridique de l'administré.

5.                                Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Le recourant a requis l'assistance judiciaire. La procédure en matière de prestations sociales étant gratuite, cette demande est sans objet. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du SPAS du 27 janvier 2012 est confirmée.

III.                                La requête d'assistance judiciaire est sans objet.

IV.                              Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 4 juillet 2012

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.