TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 2 novembre 2012
Composition	M. André Jomini, président;  MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourante

A. X.________, à Zurich, représentée par le Centre Social Protestant - Vaud, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Département de l'économie et du sport, Secrétariat général,

  

Autorité concernée

EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants,

  

 

Objet

Recours A. X.________ c/ décision du Département de l'économie du 19 mars 2012 (refus de prestations d'aide sociale et demande de restitution des prestations versées)

 

Vu les faits suivants

A.                                A. Y.________, ressortissante de Côte d'Ivoire née le 25 février 1984, est arrivée en Suisse le 21 mai 2008 et y a déposé une demande d'asile le 15 juin 2008. Par décision du 21 mai 2010, l'Office fédéral des migrations a rejeté cette demande et mis l'intéressée au bénéfice d'une admission provisoire.

Du 19 février 2009 au 30 juillet 2011, A. Y.________ a occupé un logement individuel à Lausanne mis à sa disposition par l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM; cf décision sur opposition du directeur de l'EVAM du 27 juillet 2011).

B.                               Bénéficiaire des prestations de l'assurance-chômage à partir du 2 décembre 2010 (délai-cadre ouvert jusqu'au 1^er décembre 2012), A. Y.________ était suivie par l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après: ORP). Le 27 avril 2011, elle ne s'est pas présentée à un entretien fix¿avec son conseiller de l'ORP. Invitée à se déterminer à ce sujet, elle a demandé la clôture de son dossier rétroactivement au 25 avril 2011 et n'a dès lors plus reçu d'indemnité de chômage à compter de cette date (cf. attestation d'Unia Caisse de chômage du 31 mai 2011 et copie du courriel du 2 mai 2011 figurant au dossier de l'Office régional de placement de Lausanne). Elle a cependant continué de faire des offres d'emploi (cf. preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi de juin 2011).

Du 1^er mai au 30 juin 2011, A. Y.________ a effectué, au sein d'une garderie à Pully, un stage rémunéré à hauteur d'un montant mensuel de 500 francs (cf. contrat individuel de travail du 1^er mai 2011 et attestation de stage).

Le 2 mai 2011, l'ORP lui a écrit:

"Au vu de ce stage, merci de me donner votre décision rapidement, à savoir si vous souhaitez garder votre dossier ouvert auprès de nos services.

Effectivement, plusieurs points ne sont pas *conforme*:

·         Salaire à 100% non convenable (en principe la caisse de chômage, ne va rien vous payer dès votre premier jour de stage)

·         Vous indiquez le faire jusqu'à votre départ pour Zurich (visiblement vous ne recherchez pas d'autre poste/emploi, d'où un problème d'aptitude au placement)

·         Vous n'êtes pas venue au rendez-vous au 27.04.2011, sans avertir…".

Le 27 juin 2011, A. Y.________ s'est réinscrite à l'assurance chômage (cf. confirmation d'inscription de l'ORP du 6 juillet 2011).

C.                               Le 28 juin 2011, l'EVAM a relevé qu'A. Y.________ avait renoncé volontairement à des prestations d'assurances sociales de type chômage. Constatant qu'elle ne remplissait par conséquent plus les conditions requises pour avoir droit à des prestations d'assistance, l'EVAM a décidé que les prestations en nature (hébergement; couverture des frais médicaux et transports publics) lui seraient facturées et les prestations financières supprimées dès le 1^er juin 2011.

Par décisions des 29 juin et 4 juillet 2011, l'EVAM a dit que l'intéressée était débitrice à son égard d'un montant de 1'094 francs 50 (42 francs 50 pour les frais de transport, 610 francs pour la prestation d'hébergement, 9 francs pour les assurances RC et ECA, et 433 francs pour la prime d'assurance maladie) et d'un montant de 1'052 francs (610 francs pour la prestation d'hébergement, 9 francs pour les assurances RC et ECA, et 433 francs pour la prime d'assurance maladie), correspondant aux prestations indûment perçues pour la période du 1^er au 30 juin 2011, respectivement pour la période du 1^er au 31 juillet 2011.

Le 6 juillet 2011, A. Y.________ a formé opposition contre ces décisions.

Le 21 juillet 2011, l'intéressée a épousé un ressortissant suisse et a pris le nom de famille de X.________. Le 30 juillet 2011, elle a déménagé dans le canton de Zurich.

Par décisions sur opposition du 27 juillet 2011, le directeur de l'EVAM a confirmé les décisions attaquées.

D.                               Le 10 août 2011, A. X.________ a interjeté un recours devant le chef du Département cantonal compétent en la matière (Département de l'intérieur jusqu'au 10 janvier 2012 et depuis cette date, Département de l'économie, dénommé depuis le 1^er juillet 2012 Département de l'économie et du sport). Elle a notamment fait valoir qu'au printemps 2011, elle prévoyait déjà de se marier et de déménager à Zurich l'été de la même année, et qu'il était dès lors totalement illusoire qu'elle puisse trouver un emploi pour les deux à trois mois qui lui restaient dans le canton de Vaud. Elle a ajouté que le fait d'opter plutôt pour un stage dans une garderie afin d'acquérir des connaissances professionnelles, au lieu de "timbrer" simplement au chômage, devait être considéré comme louable et que, "par ailleurs, le fait de toucher des indemnités chômage alors que la probabilité de prendre un emploi était nulle, vu la brève durée potentielle d'un emploi éventuel, [aurait même pu] être considéré comme constituant une inaptitude au placement, qui aurait pu être sanctionnée par l'assurance chômage". Selon elle, elle ne voyait pas ce qui pouvait lui être reproché, ce d'autant plus qu'elle avait toujours informé l'EVAM de ses démarches.

Le 19 mars 2012, le chef du département cantonal a rejeté le recours, en relevant qu'il ressortait clairement de la lettre de la caisse de chômage du 31 mai 2011 que c'était à la suite du souhait d'A. X.________ exprimé le 25 avril 2011 de clôturer son dossier, et non en raison de la constatation d'une éventuelle inaptitude au placement, que ses indemnités n'avaient plus été versées, et que c'était dès lors à juste titre et conformément aux dispositions légales en vigueur que l'EVAM avait supprimé les prestations d'entretien de l'intéressée dès le mois de juin 2011 et facturé ses frais de transport, de logement, ses primes d'assurance maladie ainsi que le forfait pour les assurances RC et ECA. 

E.                               Le 18 avril 2012, A. X.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut à l'annulation de la décision du chef du département cantonal du 19 mars 2012 dans le sens que:

" - la décision de suppression d'aide sociale du 28 juin 2011 de l'EVAM, concernant les mois de juin et juillet 2011, et les décomptes y afférents, sont annulés;

- les deux décisions de restitution de l'EVAM, non datées, sont annulées;

- L'EVAM est requis d'établir deux nouveaux décomptes d'assistance pour les mois de juin et juillet 2011, prenant en compte les besoins de la requérante, sous déduction des montants touchés à titre de salaire, sans oublier la franchise sur salaire;

- Sous suite des frais et dépens".

Dans ses déterminations du 22 mai 2012, le directeur suppléant de l'EVAM a notamment précisé que la demande d'assistance signée par la recourante le 15 juillet 2008, ainsi que les commandes d'assistance financière remplies chaque mois par l'intéressée indiquaient clairement le principe de subsidiarité de l'aide sociale. Selon lui, la recourante ne peut donc pas se prévaloir de sa bonne foi et de la méconnaissance des conséquences qui ont découlé de son choix de clôturer son dossier auprès de la caisse de chômage.

Le 25 juin 2012, le chef du département cantonal a relevé que c'était à tort que la recourante faisait valoir que son droit aux prestations de l'assurance-chômage aurait pris fin indépendamment de sa renonciation.  Il a précisé qu'il ressortait en effet de la lettre de la caisse de chômage du 31 mai 2011 que la recourante bénéficiait d'un délai-cadre échéant le 1^er décembre 2012, et que son dossier avait été clôturé selon ses vœux exprimés le 25 avril 2011. Il a ajouté que l'intéressée ne prétendait pas avoir sollicité sans succès auprès de la caisse de chômage des indemnités compensatoires pendant son stage.

Le 4 juillet 2012, la recourante a fait valoir que l'argumentation du chef du département cantonal était en contradiction avec les indications contenues dans la lettre de l'ORP du 2 mai 2011 et elle a demandé à ce que la caisse de chômage se prononce sur les questions suivantes:

-          Mme X.________-Y.________ aurait-elle eu droit à des indemnités de chômage pour les mois de mai et juin 2011, sachant qu'elle allait quitter le canton de Vaud pour se marier à Zurich en juillet 2011?

-          Mme X.________-Y.________ aurait-elle eu droit, en plus de son salaire de stagiaire, à une "indemnité compensatoire" comme le prétend le Chef du Département de l'économie dans son courrier du 25 juin 2012?

-          Si  oui, pourquoi la Caisse chômage n'a-t-elle pas proposé cette solution lorsque Mme X.________-Y.________ a annoncé qu'elle allait effectuer ce stage rémunéré 500 francs par mois?"

Le 12 juillet 2012, l'ORP, à qui ces questions ont été soumises, a transmis au tribunal les informations suivantes:

·         Mme A. X.________ avait un délai cadre d'indemnisation ouvert qui couvrait les mois de mai et juin 2011. Elle aurait donc eu droit à des indemnités de chômage. Son départ pour Zurich n'y changeait rien.

·         Cependant en date du 28 avril 2011, elle nous a informés, par après, qu'elle faisait un stage et qu'elle souhaitait la fermeture de son dossier.

·         Si le dossier était resté actif, elle n'aurait vraisemblablement pas été indemnisée par la caisse de chômage en raison du caractère "non convenable" de son stage, au vu des conditions, travail à 100%, payé CHF 500.- par mois.

Au vu de ce qui précède, emploi non convenable et souhait de fermeture du dossier, elle n'aurait, à ma connaissance, eu droit à rien, Ce qui répond également à la dernière question.

Toutefois, je tiens à préciser, que Mme A. X.________ nous a annoncé ce stage avec effet rétroactif et en quelque sorte comme excuse à son absence à l'entretien du 27 avril 2011, ce qui lui aurait valu une suspension de ses indemnités.

De plus, si vous me le permettez, je vous informe que les caisses sont des organes payeurs qui ne proposent pas de solution. Cette tâche incombe aux conseillers de l'ORP

[…]".

La recourante s'est encore déterminée les 14 et 16 août 2012.

Le directeur de l'EVAM a déposé des observations le 20 août 2012, puis il a transmis au tribunal, le 26 septembre 2012, les décomptes d'assistance concernant la recourante pour la période courant de janvier à fin mai 2011.

Sur requête du tribunal, l'ORP a produit, le 21 septembre 2012, son dossier concernant la recourante.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai légal de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (ci-après: LPA-VD), le présent recours est intervenu en temps utile. Il respecte également les autres conditions de forme (art. 79 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                La recourante conteste la suppression de ses prestations d'assistance pour les mois de juin et juillet 2011, ainsi que l'obligation de rembourser les montants de 1'094 francs 50 et 1'052 francs qui correspondent aux prestations d'assistance qui lui ont été versées en nature pendant ces deux mois.

a) Aux termes de l'art. 81 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de cette loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande. L’art. 82 al. 1 première phrase LAsi dispose que l’octroi de l’aide sociale ou de l’aide d’urgence est régi par le droit cantonal.

Selon l'art. 19 de la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21), l'EVAM octroie l'assistance aux demandeurs d'asile, soit notamment les personnes au bénéfice d'une admission provisoire (art. 2 al. 1 ch. 1 à 3 LARA; CDAP PE.2011.0077 du 2 avril 2012).

A teneur de l'art. 23 LARA, l'assistance aux demandeurs d'asile est accordée à titre subsidiaire (al. 1). Dès que le bénéficiaire des prestations acquiert un revenu ou perçoit des prestations d'assurances sociales ou de tiers, il lui incombe de contribuer financièrement à la couverture des prestations que l'Etat ou l'établissement lui fournissent (al. 2).

Selon l’art. 21 al. 1 LARA, les normes d’assistance fixent les principes relatifs au contenu de l’assistance délivrée aux requérants d’asile. Aux termes de l’art. 21 al. 2 LARA, le département édicte sur cette base des directives permettant d’établir l’assistance octroyée dans chaque cas, en tenant compte de la situation du bénéficiaire. Selon l’art. 13 RLARA, le département en charge de l’asile est également compétent pour édicter des directives d’application en matière d’aide d’urgence. En application de ces dispositions est adopté chaque année par le chef du département compétent le "Guide d’assistance" aussi intitulé "Recueil du Règlement du 3 décembre 2008 sur l’assistance et l’aide d’urgence octroyées en application de la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers et des directives du Département de l'économie en la matière". Ce guide, dans sa version entrée en vigueur le 1^er janvier 2012, dispose à son art. 90 que l’établissement (EVAM) applique le principe de subsidiarité et tient compte des revenus et de la fortune de chaque membre du groupe social pour calculer son droit à l’assistance. Il est précisé à l'alinéa 2 de cet article que les allocations de naissance, allocations de base de maternité, allocations AI pour mineur impotent (Art. 143), AMINH, montant fixe, rente AVS pour enfants restés au pays, indemnités touchées dans le cadre d’un programme d’occupation et de formation de l’établissement, allocations familiales pour enfant à l’étranger selon l’art. 7 OAFam, lorsque la preuve du versement à l’étranger est apportée, ne sont pas traitées comme des revenus et sont laissées à la libre disposition des bénéficiaires. L'art. 155 précise qu'en cas de renonciation volontaire à des prestations d’assurances sociales, en particulier de chômage, l’établissement rend une décision de suppression des prestations d’entretien, jusqu’à ce que le bénéficiaire se conforme à ses obligations. L’hébergement et le forfait pour frais médicaux continuent d’être facturés (al.1). Après évaluation, une décision de modification ou de suppression de la prestation hébergement pourra être rendue. Dans sa version de 2011, en vigueur au moment où la décision attaquée a été rendue, le Guide d'assistance contenait des dispositions similaires (cf. art. 136 et 236 al. 1).

b) En l'occurrence, il ressort des lettres de l'ORP des 2 mai 2011 et 12 juillet 2012 que, lorsque la recourante lui a fait part de son intention d'effectuer un stage pendant trois mois au sein d'une garderie, ce dernier l'a avertie du fait qu'il considérait ce stage comme "non convenable", car il était rémunéré 500 francs par mois pour un travail à 100%, et que la recourante risquait par conséquent de voir ses indemnités de chômage supprimées. La recourante, plutôt que de renoncer à ce stage, a demandé la fermeture de son dossier fin avril 2011. Elle a ainsi volontairement renoncé à recevoir des prestations de l'assurance-chômage, dont elle aurait pu bénéficier jusqu'à son déménagement à Zurich, l'ORP précisant bien que le problème de l'aptitude au placement de la recourante ne venait pas de l'annonce de son départ pour un autre canton, mais bien de l'exercice d'une activité dans une garderie.

La recourante s'est cependant réinscrite à l'assurance-chômage le 27 juin 2011. Son droit aux prestations d'assistance ne pouvait dès lors être supprimé que du 1^er au 27 juin 2011 et non pas du 28 juin au 31 juillet 2011. Elle ne saurait dès lors être obligée de restituer les prestations d'assistance versées du 28 juin au 31 juillet 2011.

3.                                La question de la restitution des prestations d'assistance indûment versées se pose par contre pour la période courant du 1^er au 27 juin 2011. 

a) L'art. 24 LARA dispose que l'assistance fournie indûment aux demandeurs d'asile doit être restituée (al.1). La restitution ne peut être exigée si le demandeur d'asile était de bonne foi et si elle le mettrait dans une situation financière difficile (al.2). Lorsqu'il constate que des prestations ont été fournies indûment, l'établissement fixe le montant à restituer et le réclame, par voie de décision, auprès de la personne concernée (al.3). La décision entrée en force de l'établissement est assimilée à un jugement exécutoire au sens de l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (al.4).

Selon l'art. 123 du Guide d'assistance 2012, toute assistance fournie indûment doit faire l’objet d’un décompte d’assistance correctif (al.1). Les dettes pour assistance indue font l’objet d’une décision de restitution (al.2). Le seul cas où l’établissement peut renoncer à rendre une décision de restitution est celui prévu à l’art. 24 LARA, selon lequel la restitution ne peut pas être exigée si le bénéficiaire était de bonne foi et si elle le mettrait dans une situation financière difficile, ces deux conditions étant cumulatives (al.3). Dans tous les cas, lorsqu’il est établi que l’établissement a été induit en erreur et n’a pas commis de négligence, le cas est dénoncé aux autorités compétentes, selon l’art. 71 LARA (al.4). L'art. 188 du Guide d'assistance 2011 avait la même teneur.

b) En l'espèce, la recourante a certes été informée, notamment lorsqu'elle a signé sa demande d'assistance en juillet 2008, que l'assistance était subsidiaire aux revenus ou aux prestations d'assurance sociales auxquelles elle avait droit, et qu'elle pouvait être amenée à devoir restituer les montants d'assistance qui lui auraient été indûment versés. Il faut cependant rappeler les circonstances qui ont amené la recourante à demander la clôture de son dossier auprès de la caisse de chômage. Elle a fait cette démarche, après avoir été invitée à expliquer les raisons de son absence à un entretien fixé le 27 avril 2011 et que son conseiller ORP lui a dit qu'elle serait certainement déclarée inapte au placement si elle faisait son stage en garderie. Rien au dossier ne laisse penser qu'elle aurait été expressément avertie des conséquences que sa décision aurait sur les prestations d'assistance que lui fournissaient l'EVAM. Si la recourante a choisi en connaissance de cause d'effectuer un stage en garderie et de percevoir un salaire mensuel de 500 francs, plutôt que d'y renoncer et continuer à percevoir des indemnités de l'assurance-chômage, la recourante n'a peut-être pas compris que son annonce mettait définitivement un terme à son statut de bénéficiaire de l'assurance- chômage (elle a d'ailleurs rempli en juin 2011 le formulaire de preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi) et ne s'est certainement pas doutée qu'elle serait amenée à devoir rembourser les prestations en nature que l'EVAM lui fournissait, soit un montant supérieur au revenu gagné grâce à son stage. Il paraît évident que, si elle avait eu conscience de ces conséquences, elle aurait agi différemment, de sorte que sa bonne foi doit être admise.

La décision attaquée doit dès lors être annulée, parce que c'est à tort que l'autorité intimée a considéré que la recourante n'avait pas droit aux prestations d'assistance du 28 juin au 31 juillet 2011 (cf. consid. 2 supra) et que, considérant que la recourante n'était pas de bonne foi, elle lui a demandé la restitution des prestations d'assistance versées du 1^er au 27 juin 2011, sans examiner dans quelle mesure cette restitution mettrait la recourante dans une situation financière difficile (art. 24 al. 2 LARA).  La cause est par conséquent renvoyée à l'autorité intimée à charge pour elle d'examiner si la situation financière de la recourante lui permet de restituer les prestations d'assistance indûment versées du 1^er au 27 juin 2011, sa bonne foi ayant été établie pour cette période.

4.                                Conformément aux art. 45, 46, 91 et 99 LPA-VD et à l'art. 4 al. 2 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public [TFJAP; RSV 173.36.5.1]), il ne sera pas perçu d'émolument. La recourante, représentée par une organisation d'utilité publique, a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du chef du Département de l'économie et du sport du 19 mars 2012 est annulée et la cause est renvoyée au Département de l'économie et du sport pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.                              L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département de l'économie et du sport, versera à A. X.________, une indemnité de 500 (cinq cents) francs, à titre de dépens.

 

Lausanne, le 2 novembre 2012

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.