TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 13 septembre 2012
Composition	M. Eric Brandt, président; M. Claude Bonnard, assesseur et M. François Gillard, assesseur ; Mme Leticia Garcia, greffière.

 

Recourante

X.________, à Treycovagnes,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP, à Lausanne

  

Autorité concernée

Centre social régional d'Yverdon-Grandson, à Yverdon-les-Bains

  

Tiers intéressé

Y.________, à Treycovagnes,

  

 

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 20 avril 2012

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, née le 14 mai 1958, habite depuis le 1^er décembre 2007 dans une villa mitoyenne de six pièces et demi, à Treycovagnes, qu’elle partage avec Y.________ et dont le loyer mensuel s’élève à 2'250 francs.

Elle a créé l’entreprise en raison individuelle Z.________ Consulting, spécialisée dans le coaching et le placement de personnel, l’inscription au Registre du commerce ayant été publiée dans la Feuille officielle suisse du commerce du 2 février 2011.

X.________ a obtenu, en date du 13 avril 2011, l’autorisation de son bailleur d’utiliser deux pièces de la villa pour l’exercice de son activité d’indépendante, qui s’est avérée ne pas être florissante, la contraignant à indiquer aux services sociaux qu’elle ne percevait plus aucun revenu.

B.                               C’est ainsi que X.________ a déposé, en date du 30 janvier 2012, une demande de revenu d’insertion auprès du Centre social et régional Jura-Nord vaudois (ci-après : CSR). Par décision du 17 février 2012, le CSR a refusé d’accorder à X.________ le revenu d’insertion au motif qu’elle avait refusé de lui fournir les documents concernant la situation financière de son colocataire, M. Y.________, que le CSR estimait être un concubin.

C.                               Le 16 mars 2012, X.________ a recouru contre la décision du CSR du 17 février 2012, au motif qu’elle ne vivait pas en concubinage avec Y.________. Le Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS) a rejeté le recours par décision du 20 avril 2012.

D.                               Le 21 mai 2012, X.________ a contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal). Elle a conclu à l’annulation de la décision du SPAS du 20 avril 2012 et à l’octroi du revenu d’insertion, avec effet rétroactif, pour une personne seule. Elle explique vivre en colocation et non concubinage avec Y.________.

E.                               Le SPAS a déposé ses déterminations le 18 juin 2012 et conclu au rejet du recours; il relève d’une part, que la recourante n’avait pas établi avoir réalisé des revenus provenant de son activité d’indépendante alors même qu’elle a déclaré l’avoir débutée en 2007 et, d’autre part, que les reconnaissances de dettes des montants qui lui ont été avancés par Y.________ pour faire face à ses difficultés financières ont été signées après le dépôt de la demande de revenu d’insertion.

F.                                Les parties ont été entendues lors de l’audience qui s’est tenue le 24 août 2012 au tribunal. Il ressort des déclarations de la recourante, retranscrites dans un procès-verbal, notamment ce qui suit :

«J’ai déménagé à Treycovagnes en 2007. A cette époque, je travaillais dans une fiduciaire à Lausanne. J’ai hélas perdu mon emploi. J’ai décidé de me lancer dans une activité indépendante, spécialisée dans le domaine du coaching. Il me fallait un local pour mes entraînements de coaching. Pour pouvoir offrir des prestations de services qui soient différentes de celles qui existaient sur le marché, je suis allée me former aux Etats-Unis (une première fois en 2008, puis en 2009). Cette formation englobait des stages, que j’ai financés avec mon deuxième pilier. Je voulais mettre tous les atouts de mon côté. Il me fallait des locaux avec de l’espace. L’idée première était pour moi de développer mon activité d’indépendante. Quant à M. Y.________, il souhaitait se mettre à son compte, en qualité de courtier indépendant. L’endroit (à Treycovagnes) paraissait idéal. On ne s’est pas mis ensemble pour faire quelque chose ensemble, chacun avait son domaine d’activité. J’ai pris l’intégralité de mon deuxième pilier pour financer mon activité d’indépendante. J’ai pris un risque parce que je croyais à mon affaire. J’ai commencé mon activité de coaching en 2009. Mais, les revenus peinaient à rentrer. J’ai alors décidé de faire en sus du coaching du placement de personnel. J’ai investi là-dedans. J’ai demandé à la banque un crédit commercial. A ce stade, j’avais épuisé mon deuxième pilier.

Ce prêt bancaire ne m’a pas permis de me faire une clientèle, mais il m’a permis de vivre sans l’aide des services sociaux. Après, je me suis retrouvée dans une situation économique très précaire. Lorsque j’ai reçu la décision négative du service social, j’ai cru que j’allais m’effondrer. Le centre social régional d’Yverdon m’a laissé tomber. J’ai fait une dépression durant 2-3 mois, j’ai pensé mettre fin à mes jours, alors que je suis quelqu’un de dynamique. Je n’ai pas compris ce qui m’arrivait. Suite à une réunion familiale, j’ai pu bénéficier de l’aide financière de quelques proches. Le service social m’a dit de résilier ma raison sociale. M. Y.________ a également perdu son emploi. Il a repris une affaire dans la bijouterie. Il a un magasin (horaire d’ouverture de 10h00 à 19h00), samedi compris. Je n’ai pas de projet commun avec M. Y.________. Je serais prête à prendre un autre logement afin de ne plus vivre dans cette extrême précarité si cela était nécessaire. Je ne suis jamais partie en vacances avec M. Y.________. Le week-end, je vais généralement voir mes filles. Je suis quelqu’un de dynamique, contrairement à M. Y.________. Il travaille beaucoup, y compris durant le week-end; ses enfants viennent lui rendre visite. Je suis une femme fondamentalement indépendante. J’ai été mariée durant 10 ans, ça s’est très mal passé. Je ne voulais pas revivre ça. J’estime que je suis quelqu’un à part entière et on ne me parle que de M. Y.________. Je ne dois pas être discriminée parce que je vis sous le même toit que quelqu’un avec qui je n’ai pas de projet de vie commune. M. Y.________ sort, je ne vérifie pas avec qui il sort, ce qu’il fait. On s’est mis ensemble pour des questions de survie, ça ne va pas au-delà. Il était dans une situation difficile et moi aussi par rapport à l’avenir, un projet de locaux plus vastes en vue de développer nos activités professionnelles nous a convenu. Je n’ai pas à vous raconter ma vie privée.»

(…)

« Je n’ai plus de téléphone, je ne peux pas le payer. J’ai cessé toute activité car je n’avais pas la force d’aider les autres vu que je n’arrive pas à m’aider moi-même. Les efforts que j’ai faits, devraient vous prouver que je veux m’en sortir par mes propres moyens, que je ne cherche pas à abuser de l’aide des services sociaux».

(…)

La recourante indique qu’elle et M. Y.________ ne font jamais les courses ensemble. Ils ont deux frigos, chacun a donc le sien. Elle déclare avoir une manière très particulière de manger que M. Y.________ ne partage pas du tout. La recourante admet qu’il lui arrive de manger parfois avec M. Y.________. Elle précise qu’elle et M. Y.________ partagent tous les frais comme pour une collocation. M. Y.________ a un natel et son propre téléphone fixe. Auparavant, elle avait elle aussi son natel et son propre téléphone fixe, mais maintenant, au vu des circonstances, elle ne dispose plus que d’un natel à prépaiement («easy»), la ligne fixe ayant été résiliée pour défaut de paiement.

(…) ».

Le procès verbal de l’audience a été transmis pour information aux parties le 28 août 2012.  Le tribunal a encore interpellé la recourante sur la question du partage des frais de nourriture, laquelle a répondu le 4 septembre 2012.

Considérant en droit

1.                                a) Selon l’art. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1^er janvier 2006, la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1); elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2).

b) Le revenu d’insertion (RI) comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Cette prestation financière est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le règlement d’application de la loi; elle est accordée dans les limites d’un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV). Une franchise est prise en compte lors de la déduction de ces ressources lorsque celles-ci proviennent d'une activité lucrative (art. 31 al. 3 LASV). Selon l'art. 22 al. 1 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la loi sur l'action sociale vaudoise (RLASV; RSV 850.051.1), un barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est annexé au règlement; ce barème comprend le forfait pour l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage (let. a) et les frais de logement plafonnés, charges en sus (let. b). Après déduction de la franchise, le solde des ressources du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin faisant ménage commun avec lui et de ses enfants à charge est porté en déduction du montant alloué au titre du RI (art. 26 al. 1 RLASV).

c) Aux termes de l'art. 28 RLASV, lorsqu'un ménage bénéficiant du RI vit avec une ou plusieurs personnes non à charge, la prestation financière du RI est réduite en tenant compte d'une contribution de cette ou de ces personnes aux frais (al. 1). Si le ménage élargi forme une communauté économique de type familial finançant les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunica-tions, etc.), la contribution consiste en un partage proportionnel des frais de logement et en une fraction du forfait selon le nombre total de personnes majeures et mineures dans le ménage (al. 2). En revanche, si le ménage élargi ne forme pas une communauté de type familial, la contribution se limite au partage proportionnel des frais de logement et charges selon le nombre total de personnes (al. 3).

Enfin, si un couple vit dans une relation de concubinage qui présente toutes les caractéristiques d’une union conjugale comparable à un mariage, les revenus du concubin sont pris en considération de la même manière que ceux d’un époux, dès lors que l’on peut admettre que la relation entre les deux personnes formant le couple est tellement forte et étroite qu’il existerait implicitement une obligation d’entraide comparable à celle de l’art. 159 al. 2 et 3 du code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), avec un devoir de fidélité et d’assistance réciproque. Mais l'existence d’une union libre stable entraînant des obligations d’entraide comparables à celle d’un mariage n'est admise qu'avec retenue par la jurisprudence.

Il ne suffit pas de constater que le requérant partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence de communauté de vie semblable au mariage ou même que les concubins reconnaissent qu'ils forment un couple. Le concubinage qualifié, assimilable au mariage, ne s'entend que d'une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère exclusif, qui présente une composante spirituelle et corporelle, mais également économique. Ainsi, pour déterminer si une communauté de vie assimilable au mariage existe, la jurisprudence retient notamment comme critère décisif, le fait que le concubin dont la situation économique le permet assure effectivement la couverture des besoins vitaux et personnels de son partenaire,  outre le fait que les affinités des partenaires sont vécues comme dans le mariage, (ATF 134 I 313 consid. 5.5 p. 318-319; voir aussi ATF 129 I 1 consid. 3.2.3 et 3.2.4 p. 5 ss; Tribunal administratif, arrêts PS.2005.0181 du 20 janvier 2006 consid. 2a et les références citées, PS.1996.0152 du 23 septembre 1996, et les renvois à la jurisprudence fédérale, en particulier aux ATF 118 II 235, 114 Ia 321 et 112 Ia 251; Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 161; Peter Stalder, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift für Sozialhilfe (ZeSo) 1999, p. 29 ss). Ainsi, lorsque le concubinage est contesté par les intéressés, respectivement lorsque ceux-ci n'admettent pas ou plus d'être traités comme tels, il convient de prendre en compte toutes les circonstances permettant d'apprécier, à un degré de vraisemblance suffisant, la qualité de la communauté de vie.

2.                                a) En l’espèce, la recourante conteste former avec Y.________ une communauté de vie de type familial. Elle explique vivre en colocation avec ce dernier et ne pas bénéficier de ses revenus.

Le CSR et l’autorité intimée ont jugé que la relation de la recourante avec Y.________ pouvait être assimilée à un concubinage au motif que celui-ci lui a avancé à plusieurs reprises des sommes d’argent sur son compte bancaire, entre le mois de novembre 2011 et le mois de février 2012, pour un montant total de 7'800 fr., remboursable au 31 décembre 2013 selon une reconnaissance de dette produite au CSR le 28 février 2012. Ils ont considéré que ces versements prouvaient l’existence d’un « devoir » d’entraide entre concubins et que la reconnaissance de dette, signée après le dépôt de la demande d’aide sociale, ne pouvait être prise en considération pour ce motif. Ils ont aussi prise en considération la durée de la cohabitation sous le même toit, soit cinq ans environ. Enfin, ils se sont appuyés également sur les propres déclarations de la recourante lors des entretiens avec les représentants du CSR. En l’espèce, il est vrai que de telles circonstances peuvent donner l’apparence d’un concubinage stable, mais comme le Tribunal fédéral le relève dans sa jurisprudence, il n'existe entre les concubins aucun devoir légal d'entretien et d'assistance (ATF 129 I consid. 3.2.4 p. 6).

b) C’est la raison pour laquelle le concubinage apparenté au mariage doit être admis que de manière restrictive. L’existence d’une cohabitation sous le même toit, même pendant plus de deux années ou plus de cinq ans ne suffit pas à elle seule à prouver que le concubinage comprend un devoir de fidélité et d’assistance comparable à celui du mariage. Il est vrai que Y.________ a avancé des sommes relativement importantes à la recourante entre le mois de novembre 2011 et de février 2012, mais le mode de paiement de ces montants prouve que ce dernier voulait garder une trace de ces versements, qui sont pris en compte comme avances ou prêts remboursables. Cette comptabilité montre d’ailleurs que chaque dépense liée à la cohabitation est justifiée et partagée si elle entre dans les frais communs. Il est vrai que la reconnaissance de dette a été produite après le dépôt de la demande d’aide sociale, mais Y.________ a aussi effectué des avances en faveur de la recourante durant le mois de février 2012, soit après le dépôt de la demande. En tous les cas, la recourante ne forme pas avec Y.________ une communauté de type conjugal. Ces deux personnes ne  mettent en effet pas en commun leur ressources pour la prospérité du ménage, mais conservent chacune des comptes bien séparés, ce qui tend à prouver l’existence d’une indépendance financière, que la recourante a déclaré vouloir maintenir comme un point essentiel et une condition primordiale pour la cohabitation avec Y.________.

La recherche de cette indépendance se confirme aussi par le fait que la recourante et Y.________ disposent chacun de leur propre frigo, de leur propre nourriture ainsi que de leur propre ligne téléphonique. Le fait que la recourante et Y.________ tiennent une comptabilité des dépenses, démontre qu’ils partagent tous les frais inhérents à une cohabitation sans que l’on puisse parler d’une mise en commun des biens. Aussi, il n’appartient pas au tribunal de déterminer si la recourante et M. Y.________ ont pu entretenir une relation sentimentale à l’origine de la cohabitation, car la seule question à trancher est celle de savoir si l’intensité de la relation implique une obligation d’entraide comparable à celle d’un mariage. En réalité Y.________ n’est pas tenu par une obligation d’entretien de la recourante et les avances qu’il a consenties à la recourante ressortent plutôt du domaine du contrat de prêt que de la relation d’aide propre à un concubinage stable. Il est vrai que le CSR et l’autorité intimée se sont référés aussi aux comptes-rendus d’entretien avec la recourante, desquels il pouvait ressortir que Y.________ était le « compagnon » de la recourante. Mais ces documents n’ont pas été soumis à la recourante qui n’a dès lors pas pu exercer son droit d’être entendue à leur sujet. Le tribunal ne peut donc accorder une force probante déterminante à de telles pièces, même si elles peuvent constituer des éléments d’appréciation. L’ensemble de ces éléments n’est ainsi pas suffisant pour parler d’une union conjugale comparable à celle d’un mariage avec les devoirs d’assistances qu’il implique. 

c) En définitive, le tribunal considère que la recourante et Y.________ vivent sous le même toit et partagent les frais de loyer et les charges inhérents à une collocation, tels que les frais de ramonage, les taxes communales, l’électricité, l’achat du mazout etc. Les frais de télécommunication sont en revanche séparés, chacun ayant sa propre ligne (du moins tant que la ligne de la recourante était en service) et son propre portable. Dans son recours du 16 mars 2012 auprès du SPAS, la recourante a allégué avoir apporté la preuve que les dépenses étaient partagées et que chacun s'occupait de la nourriture séparément, ce qu’elle a confirmé lors de l’audience du 24 août 2012, en précisant que chacun faisait ses courses séparément, disposait de son propre frigo et cuisinait sa propre nourriture. La situation de la cohabitation ne semble donc pas aller aussi loin que la communauté de type familial finançant les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.). L'attestation de collocation du 1er février 2012 précisait toutefois que « tous les frais inhérents au logement sis à Treycovagnes, ainsi que les frais du ménage comme la nourriture sont divisés en deux.» La recourante a certes produit auprès du CSR les tickets des courses du mois d’août 2010 auxquels était joint un calcul manuscrit laissant supposer un partage du montant de celles-ci. Mais elle a produit aussi les tickets des courses du mois de novembre 2011 qui ne contenaient aucun décompte, de sorte que l'on peut aussi en déduire que tant la recourante que Y.________ payent chacun leurs courses pour la nourriture. Interpellée sur cette question, la recourante a apporté les précisions suivantes dans sa réponse du 4 septembre 2012:

« (…)

1.     Il n’y a pas de dépenses communes liées à la nourriture

2.     L’alimentation est organisée de manière séparée avec un frigo à l’étage et un à la buanderie.

3.     Il n’y a pas de caisse commune ou budget commun.

Pour preuve :

De mon côté je pratique actuellement une alimentation principalement crue, faite de fruits et de légumes et de noix.

De son côté, M. Y.________ favorise une alimentation à base de céréales, pâtes et viande.

Pour votre information, les tickets des dépenses sont gardés uniquement à titre de statistique.  (…) »

Le tribunal doit donc déduire de cette situation que les frais de nourriture, tout comme les frais de télécommunication, ne sont pas partagés, et que chacun garde ses propres dépenses personnelles. On se trouve dans une situation de collocation au sens de l’art. 28 al. 3 RLASV, sans que l’on puisse parler d’une communauté de type familial.

La recourante a ainsi droit aux prestations du revenu d’insertion prévues par l’art. 28 al. 3 RLASV dès le dépôt de sa demande.

3.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision de l’autorité intimée annulée, le dossier est renvoyé au CSR pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il n’y a en outre pas lieu de percevoir de frais de justice en matière de prestations sociales (art. 4 al. 2 du Tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public [RSV 173.36.5.1]).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d’aide sociales du 20 avril 2012 et celle du Centre social et régional Jura Nord-vaudois CSR du 17 février 2012 sont annulées. Le dossier est retourné au Centre social et régional Jura Nord-vaudois pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 13 septembre 2012

 

Le président:                                                                                             La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.