TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 24 septembre 2012

Composition

M. Rémy Balli, président; M. Robert Zimmermann, juge;  M. François Gillard, assesseur.

 

Recourant

 

X.________, à Pully, représenté par le Service d'aide juridique aux exilés (SAJE), à Lausanne.

  

Autorité intimée

 

Département de l'économie, Secrétariat général, à Lausanne.  

  

Autorité concernée

 

Etablissement vaudois d'accueil des migrants, à Lausanne.  

  

 

Objet

        Assistance publique

 

Recours X.________ c/ décision du Département de l'économie du 11 mai 2012

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissant érythréen né le 1er janvier 1978, est entré une première fois en Suisse le 7 janvier 2009 et y a déposé une demande d'asile. Par décision du 3 septembre 2009, l'Office fédéral des migrations (ODM) a refusé d'entrer en matière sur cette demande et a renvoyé l'intéressé en France avec effet immédiat. Le 14 décembre 2009, le Tribunal administratif fédéral (TAF) a rejeté le recours interjeté contre cette décision.

B.                               Le 9 février 2010, le Service de la population (SPOP) a décidé d'octroyer des prestations d'aide d'urgence à X.________, pour la période courant du 9 au 23 février 2010; cette aide a été renouvelée les 23 février, 12 et 26 avril 2010.

Par acte du 3 mars 2010, l'intéressé a recouru contre la décision du SPOP du 23 février 2010 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en requérant une prolongation de l'aide d'urgence au-delà du 10 mars 2010 et l'obtention de l'asile en Suisse.

Par arrêt PS.2010.0009 du 2 juin 2010, la CDAP a rejeté ce recours, dans la mesure de sa recevabilité. Retenant que la requête de l'intéressé de percevoir l'aide d'urgence au-delà du 10 mars 2010 avait été satisfaite dès lors que le SPOP avait renouvelé à trois reprises depuis le 9 février 2010 l'octroi de ces prestations, la cour cantonale a indiqué que la conclusion tendant à obtenir l'asile en Suisse était sans rapport avec la décision entreprise et que ni le SPOP ni la CDAP n'étaient compétents en la matière. 

Après avoir, apparemment, quitté le territoire helvétique, X.________ est à nouveau entré en Suisse le 30 août 2010 et y a déposé une nouvelle demande d'asile le 2 septembre 2010, laquelle a été rejetée le 10 décembre 2010 par l'ODM, décision confirmée par le TAF le 3 août 2011. Par arrêt du 20 octobre 2011, le TAF a déclaré irrecevable la demande de révision déposée le 15 octobre 2011 par X.________.  

C.                               L'intéressé a été mis au bénéfice de l'aide d'urgence dès le 31 août 2010 et successivement hébergé dans des foyers de séjour à Sainte-Croix, Lausanne et Leysin.

Selon un rapport d'incivilité du 5 janvier 2012, X.________ a, ce jour-là, brisé trois vitres, ainsi qu'un poste de télévision au centre de l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) de Leysin. Il a expliqué son geste par le fait d'être exaspéré, sa situation n'évoluant pas depuis un an.

A raison de ces faits, l'EVAM a sanctionné l'intéressé par décision du 12 janvier 2012 en l'excluant de toute structure d'hébergement EVAM pour une durée de sept jours, du 12 au 18 janvier 2012; durant cette période, une place lui était réservée dans un abri PC à Lausanne. 

Depuis le 24 janvier 2012, X.________ est hébergé dans l'abri PC de Pully.

Un deuxième rapport d'incivilité dressé le 25 janvier 2012 relate que X.________ s'est obstiné à vouloir dormir cette nuit-là dans le SAS d'entrée de l'abri PC. L'intéressé étant devenu agressif, la police a été appelée sur les lieux; à la suite d'une discussion de plusieurs minutes, X.________ a accepté de retourner au dortoir.

Un troisième rapport d'incivilité du 30 janvier 2012 révèle qu'à la suite d'une visite chez l'assistant social, X.________ s'est énervé, a injurié le personnel de l'EVAM et l'institution elle-même, a proféré des menaces et a renversé le mobilier des locaux communs. La police a été appelée en renfort.

Un quatrième rapport d'incivilité daté du 20 février 2012 fait état d'insultes proférées par X.________ à l'égard des surveillants.

Le 29 février 2012, se référant au rapport d'incivilité du 20 février 2012 et à la décision du 12 janvier 2012, l'EVAM a signifié un avertissement à X.________ pour comportement irrespectueux et insultes envers les surveillants, en l'avertissant qu'en cas de récidive, une sanction, telle une expulsion temporaire de l'abri, pourrait être prononcée.

Le comportement de X.________ a fait l'objet d'un cinquième rapport d'incivilité le 24 mars 2012, établi par un agent de surveillance. On en extrait le passage suivant:

"Description détaillée des faits

19:00 Lors de la prise de service

Arrivé devant la porte, mon badge ne fonctionne pas pour ouvrir la porte. Bien que je l'ait (sic) mis à jour aux Boveresses, j'explique aux RA présents qu'il ne fonctionne pas et qu'il faudra patienter deux ou trois minutes car l'agent […] est sur le parking et qu'il arrive tout de suite. Suite de quoi Monsieur X.________ (…) donne un coup de pied contre la porte, je lui demande de se calmer et lui dit que sa réaction n'était pas acceptable, il commence à s'approcher de moi en prenant un air menaçant je le repousse en dehors de ma zone intime et il s'approche de nouveau en m'insultant en italien (…) et d'autres mots dans sa langue. Moins de deux minutes après la porte était ouverte, lorsque je lui remets sa clef il continue à proférer des insultes probables dans sa langue."

D.                               Se référant à ce dernier rapport d'incivilité, l'EVAM a, par décision du 29 mars 2012, exclu X.________ de toute structure d'hébergement EVAM et structure de jour pour une durée de trois jours, du 29 au 31 mars 2012; il lui a toutefois accordé une contrepartie financière de 5 fr./jour afin de lui permettre de trouver une solution alternative de logement pour la nuit durant cette période et lui a signifié qu'il avait la possibilité de prendre ses repas à l'extérieur du foyer EVAM de Lausanne-Vennes.

Il ressort du dossier que X.________ a pris possession, le 29 mars 2012, d'une copie de ladite décision, en refusant toutefois les 15 fr. proposés.  

Selon un nouveau rapport d'incivilité du 29 mars 2012, X.________ s'est présenté le 29 mars 2012 en fin de journée au foyer EVAM de Lausanne-Vennes, muni de la copie de la décision d'expulsion. Alors qu'un surveillant lui a apporté, à l'extérieur, l'assiette à laquelle il avait droit, l'intéressé l'a jetée au sol, prétextant qu'il voulait manger à l'intérieur, avec des couverts et un gobelet. Après s'être fait expliquer par un surveillant qu'il ne pouvait entrer dans le centre mais avait la possibilité de s'installer à l'extérieur sur les bancs et la table à disposition, X.________ s'est énervé, a ramassé la nourriture précédemment jetée à terre et a une nouvelle fois lancé son assiette pleine contre la porte d'entrée, avant de repartir.

Par l'entremise du Service d'aide juridique aux exilés (SAJE), X.________ a formé opposition devant l'EVAM le 29 mars 2012 contre la décision datée du même jour. En substance, il a fait valoir que l'autorité devait l'entendre avant de prononcer une sanction, que cette sanction devait revêtir la forme écrite et ne pouvait être exécutée avec effet immédiat vu le droit à recourir; alléguant de surcroît que la suppression totale de toute forme d'assistance, notamment l'hébergement, était illicite en vertu du droit au minimum vital consacré par l'art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst; RS 101), il a conclu à la communication par écrit de la décision de sanction, à ce que cette dernière soit suspendue jusqu'à droit connu sur l'opposition et à l'annulation de ladite décision.

Par décision du 3 avril 2012, l'EVAM a rejeté cette opposition et confirmé la décision du 29 mars 2012. Il a retenu que, depuis le début de l'année 2012, X.________ avait à plusieurs reprises adopté un comportement provocateur, irrespectueux, injurieux et menaçant envers les collaborateurs de l'EVAM et qu'il s'était vu signifier un ultime avertissement le 29 février 2012. Il a ajouté que dans un souci du maintien de l'ordre et de la sécurité de l'abri PC de Pully et en vue d'assurer la cohérence et l'efficacité de la sanction, c'était à juste titre que cette dernière avait été prononcée avec effet immédiat. L'EVAM a par ailleurs souligné que la sanction en cause ne heurtait pas la garantie constitutionnelle prévue à l'art. 12 Cst., un montant de 15 fr. ayant été remis à l'intéressé pour son hébergement pendant trois nuits dans une structure d'hébergement bas-seuil, X.________ pouvant en outre venir prendre ses repas dans une structure d'accueil EVAM. Enfin, une décision écrite et signée lui avait été remise.

Le 5 avril 2012, X.________ a interjeté recours contre cette décision devant le Département de l'économie, en concluant à son annulation. Invoquant une violation de l'art. 12 Cst., il a maintenu que l'autorité avait l'obligation de pourvoir au minimum vital, notamment au logement et à la nourriture. Il a fait valoir que le montant de 15 fr. alloué ne lui permettrait pas de se loger pendant trois nuits, que les structures d'accueil bas-seuil n'avaient aucune obligation de l'accueillir au-delà de leurs capacités et que le règlement de ces structures ne permettrait enfin que d'y passer une nuit par mois. Ainsi, selon lui, il n'était "pas du tout garanti" qu'il trouve de quoi se loger. Il a ajouté que la décision de l'EVAM revenait à le priver de logement et d'accès aux sanitaires pendant trois jours, ce qui contrevenait au respect de la dignité humaine, et que la sanction prononcée l'exposerait "au plus complet dénuement pendant trois jours". X.________ s'est ensuite prévalu d'une violation du principe de la proportionnalité, en alléguant que les faits reprochés n'atteignaient pas une gravité suffisante pour justifier une sanction aussi lourde, l'autorité n'ayant pas démontré que les agissements en cause avaient mis en danger des personnes; il a relevé à cet égard que l'hébergement en abri PC était "particulièrement hostile" qui induisait des tensions, les résidents vivant dans la promiscuité, la pauvreté et l'épuisement moral. Il explique ainsi que le 20 février 2012 (recte: le 24 mars 2012), les agents de sécurité n'avaient pas ouvert l'abri PC à temps, qu'une "certaine impatience" était montée et qu'il avait alors tapé du pied une fois dans une porte. C'est énervé que l'agent de sécurité serait ensuite venu à sa rencontre, ceci "alors qu'il n'avait rien fait de mal". Dans ce contexte, X.________ tenait l'autorité pour en partie responsable des difficultés relationnelles au sein des abri PC en raison des "mauvaises conditions de vie" y régnant, du manque d'encadrement social, de la surveillance et de la discipline "oppressante", ainsi que de l'agressivité des surveillants et leur manque d'empathie.

E.                               Par décision du 11 mai 2012, le Département de l'économie a rejeté le recours formé devant lui et confirmé la décision de l'EVAM du 3 avril 2012. Considérant que des actes d'incivilité ne sauraient être tolérés en raison de l'inconfort d'un hébergement en abri PC, il a relevé que l'interdiction de réduire l'aide d'urgence avait in casu été respectée, la décision de sanction accordant à l'intéressé une contrepartie financière de 15 fr. destinée à lui permettre de trouver une solution de logement alternative et lui offrant la possibilité de prendre ses repas à l'extérieur d'un foyer EVAM. Enfin, il n'avait pas été démontré que les lieux d'hébergement destinés aux personnes en situation précaire auraient refusé d'héberger X.________.

Par acte du 7 juin 2012, X.________ a recouru contre cette décision devant la CDAP en concluant à son annulation, sous suite de dépens.

L'EVAM et le Département de l'économie ont conclu au rejet du recours respectivement les 22 juin et 5 juillet 2012.

Le 12 juillet 2012, X.________ a indiqué qu'il renonçait à produire un mémoire complémentaire.

F.                                Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 133 II 400 consid. 2.2 p. 404; 131 V 298 consid. 3 p. 300). En principe, tel intérêt doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore lors du prononcé du jugement (ATF 128 II 34 consid. 1b p. 36 et les réf. cit.). Si l'intérêt actuel existe au moment du dépôt du recours mais disparaît au cours de la procédure, le litige doit être déclaré sans objet et la cause radiée du rôle (ATF 118 Ia 488 consid. 1a p. 490 et les réf. cit.). Le Tribunal fédéral fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 136 II 101 consid. 1.1 p. 103; 135 I 79 consid. 1.1 p. 81).

b) En l'espèce, destinataire de la décision attaquée, le recourant a, a priori, qualité pour recourir. La décision de l'EVAM du 29 mars 2012 portait néanmoins sur une exclusion de toute structure EVAM et de toute structure de jour du 29 au 31 mars 2012 inclusivement. Cette sanction ayant par conséquent déjà été exécutée, se pose dès lors la question de savoir si le recourant a un intérêt actuel et pratique à l'annulation de la décision attaquée, respectivement à l'examen des griefs soulevés. Tel est en l'espèce le cas. En effet, compte tenu de la durée de la sanction trop brève pour qu'un arrêt puisse être rendu avant que les effets de la décision ne s'éteignent et du fait que la question litigieuse pourrait se reproduire dans des conditions analogues, il existe un intérêt à ce que la cour de céans statue sur le bien-fondé de la mesure. La qualité pour recourir doit donc être reconnue au recourant et il convient d'entrer en matière sur le fond.  

2.                                L'art. 12 Cst. prévoit que quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Dans une teneur comparable, l'art. 33 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01) dispose que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Toute personne a en outre droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance (art. 34 al. 1 Cst-VD).

a) L'art. 86 al. 1, 1ère et 2ème phrases, de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) prévoit que les cantons règlent la fixation et le versement de l’aide sociale et de l’aide d’urgence destinées aux personnes admises provisoirement. Selon l'art. 81 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de ladite loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l’aide sociale nécessaire ou l’aide d'urgence, à condition qu’elles en fassent la demande. L'art. 82 LAsi prévoit notamment ce qui suit:

" 1L’octroi de l’aide sociale ou de l’aide d'urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d’une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime de l’aide sociale.

(…)

4 L’aide d’urgence est octroyée sous la forme de prestations en nature ou de prestations pécuniaires journalières aux lieux désignés par les cantons."

Il résulte de cette réglementation que la personne ayant fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière passée en force ou d'une décision de renvoi exécutoire après le rejet de sa demande d'asile, comme en l'espèce, n'a plus un droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi, mais uniquement à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (voir aussi ATF 135 I 119 consid. 5.3 p. 123 et la réf. cit.). On précisera encore ici que la mise en œuvre de l'art. 12 Cst incombe aux cantons qui restent libres, sous réserve des garanties minimales découlant de la Cst. de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence (ATF 137 I 113 consid. 3.1 p. 116; 135 I 119 consid. 5.3 p. 123).

A teneur de l'art. 4a al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), toute personne résidant dans le canton a droit au minimum à l'aide d'urgence si elle n'est plus en mesure de subvenir à son entretien en raison d'une situation de détresse présente ou inéluctable. Le contenu de l'aide d'urgence est défini à l'art. 4a al. 3 LASV. Allouée dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature, elle comprend en principe le logement, en règle générale dans un lieu d'hébergement collectif (let. a), la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène (let. b), les soins médicaux d'urgence (let. c) et l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité (let. d). La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) règle l'octroi de l'aide aux personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois, de manière à satisfaire leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1er et art. 2 al. 1 ch. 4 LARA). Ces dernières ont ainsi droit à l'aide d'urgence si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien (art. 49 LARA). Selon l'art. 3 LARA, on entend par aide d'urgence l'aide minimale au sens des articles 12 Cst., 33 et 34 Cst-VD, dont le contenu est défini par la LASV. L'assistance est, dans la mesure du possible, octroyée sous la forme de prestations en nature et peut prendre la forme d'hébergement, d'un encadrement médico-sanitaire, d'un accompagnement social ou si nécessaire d'autres prestations en nature; elle peut en outre prendre la forme de prestations financières (art. 20 al. 1 et 2 LARA).

Se fondant sur l'art. 21 LARA, le Département de l'économie a édicté à cet égard un Guide d'assistance sur les prestations de l'aide d'urgence (version en vigueur depuis le 1er janvier 2012; ci-après: le guide d'assistance) qui, à son art. 159 al. 2, définit de la façon suivante les modalités de l’aide d’urgence délivrée aux personnes adultes sans enfants:

 

·         hébergement dans un foyer collectif en principe spécifiquement dédié à cette population;

·         trois repas par jour (prestation en nature);

·         articles d’hygiène indispensables sous forme de bons;

·         vêtements sous forme de bons.

b) L'art. 83 LAsi énumère les cas dans lesquels les services compétents peuvent refuser d'allouer tout ou partie des prestations d'aide sociale, les réduire ou les supprimer. Tel est notamment le cas si le bénéficiaire fait un usage abusif des prestations de l'aide sociale (let. f) ou s'il ne se conforme pas aux ordres du service compétent, bien que celui-ci l'ait menacé de supprimer les prestations d'aide sociale (let. g). La LASV sanctionne, à son art. 45, la violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, par une réduction, voire la suppression de l'aide (al. 1). Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (al. 2). L'art. 69 al. 1 LARA indique que l'assistance aux demandeurs d'asile et aux mineurs non accompagnés peut être modifiée, limitée ou réduite à l'aide d'urgence dans les cas prévus par la LAsi (al. 1). L'al. 2 de cette même disposition prévoit néanmoins que l'aide d'urgence ne peut être réduite. Enfin, l'établissement est compétent pour prononcer les sanctions prévues à l'art. 69 LARA (cf. art. 70 LARA). Le guide d’assistance aborde le thème des sanctions à son titre 7 et prévoit en particulier ce qui suit:

"Chapitre 1 Généralités

Art. 148 Bases légales

Les sanctions prononcées par l’établissement se fondent sur les articles 83 LAsi, 69 et 70 LARA.

Art. 149 Principes

1 Une décision de limitation de l’assistance portera d’abord sur les normes d’entretien, y compris sur d’éventuelles prestations supplémentaires, puis sur les prestations en nature (hébergement et couverture des frais médicaux).

(…).

Chapitre 2 Sanctions

Art. 150 Principes

1 L’établissement s’assure de l’existence d’un intérêt public à prononcer une sanction et veille au respect du principe de proportionnalité.

 (…)

Art. 151 Catalogue des sanctions

1 Les sanctions que l’établissement peut prononcer sont notamment les suivantes:

- réduction des prestations d’assistance financière (suppression des compléments 1 et 2 de la norme d’entretien ainsi que d’éventuelles prestations supplémentaires),

- modification des modalités d’octroi des prestations d’assistance (par exemple forfait alimentation délivré en nature),

- modification des modalités d’hébergement (transfert d’un logement individuel dans une structure d’hébergement collectif),

- modification des modalités d’octroi de la prestation d’hébergement (suppression de la prestation en nature au profit, si nécessaire, d’une prestation financière minimale permettant d’obtenir un hébergement d’urgence),

- suppression temporaire de la prestation d’hébergement,

- réduction de l’assistance au niveau de l’aide d’urgence,

- en cas d’abus de droit ou de violences répétées, suppression des prestations d’assistance.

2 Lorsque les bénéficiaires de l’aide d’urgence commettent des incivilités, l’établissement peut demander au SPOP/DA de modifier l’échéance de renouvellement de la décision d’aide d’urgence et, dans les cas graves, l’établissement peut procéder à leur expulsion.

Art. 152 Refus de se conformer aux ordres du service compétent

1 Sont notamment considérés comme un refus de se conformer aux ordres du service compétent, au sens de l’art. 83 let. g LAsi, le fait de:

 (…)

- ne pas se conformer aux décisions rendues par l’établissement.

2 Les prescriptions figurant dans les règles d’hébergement de l’établissement ainsi que dans les règlements affichés dans les locaux sont considérés comme des ordres au sens de l’article 83 let. g LAsi.

3 Sauf cas graves nécessitant des mesures immédiates, l’établissement avertit par écrit le bénéficiaire en lui précisant ce qui lui est reproché, le comportement attendu de sa part ainsi que les sanctions auxquelles il s’expose s’il ne se conforme pas.

Art. 153 Faire un usage abusif des prestations

1 Sont notamment considérés comme actes d’incivilité, au sens d’usage abusif de prestations d’assistance selon l’art. 83 let. f LAsi, le fait de:

- adopter un comportement irrespectueux, harcelant, agressif, menaçant ou violent dans une structure de l’établissement ainsi qu’envers un collaborateur de l’établissement ou mandaté par lui,

- causer intentionnellement des déprédations aux locaux de l’établissement et au matériel mis à disposition,

- perturber la délivrance des prestations.

2 (…)"

Edicté par l'EVAM le 21 janvier 2010, le "Règlement de maison: Foyers" dispose que chaque résident ou visiteur est tenu de se conformer aux instructions du personnel d’encadrement relatives à l’organisation du foyer, ainsi qu’aux indications écrites figurant dans le bâtiment (ch. 3). Est notamment interdit tout comportement irrespectueux, agressif ou menaçant (ch. 16). Le ch. 18 prévoit que la non observation du règlement peut en particulier entraîner une modification de l’assistance ou l’exclusion du foyer pour une durée déterminée (ch. 18).

3.                                En l'espèce, le recourant a été exclu en raison de son comportement de toute structure d'hébergement EVAM et structure de jour pour une durée de trois jours, du 29 au 31 mars 2012. La décision de sanction prévoyait toutefois l'allocation d'un montant de 15 fr (5 fr. par jour) pour permettre à l'intéressé de trouver une solution alternative de logement pour la nuit durant la période concernée; il y était en outre précisé que le recourant conservait la possibilité de prendre ses repas à l'extérieur du foyer EVAM de Lausannes-Vennes.

a) Le recourant considère tout d'abord que la décision prise à son encontre est une sanction et que celle-ci serait dépourvue de base légale. Relevant que l'aide d'urgence ne peut être réduite au sens de l'art. 69 al. 2 LARA, il fait valoir que l'EVAM ne saurait prononcer une sanction à l'encontre des requérants au bénéfice d'une telle aide. Il ajoute que l'art. 83 LAsi, de même que les ch. 148 ss du guide d'assistance ne s'appliqueraient pas aux titulaires de l'aide d'urgence et que les ch. 158 ss dudit guide ne prévoient pas de sanctions. 

Le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base. En d'autres termes, l'art. 12 Cst., comme l’art. 33 Cst/VD qui institue le droit à un logement d’urgence à toute personne dans le besoin, se limite à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 135 I 119 consid. 5.3 p. 123; 131 V 256 consid. 6.1 p. 261; 131 I 166 consid. 3.1 p. 172). Il en résulte que les prestations accordées au titre de l’aide d’urgence peuvent être réduites, à condition que le droit au minimum d’existence selon les dispositions constitutionnelles précitées, demeure garanti.

Le recourant se méprend sur la portée de la décision attaquée; l’on ne se trouve pas en l’espèce en présence d’une sanction au sens des articles 70 et ss LARA. Il s’agit d’une décision qui a pour but d’assurer l’ordre à l’intérieur des locaux, consistant pour le recourant, à être exclu durant trois jours de toute structure de logement gérée par l’EVAM. Or, celui-ci n’a pas été privé des prestations indispensables au sens où elles sont définies au paragraphe qui précède et ne s’est pas trouvé, comme il l’indique, dans le dénuement le plus total. Le recourant s’est vu allouer un montant de cinq francs par jour afin de trouver une solution alternative de logement pour la nuit durant la période concernée par la sanction; une place lui a du reste été réservée durant cette période dans un abri de protection civile. En outre, le recourant a conservé la possibilité de prendre ses repas à l'extérieur du foyer EVAM de Lausanne-Vennes. Ainsi, le recourant a continué à bénéficier du noyau essentiel de l’aide d’urgence puisque la couverture de ses besoins élémentaires lui a ainsi été garantie; il n’a pas été abandonné à la rue et réduit à la mendicité (v. sur ce point, Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, ad art. 12 Cst. p. 120). Même réduites, ces prestations demeurent conformes aux articles 12 Cst. et 33 Cst/VD, notamment quant à l’application par analogie de l’art. 83 LAsi, faite par l’EVAM. Dès lors, il n’y a pas lieu d’entrer en matière sur la discussion quant à la légalité de cette décision, évoquée par le recourant.

b) Le recourant fait valoir ensuite que c'est l'EVAM qui est tenu de lui fournir les prestations de l'aide d'urgence au sens de l'art. 50 LARA, laquelle comprend notamment le logement "en nature" conformément aux art. 4a LASV. L'institution ne pourrait ainsi selon lui fournir le logement "en espèces", à charge pour le recourant de se procurer un logement dans une structure bas-seuil avec le montant alloué, en l'occurrence 5 fr. par jour. Ajoutant qu'une telle structure n'a aucune obligation de le prendre en charge, il prétend en outre que le montant journalier de 5 fr. serait insuffisant pour se loger et prendre le petit déjeuner.

Sur ce dernier point, le recourant se fonde sur l’ATF 131 I 166 consid. 8 p. 181 et ss, qu’il cite toutefois de manière incomplète, voire hasardeuse. En aucun endroit de son arrêt la Haute Cour a indiqué qu'un montant de 8 fr. par jour se révélerait insuffisant à un ressortissant étranger en situation illégale pour se loger. Le Tribunal fédéral a simplement retenu qu’un montant journalier de 13 fr. pour le logement dans le canton de Soleure était, certes, faible mais nullement contraire à l’art. 12 Cst. et qu’au surplus, il était difficile d’effectuer une comparaison par canton (ibid., consid. 8.3 p. 183-184). On relève du reste que le recourant a refusé le montant de 15 fr. alloué par la décision attaquée. Il ne fait en définitive que supputer que cette contrepartie financière journalière de 5 fr. se serait révélée insuffisante pour passer la nuit dans l'une des structures bas-seuil énumérées dans le document "Hébergements et repas pour les personnes en situation de précarité: lieux d'hébergement et repas gratuits ou à petits prix" remis conjointement avec la décision attaquée (pièce n° 14 du dossier de l'autorité intimée). Or, cinq structures proposaient un hébergement d'urgence pour 5 fr. la nuit, trois d'entre-elles offrant en sus le petit-déjeuner et la douche. Le recourant se limite en l'occurrence à indiquer que ces structures "n'ont aucune obligation" de le prendre en charge, sans pour autant prétendre qu'il aurait réellement tenté de s'y rendre pour y passer la nuit et qu'il aurait alors essuyé un ou plusieurs refus. Le recourant n'a ainsi pas été "privé d'accès au logement" comme il tente de le faire valoir. La contrepartie pécuniaire journalière de 5 fr. allouée par la décision de l'EVAM du 29 mars 2012 lui aurait en effet permis de trouver à s'héberger dans l'une des structures bas-seuil proposées. Dans ce contexte, le recourant ne peut rien déduire en sa faveur dès lors qu'il a librement choisi de ne pas faire usage de cette possibilité. Enfin, le montant journalier de 5 fr. a été alloué au recourant dans la seule perspective de lui permettre de se loger pour la nuit. L'intéressé n'avait ainsi pas à entamer cette somme pour se restaurer, la possibilité lui ayant été offerte de prendre ses repas, et ceci sans contrepartie financière, à l'extérieur d'un foyer EVAM. Le guide d'assistance prévoit du reste que l'aide d'urgence comprend notamment trois repas par jour (prestation en nature; cf. ch. 159). S'il en avait fait la demande, le recourant aurait ainsi reçu également le petit-déjeuner. Ses griefs doivent, là encore, être écartés.

c) Le recourant relève qu'il ne dispose pas non plus d'argent de poche et qu'il n'a aucun contact social; dès lors, il fait valoir que tous les actes de sa vie quotidienne se déroulent sous la surveillance des agents de l'EVAM et de l'institution elle-même, conditions de vie qui ne seraient, selon lui, pas conformes au droit à la liberté personnelle, au droit au respect de la vie privée sans ingérences excessives de l'autorité et au droit au respect de la dignité humaine. Il impute d'ailleurs à l'autorité une partie de la responsabilité de la situation conflictuelle dans laquelle il se trouve, en indiquant qu'elle le contraint à endurer des conditions de vie indignes dans un abri PC et qu'elle a omis de mettre en place les mesures d'accompagnement nécessaires, par exemple la délivrance d'argent de poche, le séjour dans l'abri durant la journée ou le fait de proposer des activités. En outre, se fondant sur un précédent arrêt du Tribunal administratif PS.2005.0365 du 7 juin 2006, il prétend que si l'EVAM éprouve des difficultés relationnelles avec un requérant, il doit rechercher d'autres modalités de prise en charge. 

Sur ce volet également, le recourant se méprend sur la portée de la jurisprudence. Dans l’arrêt PS.2005.0365, le Tribunal administratif a, certes, jugé la privation d’un requérant d’asile frappé de non entrée en matière de toute prestation, y compris l'hébergement, pendant plusieurs jours, contraire à l’art. 12 Cst., dès lors que cette mesure portait atteinte au noyau intangible protégé par cette disposition. Tel n’est pas le cas du recourant dans le cas d’espèce. Toujours dans l’arrêt précité, le Tribunal a en outre estimé que les structures de l’institution d’accueil n’étant plus en mesure d'assumer un requérant atteint dans le cas d’espèce de problèmes psychiatriques graves (schizophrénie paranoïde et problèmes de dépendance à l'alcool), d'autres types de prise en charge, dont une mesure de privation de liberté à des fins d'assistance, pourraient notamment entrer en considération (cf. consid. 2d et e). Une mesure de ce genre n’est guère envisageable dans le cas du recourant; aucun élément n’indique en effet que celui-ci serait atteint dans son état mental et physique. Au surplus, contrairement au requérant dans le précédent cité, le recourant ne se retrouve pas à la rue à la suite de la décision contestée, puisqu’il a la faculté de se procurer un logement dans une structure bas-seuil avec le montant qui lui a été alloué. Quant aux autres éléments mis en avant par le recourant pour expliquer son comportement, l’on ne saurait admettre, contrairement à ses explications, que le fait pour l'intéressé de devoir demander l'autorisation d'entrer dans l'abri, la clé de son casier, le badge pour les repas et les articles d'hygiène constitueraient une ingérence insoutenable dans sa liberté personnelle. Le recourant perd de vue à cet égard que, du fait de son statut de ressortissant étranger en situation illégale, il se trouve, par rapport à l'autorité, dans un rapport particulier de dépendance, qui lui confère certes le droit d'obtenir de l'aide, mais qui implique en contrepartie le devoir de se soumettre à certaines contraintes pouvant limiter sa liberté, à tout le moins tant que celles-ci restent dans des limites acceptables et ne constituent pas une atteinte grave à ses droits fondamentaux (v. en ce sens ATF 135 I 119 consid. 8.2 p. 128). Tel n’est pas le cas en l’occurrence. Il apparaît au contraire qu’un minimum de règles et de discipline sont indispensables au bon déroulement de la vie en communauté; or, le recourant s’en est affranchi à plusieurs reprises.

d) Le recourant prétend également que l'accès à la nourriture prévu par la décision attaquée contreviendrait au principe du respect de la dignité humaine.

La dignité humaine doit être respectée et protégée (art. 7 Cst.); elle est à la base de toute activité étatique et constitue le fondement de la liberté personnelle, qui en est une concrétisation (ATF 132 I 49 consid. 5.1 p. 54). On entend par la dignité humaine, le droit de ne pas être traité comme un objet, mais bien comme un sujet, une personne, unique et différente, ce qui a notamment des implications dans les domaines les plus variés, de la procédure aux droits politiques en passant notamment par le respect des droits de la personne et de la personnalité, le respect de la vie privée et de la sphère intime notamment (cf. Aubert/Mahon, op. cit., n° 5 ad art. 7 Cst. p. 70). L'art. 12 Cst. se réfère expressément à cette notion, précisant qu'il s'agit du droit de recevoir des moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. 

La décision attaquée a eu pour effet de contraindre le recourant de recevoir son assiette à l'extérieur du foyer de Lausanne-Vennes, au vu et au su des autres occupants et ceci, durant trois jours. On peut comprendre que le recourant ait ressenti une certaine humiliation de devoir prendre ses repas à l’extérieur. Cela ne signifie pas pour autant que cette mesure était contraire à la dignité humaine comme il le soutient. Là encore, le recourant n’a ni été abandonné à la rue, ni réduit à la mendicité puisque ses besoins vitaux ont été couverts. Sur ce volet également, le respect de la discipline exigeait de sanctionner le recourant, perturbateur par comportement, en le privant temporairement de la faculté d’être nourri à l’intérieur des locaux. Au surplus, il apparaît que la mesure était limitée dans le temps. Il est certain en revanche qu’au-delà de trois jours, elle eut été difficilement compatible avec les articles 7 et 12 Cst.

e) Le recourant invoque par ailleurs une violation du principe de la proportionnalité, en alléguant que les faits lui étant reprochés – soit d'avoir tapé du pied dans une porte et d'avoir ensuite eu une altercation verbale avec une agent de surveillance – "ne sont pas graves et ne justifiaient pas l'exclusion de l'abri".

Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); il interdit en outre toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; v. ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104; 135 I 176 consid. 8.1 p. 186). En l'espèce, le dossier révèle qu'entre janvier et mars 2012, le recourant s'est illustré à plusieurs reprises par un comportement inapproprié, ceci ayant conduit à l'établissement de six rapports d'incivilité. Il s'est ainsi laissé allé à adopter une attitude tour à tour irrespectueuse, insultante, menaçante ou agressive. Dans ce contexte, la première décision de sanction du 12 janvier 2012, de même que l'avertissement prononcé à son endroit le 29 février 2012 sont à l'évidence demeurés sans effet sur l'intéressé, qui a persisté à adopter une conduite pour le moins irrespectueuse au détriment du personnel de l'établissement. Certes, en eux-mêmes, les faits du 24 mars 2012 ne peuvent être qualifiés de particulièrement graves. Ils témoignent néanmoins de manière criante que le recourant peine à contenir ses accès de colère à se conformer à l'ordre et aux règles établies, malgré les mises en garde signifiées. En cela, la décision de l'EVAM, confirmée par l'autorité intimée, apparaissait comme le seul moyen adéquat pour assurer l’ordre à l’intérieur des locaux. L'EVAM se doit en effet de garantir à tous les occupants d'un lieu d'hébergement, qu'il s'agisse d'un foyer ou d'un abri PC, un climat aussi calme que possible, au risque sinon de créer des tensions susceptibles de compromettre la sécurité y régnant. La décision prononcée ne prête par conséquent pas flanc à la critique sous l'angle de la proportionnalité. Le recours doit ainsi être rejeté sur ce point.

Le recourant tente en vain de minimiser ses agissements par les conditions d'hébergement régnant dans les abris PC, soit la surpopulation et le bruit, le manque de vie privée, l'absence de lumière du jour et d'aération et l'obligation pour les requérants de quitter l'abri durant la journée. Ces motifs ne sauraient justifier le comportement agressif récurrent adopté par le recourant, dont on est en droit d'attendre qu'il adopte une attitude respectueuse de l'institution qui l'accueille et de son personnel. On relèvera au demeurant que le premier rapport d'incivilité concerne des faits s'étant déroulés le 5 janvier 2012, alors que le recourant se trouvait encore en foyer d'hébergement et non pas encore en abri PC. La décision apparaît dès lors justifiée tant dans son principe que dans sa quotité. Elle répond par ailleurs à un intérêt public au bon fonctionnement du système d'aide sociale et d’aide d’urgence allouées par l'EVAM, au respect de cette institution et de ses collaborateurs, ainsi qu'à la sauvegarde de l'intégrité psychologique et physique de ces derniers (v. sur ce point, arrêt PE.2012.0044 du 22 août 2012).

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Conformément à l'art. 4 al. 2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 (TFJAP; RSV 173.36.5.1), la procédure est gratuite. Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RS 173.36]).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Département de l'économie du 11 mai 2012 est confirmée.

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument, ni n'est alloué de dépens.  

 

Lausanne, le 24 septembre 2012

 

Le président:

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.