TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 8 octobre 2012
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; Mme Isabelle Perrin et Mme Sophie Rais Pugin, assesseuses; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

Recourante

X.________, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Département de l'économie (devenu le Département de l'économie et du Sport), Secrétariat général, à Lausanne

  

Autorité concernée

Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), à Lausanne

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours X.________ c/ décision sur recours du Département de l’économie du 13 juin 2012 (refus d'octroyer des prestations supplémentaires relatives au remboursement de frais entraînés par des mesures de soutien scolaire à deux de ses enfants)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissante somalienne née le 15 mai 1970, est arrivée en Suisse le 8 mars 1994 en qualité de requérante d’asile. Elle est mère de cinq enfants nés en 1994, 1995, 1997, 1998 et 1999. Au bénéfice d'une admission provisoire (permis F) depuis 1999, elle perçoit des prestations d'aide sociale de la part de l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (ci-après: EVAM), comprenant notamment la mise à disposition d'un appartement et des prestations financières.

B.                               Le 9 octobre 2009, X.________ a demandé à l’EVAM le remboursement de vingt-quatre factures, adressées à son nom, à Lausanne, émises par le Service des écoles primaires et secondaires de la Ville de Lausanne entre le 4 novembre 2003 et le 30 avril 2006. Ces factures, d'un montant total de 1'785.35 fr., concernaient divers frais relatifs à ses enfants (classes vertes primaires, redevance mensuelle, accueil pour enfants en milieu scolaire [APEMS]), et avaient une échéance comprise entre novembre 2003 et avril 2006, pour la plupart en 2005 (en 2003: 52 fr.; en 2004: 14, 40, 22, 44 et 34 fr.; en 2005: 32, 28, 38, 38, 178.45, 32, 94.45, 157.45, 58, 157.45, 22, 221.45, 240.30, 51.15, 92.60 et 98.05 fr.; en 2006: 20 et 20 fr.). X.________ affirmait que les frais en cause avaient été déduits des prestations d'assistance versées en sa faveur.

Le 23 novembre 2009, l’EVAM a indiqué à X.________ que ces factures ne lui avaient jamais été transmises pour paiement. L'assistance n’étant pas rétroactive, il n'entrait pas en matière sur sa demande. Peu importait ainsi qu'un droit au remboursement ait existé, ou non, au moment du besoin.

Le 21 décembre 2009, X.________ a fait valoir qu’elle n’avait elle-même eu connaissance de ces factures que le 5 octobre 2009. Elle annexait à l'appui sa lettre du 28 septembre 2009 adressée à la Ville de Lausanne, dans laquelle elle relatait qu’à la suite de son passage à l’Office des poursuites pour préparer sa demande de naturalisation, elle avait appris l’existence de ces dettes et cherché à en connaître l’origine (v. également l’extrait du registre des actes de défaut de biens de l’Office des poursuites de l’arrondissement de Lausanne-Ouest daté du 10 juillet 2009 mentionnant vingt-six actes de défaut de biens délivrés à la Ville de Lausanne, pour un montant de plus de 4’000 fr. pour ce seul créancier, les actes de défaut de biens atteignant 10'230.65 fr. au total). Elle a sollicité un nouveau calcul de l’aide octroyée, à l’instar du procédé utilisé, en faveur de l'autorité, en cas de prestations versées "tardivement", telles les allocations familiales, pensions alimentaires, etc.

Par décision du 13 janvier 2010, l’EVAM a rejeté la demande de X.________ pour les motifs suivants:

"(…) les factures en question n’ont jamais été transmises à l’EVAM pour paiement. Les documents que vous avez reçus le 5 octobre et que vous nous avez fait suivre sont des copies de factures originales qui vous ont été envoyées directement entre 2003 et 2006. Selon l’art. 95 du Guide d’assistance 2009, l’assistance n’est accordée que pour faire face à la situation présente, elle n’est jamais rétroactive, même si un droit a existé au moment du besoin."

C.                               Le 27 janvier 2010, X.________ a formé opposition à l’encontre de la décision précitée, expliquant qu’elle avait amené à l'EVAM les premières factures émanant de la garderie des Bergières, de l'école Arzilier et de l'APEMS. Elle a allégué que son assistante sociale d’alors, "Y.________", les avait prises en charge et lui avait dit de prendre contact avec les établissements respectifs pour le règlement direct de ces frais. Aussi ne s'en était-elle plus du tout préoccupée. X.________ concluait dès lors à l’annulation de la décision du 13 janvier 2010 et à la prise en charge des factures par l'EVAM.

Par décision du 25 février 2010, le directeur de l’EVAM a rejeté l’opposition de l'intéressée au motif que celle-ci ne pouvait pas obtenir des prestations supplémentaires de façon rétroactive.

Le 15 mars 2010, X.________ a saisi le département compétent d’un recours dirigé contre la décision sur opposition du 27 janvier 2010, concluant au règlement des factures en cause par l'EVAM. Elle répétait qu'elle était certaine d'avoir transmis à temps les factures en cause et se déclarait sûre que des retenues avait été opérées à cet effet sur les prestations d'assistance versées en sa faveur.

Le 7 janvier 2011, la recourante a été invitée à produire tout élément attestant que les montants litigieux avaient été déduits de ses prestations d’assistance. L’EVAM a été enjoint de déposer les décomptes d’assistance de la recourante concernant la période de janvier 2003 à décembre 2005. Le 2 février 2011, seul l’EVAM a donné suite à la réquisition.

Le 12 avril 2012, l’EVAM a été invité à déposer en outre les décomptes d’assistance de janvier à septembre 2006, ainsi qu’à fournir des explications relatives à trois retenues figurant dans les décomptes d’octobre 2003, d’août 2005 et d’octobre 2005. Le 24 avril 2012, un ultime délai a été imparti à la recourante pour communiquer toute pièce attestant que les montants litigieux avaient été déduits de ses prestations d’assistance. La recourante n’a pas réagi.

D.                               Le 13 juin 2012, le chef du Département de l'économie (DEC), actuellement le Département de l’économie et du sport (DECS), a rejeté le recours de X.________. Cette décision retient:

"(…)

que la recourante invoque toutefois avoir bénéficié, entre 2003 et 2006, d’un arrangement avec l’EVAM et le créditeur desdites factures, conduisant à une transmission directe des factures à l’EVAM,

qu’il ressort du dossier que l’EVAM a payé pour le moins certaines des factures pendant la période en question, prenant en charge une partie des coûts au titre de prestations complémentaires et décomptant le solde sur le décompte d’assistance suivant de la recourante,

que toutes les factures ne semblent toutefois pas avoir fait l’objet d’un traitement analogue,

qu’il convient dès lors d’examiner si les factures dont le traitement est litigieux ont été prises en compte dans un des décomptes établis par l’EVAM et, le cas échéant, de quelle manière,

que la recourante a produit un lot de 24 factures dont elle estime qu’elles auraient dû être prises en charge par l’EVAM,

que les factures litigieuses émanent toutes du service des écoles primaires et secondaires de la ville de Lausanne,

que ces factures portent toutes l’adresse de la recourante, à savoir X.________, à Lausanne,

qu’il y a dès lors lieu de considérer qu’elles sont parvenues à la recourante,

qu’il appartenait à cette dernière de les communiquer sans délai à l’EVAM si elle souhaitait une prise en charge totale ou partielle de ces montants par l’établissement,

qu’il ressort du dossier que la majorité des factures émises en 2003 et 2004 et prises en compte dans les décomptes étaient adressées directement à l’EVAM, à savoir à "FAREAS – M. Z.________, à Lausanne", ou encore à "FAREAS A.________, à Lausanne ",

qu’il y a lieu de préciser que l’immeuble à Lausanne abritait alors les locaux administratifs de l’EVAM, et que M. Z.________ et Mme A.________ étaient des collaborateurs de l’établissement, mais qu’il abritait également des domiciles privés de demandeurs d’asile, dont celui de la recourante,

que quelques factures émises en 2003 et 2004 et l’ensemble de celles émises en 2005 et prises en compte dans les décomptes étaient en revanche adressées à la recourante,

que la recourante avait manifestement transmis ces dernières à l’EVAM pour qu’elles soient prises en compte dans les décomptes,

que, dans son mémoire de recours, la recourante affirme avoir transmis l’ensemble des factures litigieuses à l’EVAM,

qu’en revanche, dans son opposition, elle affirme ne plus s’être préoccupée de ces factures à partir du moment où la collaboratrice de l’EVAM lui aurait dit qu’elle prendrait contact avec les établissements créanciers pour le règlement direct des frais en question,

que la recourante n’étaye ni l’un ni l’autre des ces allégués par pièces,

qu’on ne saurait en l’espèce se contenter des ces simples affirmations, pour le surplus contradictoires,

qu’il ressort en revanche du dossier de l’EVAM qu’un traitement cohérent et constant a été donné aux factures en sa possession, soit qu’elles lui aient été transmises par la recourante, soit qu’elles lui aient été adressées directement par le créditeur,

qu’il y a ainsi lieu d’admettre que la recourante a omis de transmettre à l’EVAM les factures qui n’ont pas été prises en compte dans les décomptes,

qu’une modification de l’adressage est visiblement intervenue en janvier 2005,

que parmi les factures litigieuses, quatre ont été émises en 2003 et 2004, dix-huit en 2005 et deux en 2006,

qu’en ce qui concerne 2003 et 2004, la recourante savait visiblement qu’il lui incombait de transmettre à l’EVAM les factures qui lui étaient adressées afin qu’elles puissent être prises en compte dans les décomptes, puisqu’elle en avait transmis un certain nombre,

que la recourante avait visiblement connaissance du changement de pratique concernant l’adressage, intervenu en janvier 2005, et en saisissait les conséquences puisqu’elle a transmis un nombre significatif de factures émises en 2005 et adressées à son nom à l’EVAM, pour une prise en compte dans les décomptes d’assistance,

qu’il faut dès lors considérer que la recourante a omis de transmettre les factures restantes par négligence,

qu’il faut encore examiner si aucune des factures litigieuses n’a été prise en compte dans les décomptes d’assistance,

qu’un examen minutieux du dossier permet d’établir la correspondance entre les factures et les montants portés aux divers décomptes d’assistance,

qu’il en ressort qu’aucune des factures en question n’a été prise en compte dans un décompte d’assistance,

que la situation résulte ainsi d’une négligence répétée de la recourante,

que la demande de prise en charge des factures en question est manifestement tardive,

(…)"

E.                               Par acte du 13 juillet 2012, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours dirigé contre la décision précitée, concluant à son annulation et au paiement par l’EVAM des vingt-quatre factures litigieuses.

En bref, elle fait derechef valoir qu’elle n’a jamais reçu ces factures. Celles-ci étant liées aux frais de scolarisation de ses enfants, leur paiement doit à ses yeux être assumé par l'EVAM.

Le 3 août 2012, l’autorité intimée s’est référée à la décision attaquée.

Le 17 août 2012, l’EVAM a indiqué qu’il n’avait pas d’observations particulières à formuler.

F.                                La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) L'art. 86 al. 1, 1^ère et 2^ème phrases, de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) prévoit que les cantons règlent la fixation et le versement de l’aide sociale et de l’aide d’urgence destinées aux personnes admises provisoirement. Les art. 80 à 84 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31) concernant les requérants d’asile sont applicables. Selon l'art. 81 LAsi, les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la loi sur l'asile et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande. L'octroi de l'aide sociale et l'aide d'urgence est régi par le droit cantonal (art. 82 al. 1, 1^ère phrase, LAsi).

Dans le canton de Vaud, cette disposition a été mise en œuvre d'abord par l'ancienne loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (aLPAS), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005, et applicable, selon son art. 42a, aux requérants d'asile et aux étrangers admis provisoirement. Le 1^er janvier 2006, la LPAS a été remplacée par la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). La LASV a été modifiée par novelle du 7 mars 2006 entrée en vigueur le 1^er septembre 2006. Les art. 57 à 62 ont été abrogés et remplacés par la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21), entrée en vigueur le 1^er septembre 2006.

La LARA s'applique, selon son art. 2, aux personnes au bénéfice d'une admission provisoire. Elle prévoit que l'Etablissement cantonal pour l'accueil des requérants d'asile octroie l'assistance, soit l'aide ordinaire prodiguée conformément à l'art. 80 LAsi et aux dispositions de la présente loi (art. 3 LARA). Selon l'art. 20 LARA, l'assistance est, dans la mesure du possible, octroyée sous la forme de prestations en nature et peut prendre la forme d’hébergement, d’un encadrement médico-sanitaire, d’un accompagnement social et, si nécessaire, d’autres prestations en nature (al. 1); l’assistance peut en outre prendre la forme de prestations financières (al. 2). L’art. 21 LARA prévoit que les normes d’assistance fixent les principes relatifs au contenu de l’assistance (al. 1) et que, sur cette base, le département édicte des directives permettant d’établir l’assistance octroyée dans chaque cas, en tenant compte de la situation du bénéficiaire (al. 2). En application de cette disposition, le département édicte chaque année un "Guide d’assistance". Les prestations financières sont en principe servies sous forme de forfaits; des prestations supplémentaires peuvent être prévues pour couvrir des charges particulières liées notamment à l'état de santé ou à la situation familiale du requérant (art. 42 LARA).

b) En l'espèce, les factures litigieuses remontent à une période allant de novembre 2003 à mars 2006. La première requête de la recourante tendant à leur remboursement date d'octobre 2009, et les décisions attaquées ont été rendues par l'EVAM le 13 janvier 2010, par le directeur de cet établissement le 25 février 2010 puis par le département compétent le 13 juin 2012. Ces éléments sont ainsi survenus sous l'empire de l'ancienne LPAS, puis de la nouvelle LASV, enfin de la LARA.

c) La jurisprudence rendue sous le régime de l'ancienne LPAS a rappelé de manière constante que par principe, l'aide sociale ne s'étend pas aux situations de carence déjà surmontées, si bien qu'un bénéficiaire ne pourrait exiger des prestations rétroactivement, même s'il répondait aux conditions de leur octroi (v. TA arrêts PS.2003.0112 du 27 janvier 2005 et réf. cit.; PS.2005.0310 du 22 mai 2006). Pour l'essentiel, cette jurisprudence se fonde sur les recommandations de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), selon lesquelles le principe de la couverture des besoins veut que l'aide sociale remédie à une situation de carence individuelle, concrète et actuelle, indépendamment de ses causes. Les prestations de l'aide sociale ne sont fournies que pour faire face à la situation actuelle et future (pour autant que le besoin perdure) et non pour la situation passée (normes CSIAS; A4-2). Ce principe trouve notamment application lorsqu'une demande d'aide sociale est formulée tardivement et que le requérant souhaite obtenir le versement de prestations pour une période antérieure à sa demande, la situation pouvant toutefois être différente lorsque le retard ne peut être imputé à un manque de diligence du requérant ou à un refus de collaborer (PS.2005.0310 du 22 mai 2006 et réf. citées). Concrètement, cette pratique implique également que l'aide sociale n'intervient en principe pas pour éponger des dettes du requérant (PS.2003.0008 du 27 mai 2003; PS.1998.0176 du 30 mai 2001; voir également PS.1996.0326 du 18 novembre 1996).

Dans leur dernière version de janvier 2011, les recommandations CSIAS (intitulées à ce jour "Concepts et normes de calcul de l'aide sociale") reprennent sans modification ce principe. Par ailleurs, l’art. 31 al. 1 du règlement d’application du 26 octobre 2005 de la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (LASV; RS 850.051) entré en vigueur le 1^er janvier 2006 (RLASV; RSV 850.051.1) dispose que la prestation financière du RI est versée au plus tôt pour le mois au cours duquel la demande a été déposée.

En application de la nouvelle LASV, le Tribunal cantonal a par ailleurs confirmé le refus de prendre en charge des frais particuliers au sens de l’art. 33 LASV (en l’occurrence des frais de régime) afférents à des précédentes périodes d’assistance, dans la mesure où l’intéressé semblait avoir eu connaissance à l’époque de cette possibilité et avoir tardé à remettre à l’autorité les éléments justificatifs nécessaires à la prise en charge de tels frais. Il a rappelé que lorsque l’administré adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, il est libre de la présenter ou d'y renoncer; il doit la motiver et apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître (PS.2010.0092 du 2 mai 2011 et réf. cit.).

Notons en passant que les Normes RI 2012, à savoir des directives d’application de l’aide sociale édictées par le Département de la santé et de l'action sociale, Service de prévoyance et d'aide sociales (art. 7 al. 1 LASV), prévoient que le revenu d'insertion peut être versé à titre rétroactif uniquement dans le cas d'arriérés de loyer ou d’électricité pour éviter une résiliation de bail ou une coupure de courant, ou de frais de garderie pour conserver une place pour un enfant, si cela est nécessaire.

d) La jurisprudence précitée conserve ainsi tous ses effets, soit directement dans la mesure où l'ancienne LPAS demeure applicable, soit par analogie dans la mesure où la nouvelle LASV, puis la LARA - qui ne contient pas de dispositions contraires à cet égard - devraient prévaloir.

2.                                En l'espèce, la recourante allègue qu’elle n’a pas reçu les factures en cause au moment de leur émission. Elle rappelle à cet égard que les bureaux de l’EVAM et son domicile étaient alors situés dans le même immeuble, à Lausanne. Selon elle, étant donné que les factures de la Ville de Lausanne étaient parvenues pendant des années à l'EVAM à cette adresse, il n'est pas démontré qu'elles ont été mises dans sa propre boîte aux lettres. A ses dires, elle n'en a ainsi eu connaissance qu’en octobre 2009, au moment où elle préparait sa demande de naturalisation, par l'intermédiaire de l'Office des poursuites.

a) Une telle affirmation n'est toutefois pas convaincante. En effet, il est établi que les factures en cause, qui n’ont pas été honorées par la recourante, ont fait l’objet de poursuites ayant conduit l’Office des poursuites à mener une procédure aboutissant à la délivrance d'actes de défaut de biens au créancier concerné, c’est-à-dire à la Ville de Lausanne. Dans ce cadre, la recourante s’est vu notifier selon toute vraisemblance des actes de poursuite relatifs à ces factures (v. art. 34 et 64 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite; LP; RS 281.1), partant a eu connaissance de leur existence bien avant 2009. Par ailleurs, la simple identité d'adresse entre l'EVAM et le domicile privé de la recourante ne suffit pas à démontrer que vingt-quatre factures, expressément adressées à son nom personnel, se seraient égarées dans la boîte aux lettres de l'EVAM. Pour le surplus, un simple contrôle des décomptes mensuels d’assistance permettait à la recourante de connaître exactement les frais pris ou non en considération par l’EVAM, et de constater que certaines factures n'y figuraient pas.

La présentation tardive de ces factures doit dès lors être imputée à la négligence de la recourante.

b) Conformément à la jurisprudence précitée, dès lors que la recourante a manqué par négligence de communiquer en temps utile à l'EVAM les factures litigieuses, l'autorité n'est pas tenue de les assumer. Pour le surplus, le minimum vital de la recourante et de sa famille n’a, à l’époque, pas été entamé puisque les factures en cause sont précisément restées impayées.

Il n'y a dès lors pas lieu de déroger au principe selon lequel les prestations d'aide sociale destinées notamment aux personnes admises provisoirement ne peuvent être accordées à titre rétroactif. La décision attaquée doit ainsi être confirmée.

3.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. L’arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 2 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public; RSV 173.36.51), ni dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue sur recours par le Département de l’économie le 13 juin 2012 est confirmée.

III.                                L’arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 8 octobre 2012

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.