TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 17 décembre2012

Composition

M. Eric Kaltenrieder, président;  MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourante

 

X.________, à Ecublens,

  

Autorité intimée

 

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, 

  

Autorités concernées

1.

Office régional de placement de l'Ouest Lausannois, 

 

 

2.

Centre social régional de l'Ouest-Lausannois,  

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 2 juillet 2012

 

Vu les faits suivants

A.                                Au bénéfice du Revenu d'insertion (RI), X.________, née le 25 février 1980, est suivie par l'Office régional de placement de l'Ouest lausannois (ci-après: l'ORP).

B.                               Lors d'un entretien de conseil et de contrôle du 8 février 2012, le conseiller en personnel de X.________ a invité cette dernière à prendre contact avec l'organisme d'emplois temporaires subventionnés de la ville de Lausanne (ETSL), afin qu'une mesure "transition emploi" soit mise en place. Cette assignation a été confirmée à l'intéressée par courrier du même jour, lequel attirait expressément son attention en ces termes:

"(...)

Nous attirons votre attention sur le fait que le présent document est une instruction de l'ORP à laquelle vous avez l'obligation de vous conformer. Dans le cas contraire, vous vous exposez à une réduction des prestations financières auxquelles vous avez droit, voire à l'examen de votre aptitude au placement. Cet examen peut aboutir à l'interruption du suivi par l'ORP et à la suppression de votre droit aux mesures d'insertion professionnelle."

Un entretien a été prévu le 14 février 2012 entre X.________ et une conseillère en insertion des ETSL. Selon un rapport du 14 février 2012 des ETSL, cet entretien n'a pas pu avoir lieu en raison de l'absence de X.________, laquelle n'a pas donné d'explication sur sa défection. Dans ces conditions, la réservation qui avait été faite pour une mesure "transition emploi" a été annulée.

C.                               Par courrier du 20 février 2012, l'ORP a invité X.________ à s'expliquer sur les motifs pour lesquels elle n'avait pas pris contact avec l'organisateur de la mesure dans le délai imparti, tout en attirant son attention sur le fait que son comportement pouvait conduire à une réduction de son RI. Le 29 février 2012, l'intéressée a exposé qu'elle n'avait pas pu prévenir les ETSL de son absence, mais qu'elle les avait appelés le lendemain, ainsi que son conseiller ORP. Elle était très fatiguée en raison d'une mononucléose et elle prenait également des anxiolytiques en raison de crises d'angoisse. Elle ne se sentait dans ces conditions pas en état d'aller au rendez-vous et avait oublié d'appeler pour prévenir de son absence. Elle précisait enfin être en mesure de fournir un certificat médical et qu'un nouveau rendez-vous avait été fixé avec les ETSL.

D.                               Par décision du 2 mars 2012, l'ORP a prononcé à l'encontre de X.________ une réduction de son forfait mensuel d'entretien de 15% pendant quatre mois, au motif qu'elle avait refusé une mesure.

E.                               X.________ a recouru le 23 mars 2012 devant le Service de l'emploi (SDE) contre cette décision, dont elle a demandé l'annulation. Elle a fait valoir qu'elle n'avait en aucun cas refusé une mesure d'insertion, ni qu'elle n'avait pas contacté les organisateurs de la mesure. Elle a indiqué qu'elle était atteinte de mononucléose, qui l'avait empêchée d'appeler le jour de son absence. Elle a produit à l'appui de son recours une note du 13 mars 2012 du Dr Philippe Eckert, médecin généraliste, attestant qu'elle souffre d'un "problème de fatigue chronique d'origine virale depuis le début de cette année".

Par décision du 2 juillet 2012, le SDE a rejeté le recours et confirmé la décision de l'ORP du 2 mars 2012.

F.                                X.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte du 1er août 2012, concluant à son annulation. Elle fait valoir qu'elle est atteinte de mononucléose. Elle est endettée et son père, qui est retraité et malade, a dû subvenir à ses besoins. Elle a après son rendez-vous manqué eu un nouvel entretien, qui l'a ensuite conduit à suivre une mesure d'insertion alors qu'elle présentait une incapacité de travailler de 50 %. Elle a à cet égard produit des certificats médicaux l'attestant. S'agissant de son rendez-vous manqué, son médecin refusait de lui délivrer "un faux certificat médical pour une date passée".

Pour toute réponse, le SDE a informé la cour qu'il concluait au rejet du recours, en se référant aux considérants de sa réponse.

L'ORP et le Centre social régional de l'Ouest lausannois (CSR) ont renoncé à se déterminer.

La recourante a renoncer à procéder sur la réponse de l'autorité intimée.

G.                               Pour des raisons de réorganisation au sein de la CDAP, l'instruction de la cause a été reprise par un nouveau juge, ce dont les parties ont été informées par courrier du 8 novembre 2012.

H.                               La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2.                                Exceptés les cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le tribunal n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). La loi du 5 juillet 2005 sur l’emploi (LEmp; RSV 822.11) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité en matière de mesures cantonales d'insertion professionnelle, ce motif ne saurait être examiné par le tribunal.

Une autorité abuse de son pouvoir d'appréciation lorsque, exerçant les compétences dévolues par la loi, elle se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 116 V 307 consid. 2 p. 310 et les arrêts cités).

3.                                Entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.51) (art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP les enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2  let. a LEmp), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (art. 23a al. 2 let. b LEmp), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (art. 23a al. 2 let. c LEmp). Selon l'art. 24 LEmp, les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste. L'art. 23a al. 2 LEmp précise qu'elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI. On peut dès lors se référer à cette loi et à la jurisprudence la concernant pour déterminer quels sont les motifs qui peuvent justifier l’abandon d’une mesure d’insertion professionnelle (arrêts PS.2011.0027 du 3 octobre 2011 et PS.2010.0062 du 25 février 2011).

Les mesures cantonales d’insertion professionnelles sont notamment décrites en ces termes :

"Art. 26    Mesures cantonales d'insertion professionnelle

Sont considérées comme mesures cantonales d'insertion professionnelle :

       a. les stages professionnels cantonaux;

       b. les allocations cantonales d'initiation au travail;

       c. les prestations cantonales de formation;

       d. le soutien à la prise d'activité indépendante;

       e. les allocations cantonales à l'engagement;

       f. les emplois d'insertion.

2 Le Conseil d'Etat peut mettre sur pied, sous forme d'expérience pilote, d'autres mesures propres à favoriser l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi.

(…)

Art. 30    Prestations cantonales de formation

1 Les prestations cantonales de formation comprennent :

       a. des cours dispensés par des instituts agréés par le Service;

       b. des stages dans les entreprises d'entraînement du canton;

       c. des mesures visant la clarification des aptitudes professionnelles.

2 Les prestations cantonales de formation incluent la prise en charge des frais indispensables liés à l'écolage et le matériel de cours. Les frais sont remboursés directement à l'institut. "

Aucune disposition légale ni réglementaire ne donne à l’assuré le droit de choisir librement la mesure d’insertion professionnelle qu’il préfère (PS.2009.0052 du 16 février 2010).

Il y a un motif valable de ne pas se rendre à une mesure de formation, au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, lorsque la fréquentation de cette mesure n'est pas réputée convenable. Tel peut être le cas par exemple lorsque les circonstances personnelles (situation personnelle ou familiale) ou l'état de santé de l'assuré ne lui permettent raisonnablement pas de suivre la mesure en question. A cet égard, s'appliquent les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI relatifs à la notion de travail convenable (Boris Rubin, Assurance chômage, droit fédéral, survol des mesures de crises cantonales, procédure, 2ème édition, p. 424 et références cité dans PS.2007. 0189 du 26 juin 2008).

b) En l'occurrence, la recourante expose qu'elle n'a jamais refusé la mesure d'insertion qui lui a été proposée, mais que si elle ne s'est pas présentée au rendez-vous du 14 février 2012 sans excuser son absence au plus tard le même jour, c'était uniquement en raison de ses problèmes de santé et de la grande fatigabilité qui en avait résulté pour elle.

Il n'est pas contesté que la recourante ne s'est pas présentée à l'entretien du 14 février 2012 et qu'elle n'a pas téléphoné pour justifier son absence le même jour. Il n'est pas non plus contesté qu'en raison de la défection de la recourante, la mesure envisagée n'a pu être mise en oeuvre, respectivement elle n'a pu l'être que plus tard. Il convient partant d'examiner si la recourante peut se prévaloir de motifs justificatifs permettant d'excuser cette défection à son rendez-vous. La recourante invoque à cet égard des problèmes de santé. S'il n'est pas remis en cause que la recourante a présenté des incapacités de travailler liées à sa maladie, aucune pièce du dossier ne permet de retenir qu'elle se serait trouvée dans l'impossibilité sinon de se présenter au rendez-vous du 14 février 2012, du moins d'en requérir l'annulation ou le renvoi en temps utile. L'attestation de son médecin du 13 mars 2012 précise qu'elle doit faire face à un "problème de fatigue chronique d'origine virale depuis le début de cette année". Cette attestation ne permet pas de retenir que la recourante n'aurait pas pu agir comme mentionné ci-dessus. Le contraire paraît d'ailleurs vrai, puisque invitée à produire un certificat médical en bonne et due forme portant sur la période litigieuse, la recourante a indiqué que son médecin refusait de lui délivrer "un faux certificat médical pour une date passée", ce qu'on ne saurait évidemment reprocher à ce praticien.

Dans ces conditions, il faut retenir que la recourante n'a pas apporté la preuve qu'elle s'était trouvée dans une incapacité non fautive de se présenter à l'entretien du 14 février 2012 ou d'en requérir l'annulation ou le renvoi. Son comportement doit ainsi être assimilé à un refus de mesure.

4.                                A raison des manquements commis par la recourante, l'autorité intimée a prononcé une réduction de son forfait mensuel d'entretien de 15% pendant quatre mois. Il convient d'examiner si cette mesure est justifiée.

a) Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp  (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose:

Art. 12b   Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a.   rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b.  absence ou insuffisance de recherches de travail;

c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d.   refus d'un emploi convenable;

e.   violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.

Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (PS. 2009.0097 du 29 mars 2010; pour des explications plus détaillées, voir PS.2009.0052 déjà cité). Concernant la quotité de la sanction, il convient de relever que le tribunal a jugé qu’une réduction de 15% du forfait RI pendant quatre mois à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle "J'Em", le tribunal a fixé la réduction du forfait à 15% pendant deux mois, considérant qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave, la requérante ayant cru être dispensée de suivre cette mesure (PS.2008.0057 du 1er décembre 2008).

b) En l'occurrence, s'agissant d'un rendez-vous non respecté, la sanction infligée à la recourante devait porter sur une réduction de son RI, sans procédure d'avertissement préalable, conformément à l'art. 12b al. 1 let. a RLEmp. La recourante a invoqué des problèmes de santé pour justifier son manquement. Il résulte du dossier que par la suite, elle a suivi la mesure d'insertion préconisée, alors même qu'elle présentait une incapacité de travailler de 50% attestée par des certificats médicaux. On ne se trouve partant pas en présence d'un bénéficiaire qui refuse catégoriquement la mesure à lui proposée. Enfin, la recourante n'est pas une récidiviste, puisqu'il s'agit ici de la première mesure prononcée à son encontre. Dans ces conditions, la décision de l'ORP, confirmée par l'autorité intimée, apparaît par trop sévère pour sanctionner les omissions de la recourante, en regard notamment de la jurisprudence rappelée sous let. a ci-dessus. En réalité, rien ne justifie de s'écarter du minimum légal d'une réduction de 15% durant deux mois du forfait mensuel de la recourante. Le recours sera partant admis dans cette mesure.

5.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est partiellement admis, la décision entreprise étant réformée en ce sens que la durée de la réduction du forfait mensuel de la recourante est ramenée à deux mois. Compte tenu de l'issue du recours, l'arrêt est rendu sans frais (art. 52 al. 1 LPA-VD), ni allocation de dépens, la recourante n'ayant pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis partiellement.

II.                                 La décision du Service de l'emploi du 2 juillet 2012 est réformée comme il suit:

"I.  Le recours est partiellement admis.

II.  La décision attaquée est réformée en ce sens que la durée de la réduction du forfait mensuel d'entretien de X.________ de 15% est ramenée à deux mois."

III.                                L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 17 décembre 2012

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.