TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 1er mars 2013  

Composition

M. Robert Zimmermann, président; Mme Dominique-Laure Mottaz-Brasey et M. Alain-Daniel Maillard, assesseurs.  

 

Recourant

 

X.________, c/Foyer EVAM, à Vevey, représenté par Service d'aide juridique aux exilés SAJE, à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Département de l'économie et du sport, Secrétariat général, 

  

Autorité concernée

 

EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants,  

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décision du Département de l'économie et du sport du 10 octobre 2012

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, se disant né le 5 avril 1977 et ressortissant de la Sierra Leone, a, le 6 juin 1995, déposé une demande d’asile en Suisse. Il a été attribué au canton de Vaud. Le 25 septembre 2001, l’ancienne Commission suisse de recours en matière d’asile a rejeté la demande d’asile et ordonné le renvoi d’X.________. Cette décision n’a pas pu être exécutée. X.________ reçoit les prestations de l’aide d’urgence, depuis le 16 juillet 2008.

B.                               Dès le 9 février 2011, X.________ a été hébergé dans le foyer collectif de Vevey, géré par l’Etablissement vaudois d’accueil des migrants (ci-après: l’EVAM). En juin 2011, il a demandé son transfert dans un appartement ou un studio à Nyon. Il s’est plaint de ne pas pouvoir dormir la nuit dans le foyer collectif, à cause du bruit qui y règne, ce qui le rendrait nerveux et agressif. A la demande de l’EVAM, la Policlinique Médicale Universitaire (ci-après: la PMU) a, le 29 juin 2011, établi une évaluation de la vulnérabilité d’X.________. Elle a conclu à l’existence d’une épilepsie, consécutive à une hépatite B, et recommandé à ce qu’X.________ soit placé dans une chambre individuelle (ou à deux personnes) d’un foyer de l’EVAM. Le 28 juillet 2011, la Commission des critères de vulnérabilité PMU/CHUV (ci-après: la Commission) n’a pas retenu l’existence de contre-indication médicale absolue au maintien d’X.________ dans un logement collectif. Le 10 août 2011, l’EVAM a rejeté la demande de transfert. Le 11 octobre 2011, X.________ est revenu à la charge, en se prévalant d’une attestation établie le 7 juin 2011 par Francis Vu et Anne-Catherine de Laco, médecins de la PMU. Ceux-ci ont indiqué qu’X.________ était suivi par la consultation générale de la PMU notamment pour une «épilepsie partielle complexe avec généralisation secondaire sur séquelles temporo-pariétales droites traumatiques». Les crises étant favorisées par le manque de sommeil, Francis Vu et Anne-Catherine De Iaco ont recommandé qu’X.________ obtienne un hébergement dans une chambre individuelle. Le 13 octobre 2011, l’EVAM a rejeté la demande, en se fondant sur l’avis du 28 juillet 2011. Le 10 mai 2012, X.________ a réitéré sa requête. Il a produit un rapport médical établi le 30 janvier 2012 par Alexandre Viala, médecin psychiatre, ainsi que Sandra Mazaira et Leman Oezcan, psychologues, de l’antenne Riviera de la Consultation psychiatrique pour migrants «Appartenances» (ci-après: Consultation Appartenances). Ce rapport pose un diagnostic notamment d’épisode dépressif moyen, d’épilepsie et de syndrome de dépendance au cannabis, dont X.________ fait un usage continu. Les conditions de vie dans un foyer collectif, notamment la perte de sommeil, produiraient un effet négatif sur le trouble épileptique dont souffre X.________. Le rapport recommande d’examiner la possibilité de le transférer dans un logement individuel. Le 31 mai 2012, la Commission a préavisé en faveur de ce transfert. Le 15 juin 2012, l’EVAM a ordonné le transfert d’X.________ dans le foyer collectif de Leysin. Le 21 juin 2012, X.________ a formé une opposition contre cette décision. Il a produit un rapport médical actualisé, établi le 21 juin 2012 par la Consultation Appartenances. Le 29 juin 2012, l’EVAM a rejeté l’opposition et maintenu la décision du 15 juin 2012. Le 10 octobre 2012, le Département de l’économie et du sport (ci-après: le Département) a rejeté le recours formé par X.________ contre la décision du 29 juin 2012.

C.                               X.________ a recouru contre la décision du 10 octobre 2012, dont il demande l’annulation. Le Département et l’EVAM se réfèrent à la décision attaquée.

D.                               A la requête du juge instructeur, l’EVAM a produit, le 14 janvier 2013, une description du foyer Ste-Agnès de Leysin, auprès duquel le recourant a été transféré, selon la décision attaquée. Le recourant s’est déterminé à ce sujet.

E.                               Le Tribunal a statué par voie de circulation.          

 

Considérant en droit

 

1.                                Le recourant reproche aux autorités intimée et concernée de n’avoir pas requis un nouvel avis de la Commission, après la production du rapport médical complété du 21 juin 2012. Il y voit une violation de son droit d’être entendu.

a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD et 33 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 138 V 125 consid. 2.1 p. 127; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272; 136 V 351 consid. 4.4 p. 356, et les arrêts cités). L’autorité établit les faits d’office (art. 28 al. 1 LPA-VD). Elle peut ordonner une expertise ou requérir la production de renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (art. 29 al. 1 let. c et e LPA-VD). Elle reste toutefois libre de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle a acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, et les arrêts cités).

b) Lorsqu’il décide d’un transfert d’un hébergement à un autre, l’EVAM peut recueillir le préavis de la PMU ou de la Commission, notamment lorsqu’il s’agit d’évaluer la vulnérabilité d’une personne. C’est ce que l’EVAM a fait en l’occurrence: il a pris les avis de la Commission, qui s’est déterminée les 28 juillet 2011 et 31 mai 2012, d’abord dans un sens défavorable, puis favorable, à la requête du recourant d’être placé dans un logement individuel. Le 31 mai 2012, la Commission a statué sur la base du rapport établi le 30 janvier 2012 par la Consultation Appartenances. En revanche, l’EVAM n’a pas invité la Commission à se prononcer au sujet du rapport complémentaire établi le 21 juin 2012 par la Consultation Appartenances, produit à l’appui de l’opposition du 21 juin 2012, encore plus favorable à un hébergement individuel. Cela n’a toutefois pas emporté une violation du droit d’être entendu du recourant, car celui-ci ne peut pas en tirer l’obligation pour l’autorité de recueillir un avis d’expert; l’autorité est libre de le faire, ou non, selon l’appréciation qu’elle fait de la valoir probante de cette mesure. En l’occurrence, l’EVAM s’est dispensé de soumettre le rapport complémentaire du 21 juin 2012 à la Commission, parce que celle-ci s’était déjà prononcée, au regard du rapport initial du 30 janvier 2012, en faveur du transfert du recourant dans un logement individuel. Il n’y avait aucune raison de penser qu’elle aurait donné un avis différent sur la base du rapport complémentaire du 21 juin 2012. La question de savoir si l’EVAM, puis le Département, pouvaient passer outre le préavis de la Commission relève du fond, et non du droit d’être entendu.    

2.                                L'art. 12 Cst. prévoit que quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Dans une teneur comparable, l'art. 33 Cst.-VD dispose que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Toute personne a en outre droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance (art. 34 al. 1 Cst.-VD).

a) L'art. 86 al. 1, 1ère et 2ème phrases, de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) prévoit que les cantons règlent la fixation et le versement de l’aide sociale et de l’aide d’urgence destinées aux personnes admises provisoirement. Selon l'art. 81 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), modifié par la novelle du 16 décembre 2005 entrée en vigueur le 1er janvier 2008 (RO 2006 4745, 2007 5573, FF 2002 6359), les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de cette loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l’aide sociale nécessaire, à moins qu’un tiers ne soit tenu d’y pourvoir en vertu d’une obligation légale ou contractuelle, ou l’aide d’urgence, à condition qu’elles en fassent la demande. L’art. 82 al. 1 et 2 LAsi, également dans sa version modifiée par la novelle du
16 décembre 2005, a la teneur suivante:

" 1L’octroi de l’aide sociale ou de l’aide d’urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d’une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime de l’aide sociale. 

2 Lorsque l'autorité sursoit à l'exécution du renvoi pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les requérants d'asile déboutés reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence.

(…)

4 L’aide d’urgence est octroyée sous la forme de prestations en nature ou de prestations pécuniaires journalières aux lieux désignés par les cantons."

Il résulte de cette réglementation que la personne ayant fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière passée en force ou d'une décision de renvoi exécutoire après le rejet de sa demande d'asile, comme en l'espèce, n'a plus un droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi, mais uniquement à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (ATF 138 V 310 consid. 2.2 p. 313/314; 137 I 113 consid. 3.1 p. 115; 135 I 119 consid. 5.3 p. 123). La mise en œuvre de l'art. 12 Cst incombe aux cantons qui restent libres, sous réserve des garanties minimales découlant de la Constitution de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence (ATF 138 V 310 consid. 2.2 p. 31/314; 137 I 113 consid. 3.1 p. 116; 135 I 119 consid. 5.3 p. 123).

b) A teneur de l'art. 4a al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), toute personne résidant dans le canton a droit au minimum à l'aide d'urgence si elle n'est plus en mesure de subvenir à son entretien en raison d'une situation de détresse présente ou inéluctable. Le contenu de l'aide d'urgence est défini à l'art. 4a al. 3 LASV. Allouée dans la mesure du possible sous forme de prestations en nature, elle comprend en principe le logement, en règle générale dans un lieu d'hébergement collectif (let. a), la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène (let. b), les soins médicaux d'urgence (let. c) et l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité (let. d). Les demandeurs d'asile ont droit à l'assistance, à savoir à l'aide ordinaire, sur décision de l'EVAM (art. 3 et 10 al. 1 de la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers - LARA; RSV 142.21). S'agissant en revanche des personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois, elles n'ont droit qu'à l'aide d'urgence, sur décision du département (art. 6 al. 3, 49 et 50 al. 1 LARA).

Selon l'art. 3 LARA, on entend par aide d'urgence l'aide minimale au sens des articles 12 Cst., 33 et 34 Cst.-VD, dont le contenu est défini par la LASV. L'assistance comprend des prestations en nature (hébergement, encadrement médico-sanitaire, accompagnement social ou si nécessaire d'autres prestations en nature), voire des prestations financières (art. 20 al. 1 et 2 LARA).

Dans un arrêt PS.2007.0214 du 14 juillet 2008 ayant fait l’objet d’une procédure de coordination selon l’art. 34 al. 1er du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1), le Tribunal a retenu que nonobstant le fait que la LARA n’avait pas été modifiée à la suite de l’entrée en vigueur des modifications du nouvel art. 82 al. 2 LAsi, il ressortait des débats parlementaires que le législateur cantonal n’avait pas voulu traiter différemment les requérants d’asile ayant fait l’objet d’une décision de non-entrée en matière (NEM), les personnes séjournant illégalement dans le canton et les requérants d’asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le cadre d’une procédure extraordinaire. Toutes ces personnes ne peuvent bénéficier que de l’aide d’urgence et non de l'assistance ordinaire. Cet arrêt est entré en force, le recours formé à son encontre ayant été déclaré irrecevable par arrêt du Tribunal fédéral 8C_635/2008 du 11 décembre 2008.

c) En l’espèce le recourant, requérant d’asile débouté, est sous le coup d’une décision de renvoi de Suisse qui est définitive et exécutoire. Or, conformément à la jurisprudence exposée ci-dessus, les requérants d'asile déboutés ne peuvent bénéficier que de l'aide d'urgence et non de l'assistance ordinaire.

3.                                a) Se fondant sur l'art. 21 LARA, le Département de l'économie a édicté à cet égard un Guide d'assistance sur les prestations de l'aide d'urgence (version en vigueur depuis le 1er janvier 2012; ci-après: le guide d'assistance) qui, à son art. 159 al. 2, définit de la façon suivante les modalités de l’aide d’urgence délivrée aux personnes adultes sans enfants:

·         hébergement dans un foyer collectif en principe spécifiquement dédié à cette population;

·         trois repas par jour (prestation en nature);

·         articles d’hygiène indispensables sous forme de bons;

·         vêtements sous forme de bons.

 Le fait de solliciter l’aide de l’EVAM place les personnes concernées, en situation illégale et sans ressources, dans un rapport de dépendance particulier, qui leur confère certes des droits, notamment celui de disposer d’un logement décent et conforme aux normes en vigueur, mais qui implique en contrepartie que ces personnes acceptent certaines contraintes pouvant restreindre leur liberté, pour autant que celles-ci restent dans des limites acceptables et ne constituent pas une atteinte grave à leurs droits fondamentaux (ATF 128 II 156 consid. 3b et 133 I 49 consid. 3.2). Le Tribunal a statué à plusieurs reprises sur la conformité de l'aide d'urgence à la CEDH et à la Constitution fédérale, notamment dans l’arrêt PS.2007.0214 du 14 juillet 2008, relatif à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était pas exécutoire, et par arrêt PS.2006.0277 du 18 juillet 2008, rendu également selon la procédure de coordination, confirmé par l'ATF 135 I 119, traitant de requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse. Dans cet arrêt, il a considéré que le fait de partager une chambre, même pendant plusieurs années, ne constituait pas en soi une atteinte à l'essence même du droit au respect de la sphère intime et privée de l'intéressé ou à la dignité humaine, si celui-ci pouvait s'isoler et jouir d'une autre manière de moments d'intimité (consid. 8d). Dans l’arrêt PS.2007.0214 précité, le Tribunal a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV (sur le contenu et la portée de cette disposition, cf. arrêt PS.2009.0004 consid. 3b), à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était pas exécutoire, était conforme à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale, ainsi qu'à l'art. 14 CEDH interdisant les discriminations. Toujours dans l’arrêt PS.2006.0277, le Tribunal a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à des requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse, demeurait conforme à l'art. 7 Cst. protégeant la dignité humaine, à l'art. 10 Cst. protégeant la liberté personnelle, à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, et aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale (cf. également arrêt PS.2008.0119 du 27 juillet 2009). De manière générale, le requérant débouté au bénéfice de l'aide d'urgence n'a aucun droit à bénéficier d'un logement individuel (arrêts PS.2012.0061 du 10 octobre 2012; PS.2011.0079 du 9 octobre 2012  PS.2011.0032 du 16 novembre 2011; PS.2010.0094 du 20 avril 2011).

c) Selon le rapport médical de la Consultation Appartenances, dans sa version actualisée du 21 juin 2012, le recourant souffrirait également d’une schizophrénie indifférenciée et continue. Il suivrait un traitement psychiatrique, à un rythme bi-hebdomadaire et hebdomadaire, y compris la prescription de médicaments (Zyprexa, à raison de 2,5mg/jour, Sertraline, à raison de 50mg /jour et Temesta, à raison d’un mg/jour). L’état de santé du recourant se serait aggravé; son comportement se serait désorganisé, à quoi s’ajoutent sa consommation régulière de cannabis, l’inversion du cycle du sommeil et de la veille, ainsi qu’une sous-alimentation. A la suite d’une altercation avec les responsables du foyer d’hébergement de Vevey, des symptômes psychotiques se seraient manifestés (hallucinations acoustico-verbales; cénésthésiques; délires de la persécution). Le traitement anti-épileptique a été renforcé, par un changement de médicament. Les médecins de la Consultation Appartenances ont estimé que la vie dans un foyer collectif allait à l’encontre des objectifs thérapeutiques poursuivis, notamment à raison des troubles du sommeil et des altercations répétées avec les autres résidents et le personnel du foyer. Ils ont relevé que le placement dans un logement individuel pourrait aussi comporter le risque de laisser le recourant confronté à lui-même, seul pour assumer ses besoins. Il pourrait cependant être contenu par un suivi régulier, sur le plan infirmier et social. Il serait cependant impératif pour le recourant de récupérer du sommeil en suffisance, de manière également à réduire le risque de conflits avec l’entourage. Les médecins ont conclu à ce que soit examinée la possibilité du transfert du recourant dans un logement individuel.

Sur le vu de ce rapport, l’EVAM a décidé de sortir le recourant du foyer de Vevey, où il réside actuellement. Cette mesure va dans le sens de séparer le recourant des autres résidents du foyer, ainsi que du personnel, avec lesquels les heurts se sont multipliés. L’EVAM a toutefois maintenu le recourant dans un foyer collectif, soit celui de Ste-Agnès, à Leysin.

c) Le foyer de Vevey est destiné à l’accueil des célibataires sans enfants. Il est doté de 65 places d’hébergement, dans des chambres comprenant entre deux à six lits. Chaque étage est équipé de locaux sanitaires. Les résidents disposent d’une salle commune et d’un réfectoire. Deux surveillants sont présents en permanence, où un intendant travaille à temps partiel (80%). Un assistant social est disponible entre deux et trois jours par semaine. Une infirmière du Centre de soins infirmiers de la PMU est présente deux jours par semaine au foyer. Les résidents reçoivent trois repas par jour, ainsi que des bons pour le vestiaire et les articles d’hygiène.

Le foyer Ste-Agnès accueille des familles et des célibataires. Il est doté de 85 places d’hébergement, réparties sur quatre étages. A chaque étage, se trouvent deux groupes sanitaires et une cuisine. Une salle commune est à la disposition des résidents, ainsi qu’un vestiaire. Un surveillant est présent en permanence au foyer où un intendant travaille à plein temps. Un assistant social est disponible entre deux et trois jours par semaine. Deux médecins résident à Leysin. A Bex, se trouve un Centre de soins infirmiers de la PMU. Des soins psychiatriques peuvent être dispensés à Corsier-sur-Vevey; le Chablais est doté d’un hôpital. Les résidents reçoivent 9 fr. 50 par jour. Le foyer se trouve à proximité de la gare, d’où les résidents, bénéficiant d’un abonnement de transport, peuvent se rendre en train à Aigle.

d)  Le transfert du recourant au foyer Ste-Agnès améliore sa prise en charge par rapport à son affectation à Vevey. Il passe en effet d’un foyer occupé exclusivement par des célibataires à un foyer où résident également des familles, d’un environnement urbain à la montagne. Cela devrait lui permettre d’évoluer dans un cadre plus calme, en tout cas moins bruyant et agressif que celui de Vevey, ce qui devrait favoriser son repos et lui procurer la paix nécessaire à son traitement médical. Celui-ci peut se poursuivre de manière ambulatoire, en lien avec l’encadrement du foyer. Tenant compte du fait que le placement du recourant dans un logement individuel n’est pas la panacée et qu’une telle solution n’est pas exempte de risques, selon le rapport du 21 juin 2012, il se justifie de placer le recourant à l’écart des sources de tensions les plus importantes pour lui (le bruit, le manque de sommeil, les altercations répétées avec des hommes jeunes et célibataires), afin de lui donner la possibilité de reprendre des forces, de se calmer et de se réorienter socialement. De ce point de vue, et eu égard au fait que l’EVAM ne dispose pas d’un pléthore de logements, ni de structures taillées sur mesure pour chaque requérant, le choix opéré en l’espèce échappe à la critique.

4.                                    Le recours doit ainsi être rejeté, et la décision attaquée maintenue. La procédure est gratuite (art. 4 al. 2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 - TFJAP; RSV 173.36.5.1). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 10 octobre 2012 par le Département de l’économie et du sport est confirmée.

III.                                Il est statué sans frais, ni dépens.

 

Lausanne, le 1er mars 2013

 

                                                          Le président:                                  


 

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.  Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.