TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 15 avril 2013
Composition	M. François Kart, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard,  assesseurs ; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

X.________, à Veytaux

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP

  

Autorité concernée

Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux

  

 

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 5 novembre 2012 (recours réputé retiré)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ est née le 4 avril 1951. Par décision du 11 janvier 2010, elle a été mise au bénéfice du revenu d’insertion (RI) à partir du 1^er janvier 2010. Elle a recouru contre cette décision le 16 février 2010, estimant qu’elle aurait eu droit au RI dès novembre 2009. Au courant de l’année 2010, elle a dû quitter son appartement suite à une résiliation de bail confirmée judiciairement. Le 15 septembre 2010, une assistante sociale de Caritas Vaud a attiré l’attention du Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux (ci-après: le CSI) sur la situation particulièrement difficile de X.________ qui vivait dans un chalet où elle n’avait ni eau ni électricité et qui ne recevait du CSI pas d’autre aide que 800 fr./mois pour la location du chalet.

B.                               X.________ a apparemment souffert de divers problèmes de santé après une agression subie à la fin du mois de décembre 2010 (elle aurait été poussée dans un ravin de 15 mètres), qui a entraîné plusieurs périodes d’incapacité de travail.

C.                               Le 22 août 2011, le CSI a indiqué à X.________ qu’il refusait de prendre en charge, selon sa demande du 13 juillet 2011, les frais de location d’un local-dépôt pour la période du 1^er mars 2009 au 1^er mars 2010. Il n’y avait pas eu d’évaluation préalable de la part d’un représentant du CSI pour valider cette démarche et le RI ne pouvait pas intervenir de manière rétroactive. Le 23 septembre 2011, X.________ a demandé au CSI une décision formelle de refus. Dans son courrier, elle contestait notamment le fait que sa demande tende à obtenir "rétroactivement" le versement de prestations. Elle indiquait que son assistant social était au courant de sa situation dès mars 2008, mais qu’elle n’avait jamais été informée de la possibilité de demander la prise en charge des frais par le CSI. Au surplus, ses premières requêtes formelles de prise en charge dataient de 2010.

D.                               Le 11 octobre 2011, le CSI a rendu une décision formelle par laquelle il refusait de prendre en charge de manière rétroactive les factures de garde-meubles réglées par X.________. Celle-ci a contesté cette décision auprès du CSI le 7 novembre 2011. Rectifiant l’adresse de l’intéressée, le CSI a annulé la décision du 11 octobre 2011 et l’a remplacée par une décision du 17 novembre 2011, refusant également de prendre en charge de manière rétroactive les factures de garde-meubles, sans autre motivation.

E.                               Il ressort des écritures du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) que, le 22 juin 2012, le CSI a annulé sa décision du 17 novembre 2011 et a accepté de prendre en charge un montant de 1500 fr., qui correspondrait au forfait annuel admis pour les frais de garde-meubles (la décision du 22 juin 2012 n’est pas au dossier). X.________ a déposé un recours contre la décision du 22 juin 2012.

F.                                Le 23 août 2012, le SPAS a annulé la décision du 22 juin 2012 au motif que l’on ignorait, à la lecture de la décision, quelle période était concernée par le versement de 1'500 fr. et quelle était la décision de l’autorité s’agissant des autres prétentions de la recourante depuis 2008. En outre la décision n’avait pas été notifiée à l’adresse du domicile de la recourante. Le SPAS invitait dès lors le CSI a rendre une nouvelle décision dans le sens des considérants (référence de la décision du SPAS: RI.2011.307 et RI.2012.239).

G.                               Le 24 août 2012, répondant à une demande de X.________, le CSI a refusé la prise en compte de frais de traduction au motif que celle-ci était traductrice professionnelle.

H.                               Le 6 septembre 2012, le CSI Montreux-Veytaux a rendu une décision qui constatait qu’il avait remboursé les frais de garde de meubles comme suit:

Périodes	Libellés	Montants versés	Dates de paiement
01.01.2011 au 31.01.2011		400.00	19.05.2011
01.02.2011 au 28.02.2011		400.00	19.05.2011
01.06.2010 au 31.10.2010	Forfait annuel	1'500.00	22.06.2012
01.01.2009 au 31.12.2009		0.00
01.01.2008 au 31.12.2008		0.00

 

I.                                   Par courrier du 8 septembre 2012 adressé au CSI, l’intéressée a répondu que la considérer comme traductrice professionnelle relevait en substance de la fantaisie pure.

J.                                 Le 8 et 9 octobre 2012, X.________ a demandé au SPAS une prolongation jusqu’en mars 2013 du délai pour recourir dans l’affaire qu’elle désigne sous la référence RI.2011.303 et en indiquant "décision du 6 septembre 2012". Elle a joint un certificat médical attestant qu’elle était dans l’incapacité de s’occuper de recourir.

K.                               Le 11 octobre 2012, le SPAS a répondu à l’intéressée que son recours du 8 octobre 2012 mentionnait la référence de sa décision sur recours du 23 août 2012 ainsi que d’une décision qui aurait été rendue le 6 septembre 2012 par le CSI Montreux-Veytaux, mais que la décision attaquée n’était pas jointe au recours. En outre, le recours ne comportait ni motivation ni conclusion. Le SPAS a expliqué à la recourante que le délai de recours n’était pas prolongeable et qu’il ne pouvait que lui impartir un délai au 22 octobre 2012 pour corriger son recours. Le courrier du SPAS portait la référence RI.2011.307.

L.                                Le 22 octobre 2012, X.________ a écrit au SPAS que la procédure devenait trop compliquée pour elle, en particulier au vu de son état de santé défaillant, attesté par un certificat médical selon lequel elle était dans l’incapacité de faire recours. Elle précisait notamment qu’elle contestait la décision du CSI Montreux du 11 novembre 2011, qui avait été remplacée par la décision du 17 novembre 2011.

M.                               Par décision du 5 novembre 2012, le SPAS a considéré que la recourante avait indiqué qu’elle ne savait pas contre quelle décision elle faisait recours et n’avait indiqué ni conclusions ni motifs. Le recours devait ainsi être réputé retiré (référence de la décision du SPAS: RI.2012.286 et RI.2012.328).

N.                               Le 4 décembre 2012, X.________ (ci-après: la recourante) a formé recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du SPAS du 5 novembre 2012. Elle conclut en substance, au terme d’une argumentation tortueuse rédigée en un français peu compréhensible, à ce que son "recours du 22 octobre 2012" soit considéré comme valable.

Le 17 décembre, le SPAS a produit le dossier de la cause et a indiqué qu’il n’avait pas pu identifier la décision contre laquelle le recours du 9 octobre 2012 était déposé, raison pour laquelle il avait rendu sa décision du 5 novembre 2012. Il concluait au rejet du recours déposé par la recourante devant la CDAP contre cette dernière décision.

Le 20 décembre 2012, le CSI a indiqué qu’il n’avait pas d’information complémentaire à amener.

La recourante s’est déterminée le 25 janvier 2013.

Les autorités n’ont pas remis d’observations finales dans le délai qui leur avait été octroyé.

Considérant en droit

1.                                a) Aux termes de l'art. 74 al. 2 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), les décisions prises en matière de RI notamment par les CSR peuvent faire l'objet d'un recours au SPAS (1^ère phrase). La loi sur la procédure administrative est applicable (deuxième phrase).

L’art. 77 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD, RSV 173.36) dispose que le recours administratif s’exerce dans un délai de trente jours dès la notification de la décision attaquée. L’acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours; la décision attaquée est jointe au recours (art. 79 al. 1 LPA-VD). Lorsque le recours ne satisfait pas aux conditions de forme posées par la loi, l’autorité impartit un bref délai à son auteur pour le corriger. Les écrits dont les vices ne sont pas corrigés sont réputés retirés. L’autorité informe les auteurs de ces conséquences (art. 27 al. 4 et 5 LPA-VD).

L’art. 31 al. 2 in fine de l’ancienne loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA), applicable jusqu’au 31 décembre 2008, prévoyait également que la décision attaquée devait être jointe au recours. L’art. 35 LJPA indiquait que si le recours ne satisfaisait pas à cette exigence de forme, un bref délai était imparti à son auteur pour régulariser sa procédure. L’alinéa 2 précisait que si le recourant ne donnait pas suite dans le délai à cette injonction, le magistrat instructeur déclarerait le recours irrecevable et statuerait sur le sort des frais et dépens. L’art. 27 al. 4 et 5 LPA-VD rappelé ci-dessus a la même teneur, à la seule différence que si le vice n’est pas corrigé, le recours est "réputé retiré".

Selon la jurisprudence de la cour de céans, la règle de l’art. 31 al. 2 in fine LJPA, reprise à l’art. 79 al. 1 in fine LPA-VD, qui vise à permettre un avancement normal de la procédure d’instruction des recours, ne doit être appliquée que dans la mesure où l’autorité de recours n’est pas à même de connaître l’objet de la contestation et l’autorité qui a rendu la décision attaquée. Ainsi, dans sa pratique en matière de retrait du permis de conduire, le Tribunal administratif n’invitait pas le recourant à produire la décision attaquée lorsque l’autorité intimée était de toute manière identifiée et que cette dernière produisait, par retour du courrier, le dossier de la cause contenant la décision attaquée. De même, dans le cadre de procédures qui doivent être simples et rapides - ainsi celles relatives à l’assurance-chômage (art. 61 let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.1]) ou à l’action sociale, laquelle requiert une collaboration de toutes les autorités d’application de l’aide (art. 23 LASV) -, l’autorité de recours ne peut déclarer le pourvoi irrecevable si ce qu’elle a reçu du recourant lui permet d’identifier l’autorité intimée, dont elle doit requérir la production du dossier. Cette pratique se justifie autant par un souci d’économie de procédure que par la volonté d’éviter un formalisme excessif, à savoir une exigence de forme ne répondant pas à un but suffisant et compliquant inutilement la procédure, formalisme qui confine au déni de justice que prohibe l’art. 29 al. 1^er de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 ([Cst.; RS 101]; CDAP, arrêt PS.2009.0019 consid. 3 et références, PS.2010.0028 du 6 août 2010).

Malgré la formulation très peu claire du recours du 8 octobre 2011, on peut en l'occurrence, au vu de l’ensemble du dossier (qui était connu du SPAS, qui venait de rendre une décision sur la question litigieuse), estimer que le SPAS a fait preuve de formalisme excessif en considérant qu’il était dans l’impossibilité d’identifier la décision qui faisait l’objet du recours et que les motifs et la conclusion manquaient.

En ce qui concerne la décision attaquée, le recours de la recourante du 8 octobre 2012 débute ainsi:

"Votre décision du 23 août 2012 concerna le totalité d’affaire RI.2011.303’

Demande pour un délais au mars 2013.

La décision par CSI Montreux daté le 6 septembre 2012 reçue le Samedi 8 septembre 2012. 30 jour depuis le 10 septembre me port a 9 octobre 2012. Ce demande et fait dans le délais prescrire". (sic)

La décision du SPAS du 23 août 2012 – forcément connue du SPAS – renvoyait la cause au CSI pour nouvelle décision. Un simple coup de fil du SPAS au CSI aurait permis de vérifier que la décision du 6 septembre 2006 du CSI mettait en œuvre le renvoi qu’il avait ordonné et de comprendre qu’elle faisait l’objet du recours. Certes la référence de la recourante est erronée puisque le recours se réfère à la décision RI.2011.303 alors que la référence exacte de la décision du 23 août 2012 est RI.2011.307. Il n’en demeure pas moins que le SPAS a pu identifier l’affaire puisqu’il a spontanément indiqué dans sa réponse la référence exacte. Il faut ensuite relever que les décisions du SPAS elles-mêmes créent une certaine confusion dans la mesure où elles portent deux références distinctes (par exemple, référence de la décision du SPAS du 23 août 2012: RI.2011.307 et RI.2012.239; référence de la décision du SPAS du 5 novembre 2012: RI.2012.286 et RI.2012.328, alors même que le courrier du SPAS du 11 octobre 2012 relatif à cette procédure portait la référence RI.2011.307).

Pour ce qui concerne les motifs et les conclusions, la jurisprudence prévoit qu’il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour quelle raison la décision attaquée est contestée (v. ATF 5A.12/2008 du 8 janvier 2003, consid. 2.1 non publié aux ATF 129 III 216; AC.2008.0092 du 9 juillet 2009 consid. 3 ). En l’occurrence, la lecture parallèle du recours du 8 octobre 2012 et du complément du 22 octobre 2012 permet de comprendre les motifs et le but visé par le recours, malgré l’usage souvent incorrect de la langue française dans ces deux écritures. On comprend que la recourante fait grief à la décision attaquée de considérer à tort qu’elle réclame des prestations rétroactives car elle n’aurait jamais été informée de ses droits à une prise en charge de ses meubles. La recourante indique également que les documents relatifs à ses prétentions se trouvent en mains du CSR. Le SPAS disposait ainsi de tous les éléments nécessaires pour instruire la cause et trancher le recours. C’est à tort qu’il a considéré que le recours du 8 octobre 2012 ne correspondait pas aux exigences de forme légales et qu’il devait être déclaré irrecevable.

2.                                Il reste à ce stade à déterminer s’il convient de renvoyer la cause au SPAS ou directement au CSI par économie de procédure.

a) Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. Cst. ainsi que par l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01), le droit d’être entendu confère à toute personne le droit d’exiger, en principe, qu’un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L’objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l’ont guidée (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions qui, sans arbitraire, apparaissent décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer à bon escient et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 130 II 530 consid. 4.3; 126 I 15 consid. 2a/aa et les arrêts cités). En procédure administrative vaudoise, l'art. 42 let. c LPA-VD prévoit qu'une décision doit indiquer les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie.

b) En l’espèce, la décision du CSI du 6 septembre 2012 est dépourvue de motivation. Il apparaît ainsi que le SPAS n’aura pas d’autre choix que de renvoyer le dossier au CSI. Dans un souci d’économie de procédure, il convient dès lors que la CDAP le renvoie directement au CSI pour nouvelle décision motivée. Il appartiendra ensuite à la recourante de porter éventuellement cette décision devant le SPAS, si la motivation ne la convainc pas.

3.                                Dans ses déterminations du 25 janvier 2013, la recourante demande que le SPAS prenne en charge les frais de secrétariat nécessaires à la rédaction du présent recours, soit  fr. 925 .- (21 heures à fr. 45.-), et le CSI les frais antérieurs.

a) En procédure administrative, l'objet du litige est défini par les conclusions des parties, lesquelles lient l'autorité de recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; ATAF 2010/5 consid. 2; RDAF 1998 I 263 consid. 3b p. 265, qui se fonde sur le principe de libre disposition). Le recourant ne peut prendre de conclusions qui sortent du cadre de la décision attaquée; il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n’ont pas été invoqués jusque là (art. 79 al. 2 LPA-VD).

b) Les frais de secrétariat de la recourante pourraient éventuellement être pris en charge au titre de frais particuliers dans le cadre des prestations financières du RI. En l’occurrence, on constate toutefois qu’aucune décision n’a été prise à ce sujet par les autorités compétentes. Il faut ainsi considérer que cette demande ne fait pas partie de l’objet du litige.

On relèvera encore que les frais de secrétariat liés à la présente procédure ne peuvent pas être pris en charge au titre de l’assistance judiciaire. En effet, selon l’art. 118 du Code de procédure civile (applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD), l’assistance judiciaire comprend exlusivement l’exonération d’avances et de suretés, l’exonération des frais judiciaires et la commission d’office d’un conseil juridique lorsque la défense des droits du requérant l’exige.

4.                                Le recours doit être admis et la décision du SPAS du 5 novembre 2012 annulée; le dossier est renvoyé au CSI pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens (art. 45 al. 1 LPA-VD et 55 al. 1 et 2 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du SPAS du 5 novembre 2012 est annulée et le dossier est renvoyé au CSI pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 15 avril 2013

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.