TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 29 août 2013  

Composition

M. Eric Kaltenrieder, président; Mme Isabelle Perrin et
M. François Gillard,  assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourant

 

X.________, à Lausanne, représenté par Me Olivier CARRE, avocat à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Service de l'emploi, 

  

Autorités concernées

1.

Office régional de placement de Lausanne, 

 

 

2.

Centre social régional de Lausanne,  

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décisions du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 19 février 2013 (réduction de son forfait mensuel d'entretien)

 

Vu les faits suivants

A.                                Au bénéfice du Revenu d'insertion (RI), X.________, né le 10 mars 1964, est suivi par l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l'ORP) dans ses démarches de recherches d'emploi. Il est précisé que l'intéressé a déposé le 23 août 2012 une demande AI auprès de l'Office compétent.

B.                               a) Par décision n°4 du 5 octobre 2012, l'ORP a prononcé à l'encontre de X.________ une réduction de son forfait mensuel d'entretien de 15% pour une durée de trois mois, au motif qu'il n'avait pas remis ses recherches d'emploi relatives au mois d'août 2012 dans le délai légal.

Le 5 novembre 2012, l'intéressé a recouru devant le Service de l'emploi (SDE) contre cette décision, dont il a demandé l'annulation. Il a fait valoir une importante dégradation de sa santé. A cet égard, il a produit des copies de différents courriers adressés à plusieurs instances médicales et à l'Office AI, selon lesquels il souffrait notamment des séquelles d'un accident de moto et de troubles psychiques.

b) Par décisions n°5 du 6 novembre 2012 et n°9 du 21 novembre 2012, l'ORP a prononcé à l'encontre de X.________ des réductions de son forfait mensuel d'entretien de 25% pour une durée de quatre mois, aux motifs qu'il n'avait pas remis ses recherches d'emploi relatives aux mois de septembre 2012, respectivement octobre 2012, dans le délai légal.

Le 7 décembre 2012, l'intéressé a recouru devant SDE contre ces deux décisions, dont il a demandé l'annulation. Il a fait valoir les mêmes problèmes de santé.

c) Par décision n°6 du 15 novembre 2012, l'ORP a prononcé à l'encontre de X.________ une réduction de son forfait mensuel d'entretien de 25% pour une durée de quatre mois, pour avoir abandonné le 3 septembre 2012 une mesure du marché du travail qu'il suivait auprès de "Puissance L – Transition Emploi".

Le 7 décembre 2012, l'intéressé a recouru devant le SDE contre cette décision, dont il a demandé l'annulation. Il a ici encore fait valoir la dégradation de son état de santé qui selon lui l'empêchait de suivre cette mesure.

d) Par décisions nos 7 et 8 du 20 novembre 2012, l'ORP a prononcé à l'encontre de X.________ des réductions de son forfait mensuel d'entretien de respectivement 25% pour une durée de six mois, pour ne pas avoir postulé auprès de Batijob SA, alors qu'un emploi de monteur de pneus lui y avait été assigné, et de 25% pour une durée de douze mois, pour ne pas avoir postulé auprès de l'agence OK Job SA, auprès de qui un emploi de même nature lui avait aussi été assigné.

Le 7 décembre 2012, l'intéressé a recouru devant le SDE contre ces deux décisions, dont il a demandé l'annulation. Il a fait valoir les mêmes problèmes de santé.

C.                               Par décision du 9 janvier 2013, constatant que X.________ n'avait pas remis ses recherches d'emploi pour le mois de novembre 2012, le SDE a prononcé son inaptitude au placement et la suppression de son droit aux indemnités journalières, à compter du 1er novembre 2012. Il a retenu qu'en accumulant les motifs de suspension pour défaut de recherches d'emploi et en refusant malgré plusieurs avertissements de se conformer aux directives de l'assurance-chômage, X.________ avait fait preuve d'un comportement inadéquat de nature à justifier la remise en cause de son aptitude au placement. Cette décision a été annulée et remplacée par une nouvelle décision du 1er février 2013, qui confirmait l'inaptitude au placement et déniait à X.________ le bénéfice du suivi professionnel à l'ORP à compter du 1er novembre 2012.

D.                               Par quatre décisions toutes datées du 19 février 2013, notifiées le 26 février 2013, le SDE a rejeté les recours des 5 novembre et 7 décembre 2012 et confirmé les six décisions attaquées par X.________. Il a considéré que X.________ ne disposait au moment des faits reprochés d'aucun document attestant d'une incapacité de travail totale ou partielle qui l'aurait dispensé d'effectuer des recherches d'emploi au cours des mois concernés ou d'accepter les emplois proposés par l'ORP, ou encore de participer à la mesure du marché du travail prévue en sa faveur.

E.                               Le 2 avril 2013, X.________, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Olivier Carré, a requis du SDE la reconsidération de ses décisions. Il a à cet égard produit un rapport médical du 8 février 2013 du Dr Vincent Boutier, spécialiste FMH en chirurgie orthopédique et traumatologie de l'appareil locomoteur. Il résulte en substance de ce rapport médical que X.________ a été victime d'une fracture du bassin à la suite d'un accident survenu le 27 septembre 2009. Cette fracture n'a pas guéri et une pseudarthrose est survenue. On peut extraire de ce rapport le passage suivant (sic):

"En conclusion, la pseudarthrose résultant de la fracture du 27 septembre 2009 entraîne directement des douleurs dues à la pseudo-articulation entre les deux fragments. Elle entraîne indirectement une diminution de l'efficacité des muscles faisant la jonction entre le tronc et le membre inférieur. Ces dysfonctions douloureuses sont présentes lors de la marche, mais également lors de la position debout sans bouger.

Conséquences des lésions musculo squelettiques

Les douleurs sont constantes lors de la marche et lors de la position debout immobile.

Il convient donc d'éviter tout poste de travail exigeant un piétinement sur place. La marche en terrain irrégulier est à proscrire, tout comme les marches prolongées de plus de 500 mètres. Le travail sur des lieux élevés (échelle et échafaudage) est également à proscrire. Enfin, le travail dans des lieux dangereux est également interdit. En effet, en cas de lâchage brusque des muscles, la chute est possible."

Le 5 avril 2013, le SDE a informé X.________ qu'il n'entendait pas reconsidérer ses quatre décisions.

Le Dr Vincent Boutier a précisé le 6 avril 2013 que l'incapacité du recourant décrite dans son rapport du 8 février 2013 remontait bien à l'accident du 27 septembre 2009.

F.                                Par acte de son conseil du 10 avril 2013, X.________ a recouru contre les quatre décisions du SDE devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant, sous suite de frais et dépens, à leur annulation.

Par décision incidente du 11 avril 2013, l'intéressé a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire.

Le 16 avril 2013, le Centre social régional de Lausanne (CSR) a indiqué qu'il n'avait pas de nouveaux éléments à faire valoir dans le cadre de la procédure.

Dans une écriture du 8 mai 2013, le SDE a conclu au rejet du recours.

Le recourant s'est encore déterminé le 4 juin 2013 et le SDE le 18 juin 2013. Le 19 juin 2013, le CSR a maintenu qu'il n'avait pas de nouveaux éléments à apporter.

L'ORP n'a pas procédé durant la procédure de recours.

G.                               La cour a statué par voie de circulation

 

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2.                                a) Le recourant fait valoir que son état de santé ne lui permet pas de chercher un emploi, ni de suivre les mesures préconisées par les autorités concernées. Cela est à ses yeux confirmé par la décision de l'autorité intimée de le reconnaître inapte au placement; cependant, contrairement a ce qu'a retenu cette autorité, cette inaptitude remonterait à la date de son accident, et non au 1er novembre 2012.

b) Entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.51) (art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP les enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2  let. a LEmp), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (art. 23a al. 2 let. b LEmp), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (art. 23a al. 2 let. c LEmp). Selon l'art. 24 LEmp, les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste. L'art. 23a al. 2 LEmp précise qu'elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI. On peut dès lors se référer à cette loi et à la jurisprudence la concernant pour déterminer quels sont les motifs qui peuvent justifier l’abandon d’une mesure d’insertion professionnelle (arrêts PS.2011.0027 du 3 octobre 2011 et PS.2010.0062 du 25 février 2011).

Les mesures cantonales d’insertion professionnelles sont notamment décrites en ces termes :

"Art. 26    Mesures cantonales d'insertion professionnelle

Sont considérées comme mesures cantonales d'insertion professionnelle :

       a. les stages professionnels cantonaux;

       b. les allocations cantonales d'initiation au travail;

       c. les prestations cantonales de formation;

       d. le soutien à la prise d'activité indépendante;

       e. les allocations cantonales à l'engagement;

       f. les emplois d'insertion.

2 Le Conseil d'Etat peut mettre sur pied, sous forme d'expérience pilote, d'autres mesures propres à favoriser l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi.

(…)

Art. 30    Prestations cantonales de formation

1 Les prestations cantonales de formation comprennent :

       a. des cours dispensés par des instituts agréés par le Service;

       b. des stages dans les entreprises d'entraînement du canton;

       c. des mesures visant la clarification des aptitudes professionnelles.

2 Les prestations cantonales de formation incluent la prise en charge des frais indispensables liés à l'écolage et le matériel de cours. Les frais sont remboursés directement à l'institut. "

Aucune disposition légale ni réglementaire ne donne à l’assuré le droit de choisir librement la mesure d’insertion professionnelle qu’il préfère (arrêt PS.2009.0052 du 16 février 2010).

Il y a un motif valable de ne pas se rendre à une mesure de formation, au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, lorsque la fréquentation de cette mesure n'est pas réputée convenable. Tel peut être le cas par exemple lorsque les circonstances personnelles (situation personnelle ou familiale) ou l'état de santé de l'assuré ne lui permettent raisonnablement pas de suivre la mesure en question. A cet égard, s'appliquent les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI relatifs à la notion de travail convenable (Boris Rubin, Assurance chômage, droit fédéral, survol des mesures de crises cantonales, procédure, 2ème édition, p. 424 et les références).

c) Le recourant soutient que l'autorité intimée adopte un comportement contradictoire en le déclarant inapte au placement à compter du 1er novembre 2012 alors que selon le rapport du Dr Vincent Boutier, les problèmes de santé du recourant datent de son accident survenu le 27 septembre 2009. Ce moyen doit être écarté. En effet, l'autorité intimée a déclaré l'inaptitude au placement du recourant non pas pour des motifs de santé, mais en raison de ses nombreux manquements (défaut de recherches d'emploi et refus malgré plusieurs avertissements de se conformer aux directives de l'assurance-chômage). Cela résulte d'ailleurs très clairement des décisions rendues par l'autorité intimée les 9 janvier et 1er février 2013.

d) Selon le recourant, il résulte du rapport du Dr Vincent Boutier qu'il serait totalement inapte au placement pour des raisons médicales, étant gravement atteint dans sa santé suite à son accident survenu en 2009. On ne saurait suivre le recourant, sa situation méritant au contraire d'être nuancée. En effet, aucune pièce du dossier ne permet de retenir que le recourant présenterait une entière incapacité de travail. Notamment, le Dr Vincent Boutier ne remet pas en cause la capacité du recourant à exercer une activité professionnelle; ce praticien proscrit certaines catégories d'activité en raison de leurs exigences fonctionnelles. Tel est notamment le cas de postes de travail exigeant un piétinement sur place ou des marches prolongées. C'est en regard de ces considérations qu'il convient d'examiner le bien-fondé ou non des moyens du recourant.

Les décisions litigieuses sanctionnent trois types de manquements commis par le recourant. Tout d'abord, il lui est reproché de ne pas avoir remis des recherches d'emploi pour les mois d'août, septembre et octobre 2012 (décisions nos 4, 5 et 9). Dès lors que le recourant présentait durant ces périodes une capacité de travail dans les limites des restrictions retenues par le Dr Vincent Boutier, rien ne le dispensait de procéder à des recherches d'emploi pour des postes adaptés à son état de santé. Il en va de même s'agissant de l'abandon par le recourant de la mesure du marché du travail qu'il suivait auprès de "Puissance L – Transition Emploi" (décision n°6). La renonciation par le recourant à cette mesure n'était pas justifiée d'un point de vue médical, de sorte qu'il convient d'assimiler ici le comportement du recourant à un refus de mesure. En dernier lieu, il est reproché au recourant de ne pas avoir postulé auprès d'employeurs pour des postes de monteur de pneus qui lui avaient été assignés (décisions nos 7 et 8). Il convient d'examiner si de tels postes étaient adaptés à l'état de santé du recourant. Selon la description figurant dans le courrier adressé au recourant le 9 octobre 2012 par l'ORP, ce poste consistait en une activité de remplacement des roues complètes, de montage et démontage des pneus et d'équilibrage. Un tel cahier des charges paraît difficilement compatible avec l'état de santé du recourant, qui présente des douleurs constantes lors de la marche et lors de la position debout immobile, et pour qui il convient d'éviter notamment tout poste de travail exigeant un piétinement sur place. Il est regrettable que le recourant ait tardé à faire établir par le Dr Vincent Boutier le rapport médical attestant de ses limitations fonctionnelles, car s'il l'avait fait plus tôt – rien ne l'en empêchait – , l'ORP aurait pu éviter de l'orienter vers des postes de travail inadaptés. Cela étant, au vu des circonstances, le recourant ne saurait être sanctionné pour ne pas s'être présenté à ces postes qui, d'un point de vue médical, n'étaient pas adaptés pour lui. Le recours sera admis sur ce point et les décisions nos 7 et 8 annulées.

3.                                Il convient d'examiner si les sanctions prononcées contre le recourant dans le cadre des décisions nos 4, 5, 6 et 9 sont justifiées.

a) Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp  (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose:

Art. 12b   Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a.   rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b.  absence ou insuffisance de recherches de travail;

c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d.   refus d'un emploi convenable;

e.   violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.

Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (arrêt PS.2009.0097 du 29 mars 2010; pour des explications plus détaillées, voir PS.2009.0052 déjà cité). Concernant la quotité de la sanction, il convient de relever que le tribunal a jugé qu’une réduction de 15% du forfait RI pendant quatre mois à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle "J'Em", le tribunal a fixé la réduction du forfait à 15% pendant deux mois, considérant qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave, la requérante ayant cru être dispensée de suivre cette mesure (arrêt PS.2008.0057 du 1er décembre 2008).

b) En l'occurrence, il s'agit de sanctionner le recourant pour absence de recherches de travail (décision nos 4, 5 et 9) et abandon d'une mesure d'insertion professionnelle (décision n°6). C'est à juste titre que les sanctions prononcées portaient sur une réduction du RI du recourant, sans procédure d'avertissement préalable, conformément à l'art. 12b al. 1 let. b et c RLEmp. Le recourant a à chaque fois invoqué les mêmes problèmes de santé pour justifier ses manquements. La première décision attaquée le sanctionnant, du 5 octobre 2012 (décision n°4), porte sur une réduction de 15% durant 3 mois du forfait mensuel du recourant. Si cette décision s'écarte légèrement du minimum légal de réduction de 15% durant deux mois (art. 12b al. 3 LEmp), on ne saurait pour autant considérer que l'autorité ait abusé de son pouvoir d'appréciation en la prononçant. Cette décision doit ainsi être confirmée. Les trois autres décisions encore litigieuses (décisions n°5, 6 et 9) portent quant à elles toutes sur une réduction du forfait mensuel d'entretien du recourant de même quotité et durée, savoir de 25% durant quatre mois. La décision n°5 date du 6 novembre 2012 et sanctionne le fait pour le recourant de ne pas avoir remis des recherches d'emploi pour le mois de septembre 2012. Ces manquements ont été commis avant que ne lui soit notifiée la décision n°4 du 5 octobre 2012. On peut en déduire qu'à cette époque, le recourant ignorait que les motifs d'ordre médical invoqués ne seraient pas admis par l'ORP. Cela ne signifie pas encore qu'aucune sanction ne devait être prononcée à raison de ces nouveaux manquements. Toutefois, il peut être admis qu'en tant qu'elle fixe à 25%, soit au maximum légal, le taux de réduction du forfait mensuel d'entretien du recourant, cette décision est excessive. Il y a lieu de la réduire à 15%, la durée de quatre mois devant en revanche être confirmée. Le recours sera partant partiellement admis sur ce point. Le même raisonnement peut être suivi en ce qui concerne la décision n°6 du 15 novembre 2012, qui sanctionne des faits commis le 3 septembre 2012 (abandon d'une mesure du marché du travail). Là aussi, la sanction prononcée doit être revue à la baisse et peut être arrêtée à une réduction de 15% durant quatre mois du forfait mensuel du recourant. Le recours sera partiellement admis dans cette mesure.

Différente est en revanche la situation ayant conduit à la décision n°9 du 21 novembre 2012. Cette décision sanctionne le recourant pour ne pas avoir remis ses recherches d'emploi pour le mois d'octobre 2012. Or, à cette époque, le recourant ne pouvait pas ignorer que les motifs d'ordre médical dont il se prévalait n'étaient pas admis par l'ORP. En effet, cela lui avait été signifié le 5 octobre 2012, par la décision n°4 de l'ORP. Malgré cette décision, le recourant n'a pas hésité à continuer, toujours en invoquant les mêmes motifs, à ne pas se conformer à ses obligations. Sa faute atteint ainsi un degré élevé qui justifie pleinement une sanction portant sur une réduction de 25 % durant quatre mois de son forfait mensuel, qui doit ainsi être confirmée. Le recours sera partant rejeté sur ce point.

4.                                En définitive, le recours doit être partiellement admis en ce sens que les décisions nos 7 et 8 sont annulées, les décisions nos 5 et 6 réformées en ce sens que la réduction du forfait mensuel du recourant est arrêtée pour chacune de ces décisions à 15% durant quatre mois, les décisions nos 4 et 9 étant pour leur part confirmées.

L'arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 – TFJAP; RSV 173.36.5.1).

Obtenant partiellement gain de cause, le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat, a droit à des dépens partiels, qui peuvent être arrêtés à 1'000 francs.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 Les décisions du Service de l'emploi du 19 février 2013 sont confirmées en tant qu'elles portent sur les recours déposés contre les décisions nos 4 et 9 de l'Office régional de placement de Lausanne des 5 octobre et 21 novembre 2012.

Elles sont annulées en tant qu'elles portent sur les recours déposés contre les décisions nos 7 et 8 de l'Office régional de placement de Lausanne du 20 novembre 2012.

Elles sont réformées en tant qu'elles portent sur les recours déposés contre les décisions nos 5 et 6 de l'Office régional de placement de Lausanne des 6 et 15 novembre 2012, en ce sens que la réduction du forfait mensuel du recourant est arrêtée pour chacune de ces décisions à 15% durant quatre mois.

III.                                L'arrêt est rendu sans frais.

IV.                              L'Etat de Vaud, par le Service de l'emploi, versera à X.________ une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens partiels.

Lausanne, le 29 août 2013

Le président:                                                                                             Le greffier:         

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.