TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 23 septembre 2013
Composition	Mme Danièle Revey, présidente;  Mmes Dominique-Laure Mottaz-Brasey et Isabelle Perrin, assesseuses; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

Recourant

X.________, à Mathod,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS),

  

Autorité concernée

Centre social régional Jura-Nord Vaudois (CSR),

  

 

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision sur recours du SPAS du 19 mars 2013 (suppression du revenu d'insertion dès le 1er janvier 2013)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissant turc né le 1^er janvier 1988, est arrivé en Suisse le 1^er novembre 1990. Titulaire d'un permis d'établissement, il vit avec sa mère et son frère majeur. Il est sorti de l'école sans certificat et n'a pas suivi de formation. Il a, en revanche, obtenu un permis de conduire. Bénéficiant du revenu d'insertion (RI) depuis le 1^er décembre 2007 (droit au RI: 1'285 fr. au 1^er août 2010, soit un tiers du forfait global de la famille), il a été considéré comme inapte au placement en 2008 ou 2009.

L'intéressé souffre de problèmes psychiques, ce qui l'a conduit à être hospitalisé à trois reprises, du 11 mars au 26 avril 2010, puis du 15 mars au 15 avril 2011, enfin du 2 au 15 avril 2013 (soit au cours de la présente procédure).

X.________ a travaillé dès novembre 2011 quelques heures (environ une trentaine) par mois pour une entreprise de logistique; il a réalisé de ce fait jusqu'à fin septembre 2012 des gains (plusieurs centaines de francs), qu'il a annoncés chaque mois en 2012 (mais pas aussi régulièrement en 2011, ce qui impliqué un indu de 519,65 fr. en novembre 2011). Il a donné le 11 juin 2012 son "accord de transfert en suivi professionnel".

B.                               Dès le début du versement de l'aide sociale, X.________ a manqué de nombreux rendez-vous et entretiens fixés par le Centre social régional (CSR) et l'Office régional de placement (ORP). Il résulte du journal d'interventions qu'il ne s'est pas présenté aux rendez-vous fixés, sans excuse préalable, aux vingt dates suivantes:

-          28 octobre 2010

-          23 novembre 2010

-          21 janvier 2011

-          31 janvier 2011 (ne s'est pas présenté à une mesure In'nova)

-          8 février 2011

-          6 avril 2011 (hospitalisé)

-          27 avril 2011

-          30 janvier 2012

-          21 mars 2012

-          26 avril 2012

-          6 juillet 2012

-          13 août 2012

-          26 septembre 2012

-          16 octobre 2012

-          23 octobre 2012 (appelle pour avertir de son absence 10 minutes avant le rendez-vous)

-          14 novembre 2012

-          10 décembre 2012

-          8 janvier 2013

-          22 janvier 2013

X.________ a été sanctionné à treize reprises par l'ORP (dont huit fois depuis août 2012, notamment six sanctions n^os 6, 8, 10 et 11, 12 et 13 chacune de 25% sur 4 mois) et à cinq reprises par le CSR.

Par décision du 19 novembre 2012, il a été à nouveau déclaré inapte au placement à compter du 25 septembre 2012, si bien qu'il n'a plus bénéficié d'un suivi professionnel.

Selon le détail des derniers manquements récapitulés ci-dessus, X.________ a reçu le 26 septembre 2012 un avertissement, avec menace de sanction financière voire de suppression du RI, pour avoir manqué le rendez-vous du jour même; il a fait l'objet d'une sanction, par décision du CSR du 16 octobre 2012 (réduction de son forfait de 15% pendant trois mois), à la suite d'un nouveau rendez-vous manqué. Le 10 décembre 2012, il a subi un nouvel avertissement, comportant une menace de sanction financière voire de suppression du RI, pour avoir manqué derechef un rendez-vous; il a été convoqué pour le 8 janvier 2013, date à laquelle il ne s'est pas davantage présenté; il a fait à nouveau défaut au rendez-vous du 22 janvier pourtant annoncé comme étant le dernier, ce en dépit de l'avis répété d'une décision de suppression de son droit aux prestations financières du RI.

C.                               Par décision du 23 janvier 2013, le CSR a supprimé le droit de X.________ aux prestations du RI avec effet au 1^er janvier 2013.

D.                               Par acte du 30 janvier 2013, X.________ a déposé un recours dirigé contre la décision précitée auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS). Il y écrit ce qui suit:

" (…)

Je me permet de vous écrires concernent les apsances de mes rendez-vous à Yverdon, Je suis en possibilité de travailé à 100%, j'ai eu des soucis d'argent, en plus j'ai fait un accident de voiture, j'ai eu plein de souci en même temps pour cela je me suis pas présenter à tous ces rendez-vous

Excuser moi du dérangement

(…)"

Par décision du 19 mars 2013, le SPAS a rejeté le recours de X.________ et confirmé la décision du CSR du 23 janvier 2013.

Cette décision retient, en substance, qu'il n'a pas produit de certificat médical et qu'il ne semble pas réaliser la gravité de son comportement. L'autorité se dit surprise de l'ampleur du manque de collaboration de ce bénéficiaire qui se permet de ne pratiquement jamais se présenter aux rendez-vous fixés soit par le CSR, soit par l'ORP. Le SPAS rappelle que le recourant a refusé une mesure à laquelle il avait été assigné. Il ne fait aucun effort pour limiter sa prise en charge. Il ne s'est plus présenté au CSR depuis le mois de juin 2012, manquant ainsi sept rendez-vous consécutivement. Or, le fait de se présenter au CSR est une obligation incontournable, puisqu'elle constitue la seule manière de prouver sa présence continue dans le canton de Vaud, condition fondamentale de l'octroi du RI. Cette décision précise que le recourant peut en tout temps déposer une nouvelle demande. Elle attire son attention sur le fait qu'il devra être conscient que les rendez-vous sont obligatoires et que toute absence non justifiée appelle une sanction, voire la suppression du RI.

E.                               Par acte du 15 avril 2013, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre la décision rendue sur recours le 19 mars 2013 par le SPAS, concluant implicitement à son annulation. Il y fait valoir ce qui suit:

" (…)

En effet, je suis hospitalisé au Centre de psychiatrie du Nord Vaudois, Av. des Sports 12b, 1400 Yverdon-les-Bains, depuis le 02.04.2013 (hospitalisation en cours) et suis donc en incapacité totale de travail.

Par le passé j'ai séjourné à Cery du 11 mars au 26 avril 2010, puis ai été suivi par l'Unité de psychiatrie mobile du 07 mai au 09 juin 2010. J'ai ensuite été orienté vers l'Unité de psychiatrie ambulatoire d'Orbe où j'ai débuté un suivi en juin 2010. Ce suivi s'est terminé en mai 2012.

A la sortie du CPNVD, il a été convenu que je reprenne contact avec l'Unité de psychiatrie ambulatoire d'Orbe afin de recommencer un suivi avec le Dr Thomas Gagey.

Un rendez-vous est aussi fixé avec l'assistance sociale de ce service (le 19 avril 2013).

Du fait de mon état de santé, je n'ai pas réussi à donner suite aux demandes du CSR et de l'ORP durant la période mentionnée. Ayant interrompu mon suivi psychiatrique, je n'ai donc pas fourni les certificats médicaux demandés. Je réalise actuellement la gravité de mon comportement et les répercussions sur mon quotidien.

Des informations complémentaires devraient vous parvenir après mon entretien avec l'assistance sociale de l'UPA d'Orbe.

(…)"

Le recourant a produit, sans explications, deux certificats médicaux. Le premier, daté du 11 avril 2013, confirme l'hospitalisation en cours et une précédente effectuée au printemps 2010 (du 11 mars au 26 avril 2010). Le second, émanant de l'Unité de Psychiatrie ambulatoire (UPA) d'Orbe, daté du 30 avril 2013, signé du Dr Thomas Gagey et de l'assistante sociale Z.________, précise:

" Par la présente, nous vous confirmons que M. X.________ bénéficie d'un suivi psychiatrique ambulatoire par l'UPA d'Orbe, à la suite de sa dernière hospitalisation au CPNVD à Yverdon-les-Bains du 02.04. au 15.04.2013.

Dans un premier temps, cette prise en charge a consisté en un suivi de transition assumé par Mme Y.________, case manager, dans le but d'assurer le temps d'attente nécessaire à l'intervention médico-sociale des soussignés, Dr Thomas Gagey et Z.________. Une première prise de contact avec nous a été établie le 19.04.2013 et le prochain rendez-vous médical aura lieu le 01.05.2013.

Il ressort des nos premières observations que, parallèlement au suivi de l'UPA d'Orbe, une prise en charge dans le cadre du programme SIM (suivi intensif dans le milieu) est nécessaire et sera assumée par l'Equipe mobile de psychiatrie, M. A.________, case manager, dès le 06.05.2013.

Ce suivi complexe nécessité par l'état de santé psychique de ce patient, étant actuellement dans sa phase de mise en place, tous les intervenants sont à votre disposition pour de futurs compléments d'information que vous pourriez souhaiter pour le traitement du recours déposé.

(…)"

Dans sa réponse du 7 mai 2013, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours au motif que le manque de collaboration du recourant dépassait les deux périodes couvertes par les certificats médicaux. De plus, si l'on devait admettre que la maladie l'empêchait de se rendre aux rendez-vous, elle ne le privait certainement pas d'informer le CSR de son absence ou de s'en excuser.

Le CSR a conclu le 23 mai 2013 au rejet du recours.

Le 31 mai 2013, la juge instructrice a invité l'UPA d'Orbe à se déterminer sur l’état de santé de X.________, en particulier entre les mois d’octobre 2010 et janvier 2013, période au cours de laquelle il n’avait pas donné suite à de nombreux rendez-vous qui lui avaient été fixés par le CSR.

Le 19 juin 2013, l'UPA d'Orbe, sous la signature de la Dresse Andreea Gireada et du Dr Thomas Gagey, a répondu ce qui suit:

" (…)

M. X.________ est suivi à l'UPA d'Orbe depuis avril 2013. Nous notons un précédent suivi à l'UPA entre mars 2011 et février 2012, qui avait été arrêté à la demande du patient. Ce suivi s'est mis en place dans le cadre d'une schizophrénie paranoïde pour laquelle le patient a bénéficié de 3 hospitalisations, une à Cery en 2010 puis 2 au CPNVD à Yverdon, entre 2011 et 2013. Durant ce suivi, les différents intervenants ont noté la difficulté pour M. X.________, qui reste anosognosique par rapport à sa maladie, d'accepter des soins et de se rendre de façon ponctuelle aux rendez-vous, ce qui semble s'être répété au CSR. Durant les phases où il a pu être suivi à l'UPA d'Orbe, le patient est resté méfiant, interprétatif et rapidement persécuté. Nous notons que la dernière hospitalisation a eu lieu en mars 2013 et qu'à l'hétéro-anamnèse réalisée avec la famille, le tableau psychotique toujours présent semblait s'être péjoré déjà depuis plusieurs mois.

(…)"

Invité à se déterminer, le CSR n'a pas donné suite. Le SPAS a relevé le 2 juillet 2013 ce qui suit:

" (…)

Nous avons pris bonne note que l'état de santé de M. X.________ semble s'être péjoré depuis plusieurs mois.

Il sied de relever que les manquements reprochés à M. X.________ ont débuté dès les premiers mois de sa prise en charge déjà. Toutefois, malgré sa maladie, M. X.________ a toujours été capable de remplir correctement les formulaires mensuels de déclaration de revenus, de les signer et de les envoyer au CSR pour obtenir ses prestations. On en déduit qu'il aurait ainsi également pu écrire quelques lignes ou téléphoner à ce même CSR pour avertir de son incapacité à se rendre aux rendez-vous ou pour excuser ses absences.

Pour ces raisons nous ne pouvons que conclure au rejet du recours et au maintien de notre décision.

(…)"

F.                                Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                                a) Selon l’art. 1^er de la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1). Elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2). En vertu de l'art. 4 al. 1 LASV, les dispositions de cette loi s'appliquent aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton. Aux termes de l'art. 38 LASV, la personne qui sollicite une aide ou en bénéficie déjà est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière (al. 1) et l'art. 40 al. 1 LASV précise que la personne au bénéfice d'une aide doit collaborer avec l'autorité d'application.

L'art. 45 al. 1 LASV prévoit également, de façon générale, que la violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide. L'art. 43 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; RSV850.051.1) précise qu'après un avertissement écrit et motivé, l'autorité d'application peut réduire, cas échéant supprimer le RI, lorsque le bénéficiaire omet, refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements ou documents demandés dans le délai imparti. Quant à l'art. 45 RLASV, il dispose encore:

Lorsque la réduction du RI est prononcée en vertu des articles 42, 43 et 44, l'autorité d'application peut, en fonction de la gravité ou de la répétition du manquement reproché au bénéficiaire :

a.     réduire ou supprimer le montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour une durée maximum de douze mois ;

b.    réduire de 15% le forfait entretien, y compris le supplément accordé aux jeunes adultes visés par l'article 31, alinéa 2bis LASV suivis par l'ORP ou effectuant une mesure d'insertion ou un stage non rémunéré pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite ;

c.     réduire de 25% le forfait entretien, y compris le supplément accordé aux jeunes adultes inscrits à l'ORP ou effectuant une mesure d'insertion ou un stage non rémunéré pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite.

La directive sur la délivrance de la prestation financière du revenu d'insertion entrée en vigueur le 1^er décembre 2012 précise:

" 5.3 Rendez-vous manqués

En cas de manquement répété à des entretiens auxquels le bénéficiaire est convoqué par les AA, ces dernières ne sont plus en mesure de vérifier l'existence de deux conditions fondamentales d'octroi du droit au RI, à savoir la présence de ces personnes dans le canton de Vaud et leur indigence.

Dès lors, il convient d'appliquer la procédure suivante :

1.   Prononcer un avertissement formel au premier rendez-vous manqué;

2.   a) Notifier une décision de sanction en cas de récidive (deuxième rendez-vous manqué);

      b) Et fixer par courrier un ultime rendez-vous au bénéficiaire en l’informant que sa prestation RI lui sera supprimée dès le prochain forfait s’il vient à le manquer sans excuse préalable dûment motivée (voir modèle de lettre, annexe 8);

3.   Notifier une décision de suppression du RI si la personne ne se présente pas."

b) Il apparaît en l'espèce que les rendez-vous manqués par le recourant ont été traités conformément à la procédure rappelée ci-dessus; ce point n'est du reste pas contesté.

c) Le recourant, qui reste anosognosique par rapport à sa maladie, souffre de schizophrénie paranoïde.

La question à résoudre est celle de savoir si, en dehors des périodes où il a été hospitalisé (du 11 mars au 26 avril 2010, puis du 15 mars au 15 avril 2011, sans compter du 2 au 15 avril 2013), le recourant était réellement capable de se conformer à ses obligations vis-à-vis des autorités d'aide sociale, comme le prétendent les autorités, notamment le SPAS, au point qu'il se justifierait de sanctionner les violations de ces devoirs par une suppression de son droit au RI à compter du 1^er janvier 2013.

Le certificat médical du 19 juin 2013 indique en substance que le recourant est suivi pour une schizophrénie paranoïde au moins depuis sa première hospitalisation à Cery en 2010. Il relève également que l'intéressé est anosognosique. Le recourant connaît ainsi des difficultés à accepter les soins et à se rendre de façon ponctuelle aux rendez-vous fixés par les intervenants médicaux. Durant les phases où il a pu être suivi à l'UPA d'Orbe, l'intéressé est resté "méfiant, interprétatif et rapidement persécuté". Enfin, ce certificat souligne qu'à l'hétéro-anamnèse réalisée avec la famille, à l'occasion de l'hospitalisation survenue au printemps 2013, le "tableau psychotique" semblait "s'être péjoré déjà depuis plusieurs mois".

Il ressort de ce qui précède que le recourant est gravement malade de manière chronique, probablement bien avant sa première hospitalisation en 2010. En dehors des hospitalisations, il peut présenter des altérations de sa perception de la réalité ("méfiant, interprétatif et rapidement persécuté"). Par ailleurs, en raison de son absence de conscience de sa maladie, il n'est guère capable de collaborer à sa prise en charge médicale, à plus forte raison sociale. Pour une personne qui tend à percevoir les autres comme menaçants, remplir des formulaires mensuels à domicile est une chose, se retrouver dans un face à face en est une autre.

A bien considérer la succession des sanctions et des rendez-vous manqués, la décision de suppression du RI rendue par le CSR le 23 janvier 2013, qui fait l'objet de la présente procédure, se rapporte à deux rendez-vous manqués les 8 janvier et 22 janvier 2013. Elle fait en outre suite, notamment, à un avertissement notifié le 10 décembre 2012 en raison d'un rendez-vous manqué le 10 décembre 2012. La décision attaquée se rapporte ainsi, pour l'essentiel, à la période allant de décembre à janvier 2013. Or, à cette époque, à lire le certificat médical du 19 juin 2013, le "tableau psychotique" du recourant, qui a abouti à son hospitalisation en mars 2013 pour plusieurs semaines, apparaissait encore péjoré. Dans ces conditions, les manquements reprochés ne résultent pas d'une faute significative du recourant. La suppression de la totalité du RI, qui constitue la mesure la plus sévère du catalogue de sanctions prévu par le RLASV, est par conséquent largement disproportionnée. Compte tenu des circonstances, aucune sanction ne doit être prononcée à l'encontre du recourant pour la période en cause. La décision attaquée du SPAS devra être réformée dans ce sens.

Cela ne signifie toutefois pas que les précédents avertissements et sanctions aient été injustifiés, ni que le recourant puisse échapper désormais à toute sanction. Une certaine part fautive doit en effet lui être imputée dans la négligence et l'insouciance dont il a fait preuve au fil des années vis-à-vis des autorités d'aide sociale. Cependant, cas échéant, les mesures à venir devront tenir compte de son état de santé.

Il ne serait par ailleurs pas exclu d'envisager une curatelle afin de protéger le recourant de lui-même, et lui assurer sa survie financière. Dans la mesure du possible, une rente d'invalidité, subsidiaire au RI, tenant compte de sa capacité de gain réelle, pourrait également être mise en oeuvre.

2.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée dans le sens des considérants. Il ne sera pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis

II.                                 La décision attaquée du SPAS du 19 mars 2013 est réformée dans le sens suivant:

a.      Le recours est admis.

b.      La décision du CSR du 23 janvier 2013 est annulée.

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 23 septembre 2013

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.