TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 9 septembre 2013

Composition

M. Rémy Balli, président; M. Guy Dutoit et Mme Isabelle Perrin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourant

 

X.________, à La Tour-de-Peilz, représenté par Thierry Smeyers, 4********, à Lausanne.  

  

Autorité intimée

 

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne. 

  

Autorités concernées

1.

Office régional de placement de la Riviera, à Vevey. 

 

 

2.

Centre social régional de Vevey, à Vevey.

  

 

Objet

Assistance publique

 

Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 9 avril 2013 (réduction du forfait RI pour une période de quatre mois)

 

Vu les faits suivants

A.                                Né en 1967, X.________ a revendiqué l’indemnité de chômage à compter du 3 mars 2010. Il venait de perdre l’emploi polyvalent de restauration qu’il occupait alors chez DSR depuis le 1er avril 2008. Par décision du 23 avril 2010, il a été suspendu par la Caisse cantonale de chômage (ci-après: CCH) dans l’exercice de son droit à hauteur de seize jours indemnisables.

X.________ a effectué des recherches d’emploi comme aide de cuisine, mais également comme auxiliaire de santé. Il a effectué plusieurs stages au sein du restaurant ********, à Pully; du 1er mars au 31 octobre 2011, il a travaillé comme aide-soignant en formation au sein d’un établissement médico-social (EMS) exploité par la Fondation 1********, à Romanel-sur-Lausanne. Le 26 janvier 2012, il a été suspendu par l’Office régional de placement (ci-après: ORP) de Lausanne dans son droit à l’indemnité de chômage pendant trois jours, les recherches d’emploi présentées pour le mois de novembre 2011 s’avérant insuffisantes.

X.________ a épuisé son droit à l’indemnité de chômage.

B.                               Depuis le mois d’avril 2012, X.________ perçoit le revenu d’insertion (RI). Il est suivi depuis lors par l’ORP de Vevey qui, le 20 juin 2012, a réduit de 15% son forfait mensuel d’entretien pour une période de deux mois. X.________ n’avait pas remis ses recherches d’emploi pour le mois de mai 2012 dans le délai légal. Il devait débuter un programme d’emploi temporaire comme auxiliaire de santé au sein de l’EMS 2********, à Vevey, lorsqu’il a été engagé à compter du 3 septembre 2012 en cette qualité par l’EMS 3********, à Chexbres. Son contrat a été résilié durant le temps d’essai et X.________ s’est réinscrit à l’ORP de Vevey le 14 novembre 2012; un programme d’insertion lui a été assigné au sein de l’EMS 2********.

Le 5 décembre 2012, X.________ a été engagé au sein de la boulangerie exploitée à Lausanne à l’enseigne «4********» par la Fondation du 5********, à Morges. Son taux d’activité est de 60%, soit 22h30 réparties à raison de 7h30 sur trois jours, le lundi, le mercredi et le vendredi, durant lesquels il travaille de 22h30 à 6h00.

C.                               Le 16 janvier 2013, constatant que X.________ n’avait pas remis ses recherches d’emploi relatives au mois de décembre dans le délai légal, l’ORP de Vevey a réduit de 25% son forfait mensuel entretien pour une période de quatre mois. Le recours que X.________ a formé contre cette décision a été rejeté le 9 avril 2013 par le Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après: SDE). Cette décision fait mention de la voie et du délai de recours.

Le 30 avril 2013, Thierry Smeyers, travailleur social chez 4********, a déclaré recourir au nom et pour le compte de X.________, auprès du SDE, contre cette dernière décision. Le 6 mai 2013, le SDE a rappelé à X.________ que le recours devait être adressé au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (CDAP), dans les trente jours. Le 14 mai 2013, X.________ a recouru auprès de la CDAP; il demande l’annulation de la décision du 9 avril 2013. Le 17 mai 2013, Thierry Smeyers a adressé au juge instructeur un courrier dont on extrait le paragraphe suivant:

«(…)

C’est sur mon conseil que ce monsieur (ndr.: X.________) effectue la présente démarche. Etant donné que je l’ai largement influencé afin qu’il accepte un travail dans la boulangerie de notre fondation, ce qui en terme d’horaire l’a passablement déséquilibré, ce qui est à l’origine de la pénalité dont il a fait l’objet

(…)»

Le SDE propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Bien que cette possibilité lui ait été offerte, X.________ ne s’est pas déterminé sur la réponse du SDE.

D.                               Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) Aux termes de l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), applicable par renvoi de l’art. 84 al. 3 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11), le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. A teneur de l’art. 20 al. 1 LPA-VD, le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai. L’art. 20 al. 2 LPA-VD prévoit que lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé sauvegardé; dans ce cas, l'autorité saisie à tort atteste la date de réception.

b) Par la plume de Thierry Smeyers, le recourant a écrit, dans le délai de recours, directement à l’autorité intimée, pour s’opposer la décision rendue par celle-ci le 9 avril 2013 et confirmant la réduction du forfait entretien à hauteur de 25% pour une durée de quatre mois. Thierry Smeyers a agi au nom et pour le compte de X.________, ce que ce dernier a confirmé le 14 mai 2013 en donnant procuration à l’intéressé. Il s’avère cependant que le recours, adressé à l’autorité inférieure, ne l’a pas été correctement. Or, une erreur quant à l’autorité destinataire du recours demeure sans conséquence: l’envoi sera acheminé d’office par celle qui l’a reçu à celle à qui il aurait dû être adressé et le délai sera considéré comme respecté, si l’acte est parvenu à temps à la première (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif II, 3ème édition, Berne 2011, n° 5.8.1.2). Ainsi, l’autorité intimée ne pouvait pas se contenter d’accuser réception de cette correspondance et de rappeler la voie et le délai de recours, ce qu’elle a fait le 6 mai 2013; elle devait en transmettre la teneur au Tribunal, comme objet de sa compétence. Pour ce motif, le délai de trente jours de l’art. 95 LPA-VD est donc sauvegardé et il y a lieu d’entrer en matière sur le recours.

2.                                a) Aux termes de l'art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art. 26 de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02), intitulé "Recherches personnelles de l'assuré pour trouver du travail", l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). En s'inscrivant pour toucher des indemnités, il doit fournir à l'office compétent la preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail (al. 2). Il doit apporter cette preuve pour chaque période de contrôle en remettant ses justificatifs au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. S'il ne les a pas remis dans ce délai, l'office compétent lui impartit un délai raisonnable pour le faire. Simultanément, il l'informe par écrit qu'à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne pourront pas être prises en considération (al. 2bis).

L'art. 30 LACI dispose que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (al. 1 let. c). L'art. 30 LACI précise que l'autorité cantonale prononce la suspension au sens, notamment, de l'al. 1 let. c, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser (al. 2) ou lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure (al. 4). Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l'indemnité au sens de l'art. 30 LACI est destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l'assuré, d'une manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 p. 92; 126 V 520 consid. 4 p. 523, 130 consid. 1 et la référence). La conformité de l'art. 26 al. 2bis OACI à la loi a été reconnue par le Tribunal fédéral. Celui-ci a considéré, en effet, que le caractère obligatoire de l'obligation de diminuer le dommage consacrée à l'art. 17 al. 1 LACI ne peut être concrétisé que si la violation de ce devoir entraîne une sanction du point de vue des prestations. Aussi n'est-il pas admissible de prendre en considération des recherches d'emploi, lorsque les justificatifs qui les attestent n'ont pas été déposés, sans excuse valable, avant l'expiration du délai supplémentaire prévu à l'art. 26 al. 2bis OACI (ATF 133 V 89, déjà cité, consid. 6.2.4 p. 94).

b) L'art. 13 LEmp prévoit que les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a), exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2 let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).

Par novelle du 1er juillet 2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, le législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer, de l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel (cf. Exposé des motifs et projets de loi modifiant, notamment, la LEmp, février 2008, p. 2, ch. 2.1.2.1). Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. De même, l’art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c). L’art. 23b LEmp prévoit expressément que le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Dès la mise en œuvre de cette nouvelle procédure, lorsque les ORP constatent une violation des devoirs par les bénéficiaires du RI, ils procèdent – comme d’ailleurs pour tout demandeur d’emploi pris en charge dans le cadre de la LACI – à l’examen du cas et prononcent eux-mêmes les décisions de réduction des prestations financières que les autorités d’application du RI (centres sociaux régionaux) sont chargées quant à elle d’exécuter (cf. exposé des motifs, ch. 2.1.2.1, p. 2).

Le règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une novelle du 1er octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:

Art. 12b   Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a.   rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b.  absence ou insuffisance de recherches de travail;

c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d.   refus d'un emploi convenable;

e.   violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.

c) Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien. La CDAP a jugé qu’une réduction de 15% du forfait RI pendant quatre mois à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). De même, a été confirmée une réduction du forfait de 15% pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui avait sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de 550 fr. par mois, était pris en charge par le RI, alors qu’elle-même vivait chez ses parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (PS.2008.0088 du 28 mai 2009 consid. 3b). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle, la CDAP a fixé la réduction du forfait à 15% pendant deux mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave (PS.2008.0057 du 1er décembre 2008).

Le Tribunal administratif s'était déjà penché sur la question des recherches d'emploi. Il a précisé qu'elles devaient se terminer à la fin de chaque mois et aucune prolongation ne pouvait être envisagée. L'assuré n'avait entrepris aucune recherche d'emploi durant un mois et sa faute avait été qualifiée de légère, compte tenu du fait qu'il était entravé dans ses recherches d'emploi en occupant un travail temporaire à plein temps (ATFA C.258/99 du 16 mars 2000). L'autorité intimée en avait tenu compte en fixant la durée de la suspension à cinq jours indemnisables (v. arrêt PS.2006.0234 du 1er mars 2007). Une réduction de 15% du forfait RI durant trois mois a en outre été confirmée par la CDAP à l’égard d’un bénéficiaire ayant produit ses recherches d’emploi durant un mois, postérieurement au délai prolongé à cet effet à l’ORP. Si la faute en elle-même a été considérée comme bénigne, la remise ayant finalement été effectuée, la sanction n’avait pas été jugée disproportionnée du fait que le bénéficiaire en question s'était déjà livré à un tel retard par le passé, soit à six reprises sur une période de vingt-six mois (arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009).

Dans plusieurs arrêts, la Cour de céans a confirmé une réduction de 15% du forfait RI pendant deux mois au motif que les bénéficiaires n’avaient pas fait suffisamment de recherches d’emploi pendant un mois (CDAP PS.2011.0058 du 21 février 2012; PS.2010.0065 du 29 avril 2011; PS.2010.0031 du 11 octobre 2010; PS.2010.0014 du 5 août 2010 confirmé par l’ATF 8C_645/2011 du 5 décembre 2011). S’agissant d’un bénéficiaire du RI qui n'avait pas effectué ses recherches d'emploi pendant un mois au motif qu’il avait dû se rendre d’urgence en Algérie et y avait été retenu un mois en raison de la péremption de son passeport, sans toutefois qu’il ait rendu vraisemblable qu’il lui était impossible objectivement, durant toute cette période, d’effectuer des recherches d’emploi en Suisse depuis là-bas, la Cour a considéré que la faute du recourant ne revêtait pas un caractère de gravité tel qu’il s’imposait de réduire son forfait mensuel d'entretien de 25% pour une période de quatre mois et l'a réduite à une période de deux mois (arrêt PS.2011.0034 du 25 octobre 2011). La Cour a en revanche confirmé deux réductions de 25% du forfait pendant quatre mois, prononcées pour des recherches d'emploi insuffisantes pour deux nouveaux mois et constituant la troisième et la quatrième sanctions prononcées pour les mêmes motifs, ce qui justifiait une aggravation desdites sanctions (arrêt PS.2012.0051 du 12 novembre 2012).

3.                                a) En l’occurrence, le recourant est demandeur d’emploi depuis mars 2010. A ce titre, il est soumis aux obligations découlant des art. 17 al. 1 LACI et 23a LEmp. Chaque mois, il lui incombe, notamment, d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Le recourant l’ignore d’autant moins qu’il a déjà été suspendu en 2012 pour s’être affranchi de cette obligation et ce, à deux reprises. Ayant perdu durant le temps d’essai l’emploi d’auxiliaire de santé qu’il venait d’obtenir auprès d’un EMS, il a derechef requis l’octroi du RI et s’est réinscrit à l’ORP au milieu du mois de novembre 2012. Ce nonobstant, il n’a remis aucune recherche d’emploi pour le mois de décembre 2012.

b) Le recourant fait valoir qu’entre-temps, il a été engagé par 4******** et a accepté un travail de nuit dans la boulangerie. Si l’on suit ses explications, ce contexte, auquel il n’était pas habitué, l’aurait quelque peu perturbé au point de le conduire à négliger ses obligations de demandeur d’emploi. L’on peut sans doute admettre que cette circonstance ait modifié le rythme de travail et les conditions d’existence du recourant. Il s’avère cependant que l’activité hebdomadaire du recourant chez 4******** est limitée à 22h30 et ne s’étend qu’à trois nuits; le reste du temps, il dispose du temps nécessaire non seulement pour récupérer, mais également pour effectuer l’ensemble de ses obligations de demandeur d’emploi. Comme l’observe l’autorité intimée, il lui était donc possible de concilier celles-ci avec sa nouvelle activité. A cela s’ajoute que cette activité a débuté le mercredi 5 décembre 2012 à 22h30; cela étant, le recourant n’a effectué aucune recherche entre le 1er et le 4 décembre précédents, bien que cette période comptait deux jours ouvrables.

c) Sur le principe, la décision attaquée doit par conséquent être confirmée. Il reste que la quotité de la sanction paraît quelque peu sévère aux yeux du Tribunal. L’autorité intimée a en effet prononcé à l’encontre du recourant une mesure de suspension de 25% de son droit au RI durant quatre mois. Sans être légère, la faute du recourant ne revêt cependant pas un caractère de gravité tel qu’il s’impose de le réduire au noyau intangible durant une si longue période. Le dossier du recourant atteste a en effet de sa volonté de chercher un emploi. Comme on le voit, une sanction d’une durée aussi étendue frappe en règle générale les demandeurs d’emploi ayant dissimulé des revenus à l’autorité, ce qui n’est pas le cas du recourant. Sans doute, le recourant a, on l’a dit, encouru deux mesures similaires durant l’année 2012; la dernière fois, son forfait entretien avait été réduit de 15% durant deux mois. Cette récidive impose, certes, d’étendre la quotité de la réduction de 15 à 25% du forfait entretien, comme l’a fait l’autorité intimée; au vu des circonstances, il paraît cependant plus conforme de réduire de quatre à deux mois la mesure de la suspension prononcée.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent à l’admission partielle du recours. La décision attaquée sera réformée en ce sens que la mesure de suspension  prononcée à l’encontre du recourant sera ramenée de quatre à deux mois. La décision attaquée sera au surplus confirmée. Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 4 al. 2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public, du 11 décembre 2007 [TFJAP; RSV 173.36.5.1]).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 a) La décision sur recours du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 9 avril 2013, est réformée en ce sens que le forfait mensuel d'entretien de X.________ est réduit de 25% pour une période de deux mois.

b) Dite décision est, pour le surplus, confirmée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

 

 

Lausanne, le 9 septembre 2013

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                    

 

                                                                    

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.