TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 11 février 2014

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente;  MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs.

 

Recourant

 

X.________, à Lausanne, représenté par Raphaël Brochellaz, avocat, à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Département de l'économie et du sport, Secrétariat général, 

  

Autorité concernée

 

EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants,  

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décision du Département de l'économie et du sport du 2 septembre 2013 ordonnant son transfert en structure d'hébergement collectif

 

Vu les faits suivants

A.                                Ressortissant de Mauritanie né le 14 mars 1993, X.________ est entré en Suisse le 7 janvier 2010 et a déposé une demande d’asile le même jour. Il a été attribué au canton de Vaud. Depuis juin 2011, il occupe un logement individuel de deux pièces que l’EVAM a mis à sa disposition à ******** àLausanne.

Sa demande d'asile a été rejetée par décision de l'Office fédéral des migrations (ODM) du 5 mai 2010. Le 13 décembre 2012, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours formé par l’intéressé contre cette décision et a prononcé son renvoi de Suisse. Un délai au 14 décembre 2012 lui a été imparti pour quitter la Suisse. En date du 15 janvier 2013, l’ODM a prolongé ce délai de départ jusqu’au 12 février 2013. Par la même occasion, il a précisé à l’intéressé qu’il ne pourrait plus bénéficier de l’aide sociale telle que définie par la loi sur l’asile.

Le 27 août 2012, X.________ a débuté une formation d’assistant en soins et santé communautaire selon contrat conclu avec la Fondation Mont-Calme, à Lausanne, approuvé par le Service de la population (SPOP). Cet apprentissage devait se terminer le 26 août 2015.

X.________ a été mis au bénéfice des prestations d'aide d'urgence à compter du 21 février 2013.

B.                               Par décision du 4 avril 2013, l’EVAM a alloué à X.________ une place d’hébergement dans le foyer collectif EVAM sis à l’av. 1********, à Lausanne. L’intéressé a formé une opposition contre cette décision le 12 avril 2013, au motif que depuis son arrivée en Suisse, son comportement avait toujours été exemplaire, qu’il s’était intégré dans notre pays, et que même si sa demande d’asile avait ét¿rejetée et qu’il était appelé à quitter la Suisse, il pourrait poursuivre son apprentissage jusqu’à son départ effectif. Il précisait encore que s’il devait être hébergé dans un logement collectif, il n’aurait plus la possibilité d’étudier, ce qui risquerait d’amoindrir ses chances de succès. Il a requis à cette occasion le bénéfice de l’assistance judiciaire (dispense d’une éventuelle avance de frais et désignation d’un conseil d’office en la personne de Maître Raphaël Brochellaz). L'opposition de X.________ a été rejetée par décision de l'EVAM du 6 mai 2013, contre laquelle l’intéressé a recouru le 6 juin 2013 auprès du Département de l’économie et du sport (DECS). Il a renouvelé sa demande d’assistance judiciaire (dispense d’une éventuelle avance de frais et désignation d’un conseil d’office en la personne de Maître Raphaël Brochellaz).

Par décision du 2 septembre 2013, le DECS a rejeté le recours de X.________ et rejeté la demande d’assistance judiciaire de ce dernier. L’intéressé a recouru le 2 octobre 2013 contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public. Le 7 octobre 2013, la juge instructrice a accordé au recourant le bénéfice de l’assistance judiciaire (exonération d’avances, des frais judiciaires et assistance d’un avocat en la personne de Raphaël Brochellaz).

Le DECS et l'EVAM ont conclu au rejet du recours, respectivement les 1er et 6 novembre 2013.

Le 25 octobre 2013, l’EVAM a attribué au recourant un logement en structure d’hébergement dans le cadre de l’aide d’urgence à l’av. d’Echallens 66, à Lausanne, à titre d’effet suspensif au recours. Les parties ont encore déposé des écritures complémentaires le 15 novembre et les 3 et 4 décembre 2013, dans lesquelles elles ont maintenu leur position.

C.                               Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                a) Selon l'art. 81 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande. L’art. 82 al. 1 et 2 LAsi prévoit ce qui suit:

" 1L’octroi de l’aide sociale ou de l’aide d’urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d’une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime de l’aide sociale. 

2 Lorsque l'autorité sursoit à l'exécution du renvoi pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les requérants d'asile déboutés reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence."

Selon l'art. 19 de la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA, RSV 142.21), l'EVAM octroie l'assistance aux demandeurs d'asile, soit les requérants d'asile disposant d'un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale, les personnes au bénéfice d'une admission provisoire et les personnes à protéger au bénéfice d'une protection provisoire (art. 2 al. 1 ch. 1 à 3 LARA). Les personnes qui séjournent illégalement sur le territoire vaudois n'ont en revanche droit qu'à l'aide d'urgence (art. 49 LARA) qui leur est accordée par le département. Le législateur cantonal n’a en effet pas voulu traiter différemment les requérants d’asile ayant fait l’objet d’une décision de non entrée en matière (NEM), les personnes séjournant illégalement dans le canton et les requérants d’asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le cadre d’une procédure extraordinaire; toutes ces personnes ne peuvent bénéficier que de l’aide d’urgence et non de l'assistance ordinaire (arrêt PS 2010.0094 du 20 avril 2011, consid. 1b).

b) En l'espèce, la demande d'asile du recourant a été rejetée par décision entrée en force le 14 décembre 2012 et un délai, prolongé au 12 février 2013, lui a été imparti pour quitter la Suisse. Ainsi l’intéressé ne dispose-t-il plus d'un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale. Dès lors, il a perdu le statut de demandeur d'asile et séjourne illégalement dans le canton. A ce titre, il ne peut donc plus bénéficier de l'assistance ordinaire mais seulement de l'aide d'urgence.

2.                                a) Le recourant se prévaut notamment de l'art. 28 LARA. Cette disposition concerne l'hébergement des demandeurs d'asile en matière d'assistance ordinaire, de sorte qu'elle ne trouve pas application en l'espèce. Le recourant ne peut du reste pas non plus se prévaloir de son application par analogie (art. 12 al. 1 du règlement du 3 décembre 2008 sur l’assistance et l’aide d’urgence octroyées en application de la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers – RLARA, RSV 142.21.2 – a contrario)).

Le contenu de l'aide d'urgence est défini par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV, RSV 850.051; cf. art. 1 al. 3). Selon l'art. 4a al. 3 LASV, l'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature et comprend en principe ce qui suit:

"a.          le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif;

b.           la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène;

c.           les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV;

d.           l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité."

L'article 14 al. 1 RLARA prévoit que les bénéficiaires de l'aide d'urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en nature. L'article 15 al. 1 RLARA précise la notion de prestation en nature:

"Par prestation en nature, on entend:

- le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif,

- la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène,

- les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire, en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV."

Dans le cadre de l’exécution des décisions du département, l'EVAM décide du type et du lieu d’hébergement en application des normes (art. 19 let. b RLARA). Le département en charge de l'asile est compétent pour édicter des directives d'application en matière d'aide d'urgence (art. 13 RLARA). Selon l’art. 31 al. 5 du Guide d’assistance EVAM 2013 (ci-après : le guide), les bénéficiaires de l’aide d’urgence sont hébergés dans des structures collectives. L’art. 31 al. 6 du guide précise que, dans tous les cas, l’établissement peut décider d’autres modalités d’hébergement en fonction de la situation personnelle ou médicale des bénéficiaires. Il peut demander un préavis médical auprès d’un médecin-conseil. Aux termes de l’art. 159 du guide, les prestations d’aide d’urgence sont délivrées selon les modalités suivantes aux personnes adultes sans enfants:

"- hébergement dans un foyer collectif en principe spécifiquement dédié à cette population;

- trois repas par jour (prestation en nature);

- articles d’hygiène indispensables sous forme de bons;

- vêtements sous forme de bons."

Selon l’art. 159 al. 3 du Guide d’assistance 2011, l’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux familles et aux bénéficiaires de l’aide d’urgence qui, en raison de leur situation personnelle ou médicale, ne peuvent être hébergés dans une structure dispensant des prestations en nature:

"- hébergement en principe dans un foyer collectif;

- prestations en espèces, Fr. 9.50 par jour et par personne destinées à couvrir l’alimentation, les vêtements et les articles d’hygiène.”

3.                                a) Le fait de solliciter l’aide de l’EVAM place les personnes concernées, en situation illégale et sans ressources, dans un rapport de dépendance particulier, qui leur confère certes des droits, en particulier celui de recevoir notamment un logement décent et conforme aux normes en vigueur, mais qui implique en contrepartie qu’elles acceptent certaines contraintes pouvant restreindre leur liberté, pour autant que ces contraintes restent dans des limites acceptables et ne constituent pas une atteinte grave à leurs droits fondamentaux (ATF 133 I 49 consid. 3.2 et 128 II 156 consid. 3b; arrêts PS.2010.0015 du 17 mai 2010 consid. 3; PS.2011.0013 du 5 mai 2011 consid. 1d).

Le Tribunal cantonal a déjà statué à plusieurs reprises sur la conformité de l'aide d'urgence à la CEDH et à la Constitution fédérale. Ainsi a-t-il considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était pas exécutoire, était conforme à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale, ainsi qu'à l'art. 14 CEDH interdisant les discriminations (arrêt PS.2007.0214 du 14 juillet 2008). Il a également jugé que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à des requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse, demeurait conforme à l'art. 7 Cst. protégeant la dignité humaine, à l'art. 10 Cst. protégeant la liberté personnelle, à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, et aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale (arrêt PS.2006.0277 du 18 juillet 2008). Dans cet arrêt, il a considéré que le fait de partager une chambre, même pendant plusieurs années, ne constituait pas en soi une atteinte à l'essence même du droit au respect de la sphère intime et privée de l'intéressé ou à la dignité humaine, si celui-ci pouvait s'isoler et jouir d'une autre manière de moments d'intimité (consid. 8 d). Enfin, il a considéré que le requérant débouté au bénéfice de l'aide d'urgence n'avait aucun droit à bénéficier d'un logement individuel (arrêt PS.2010.0094 du 20 avril 2011 consid. 2b).

b) Dans le cas présent, le recourant est au bénéfice des prestations d'aide d'urgence depuis le 21 février 2013. La réglementation en la matière prévoit un hébergement dans un logement collectif, ainsi qu'une assistance en espèces de CHF 9.50 par jour dans la mesure où la structure d'hébergement ne dispense pas de prestations en nature. Si les art. 4a al. 3 LASV et 15 RLARA prévoit ce type de logement en principe, le guide ne prévoit pas d'alternative à un hébergement dans un logement collectif. Le recourant ne dispose ainsi pas d'un droit à être logé dans un appartement individuel ou à bénéficier d'une assistance en espèces.

En outre, le seul fait que le recourant, requérant d’asile débouté, majeur, célibataire, sans enfant ni problème médical majeur avéré, entend poursuivre une formation, ne saurait constituer une situation personnelle exceptionnelle de nature à justifier une dérogation au régime applicable en matière d’octroi de l’aide d’urgence. Par ailleurs, on ne voit pas en quoi un logement dans un foyer d’hébergement collectif l’empêcherait de poursuivre sa formation. A tout le moins ses chances de succès ne sont pas compromises puisqu’il lui est toujours loisible d’aller étudier dans une bibliothèque ou tout autre lieu calme de son choix, si son lieu d’hébergement collectif devait s’avérer trop bruyant pour lui permettre de se concentrer. Les arguments du recourant, selon lesquels il est autonome financièrement, a toujours adopté un comportement exemplaire et démontré un extraordinaire effort d’intégration ne modifient en rien l’appréciation de la situation.

Enfin, l'intérêt privé du recourant à pouvoir continuer à bénéficier d’un logement individuel s'oppose à l'intérêt public à ce que l'EVAM puisse gérer son parc immobilier de manière rationnelle, efficace et conforme au principe d'économie. Il se heurte également à l'intérêt des requérants d'asile, qui auraient droit à cet appartement en fonction de leur situation administrative et personnelle. Face à ses intérêts contraires, l'intérêt privé dont se prévaut le recourant n'est pas prépondérant.

4.                                a) Le recourant conteste le refus de l’autorité intimée de lui accorder le bénéfice de l’assistance judiciaire. De son côté, le département soutient que les chances de succès du recours étaient pour ainsi dire nulles et que la cause ne soulevait aucune question difficile de fait ou de droit nécessitant la participation d’un avocat, étant précisé au surplus que les arguments soulevés dans l’opposition et dans le recours auprès du DECS l’avaient déjà été par l’intéressé lui-même dans ses écritures antérieures (courriers à l’EVAM des 29 janvier, 7 février et 17 mars 2013) à la décision sur opposition.

b) Selon l’art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 28 avril 1999 (Cst; RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l’assistance judiciaire gratuite; Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. L'art. 18 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2006 (LPA-VD ; RSV 173.36) prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.

L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in Semaine judiciaire [SJ] 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. A p. 75).

De manière générale, il se justifie en principe de désigner un avocat d'office à l'indigent lorsque sa situation juridique est susceptible d'être affectée de manière particulièrement grave par l'issue de la procédure concernée; lorsque, sans être d'une portée aussi capitale, la procédure met sérieusement en cause les intérêts de l'intéressé, il faut en outre que l'affaire présente des difficultés en fait et en droit que l'intéressé ne peut surmonter seul (cf. ATF 130 I 180 consid. 2.2; arrêt GE.2012.0032 précité, consid. 2c). Doivent notamment être prises en considération à cet égard les circonstances concrètes de l'affaire et la complexité des questions de fait et de droit, mais également les particularités que présentent les règles de procédure applicables ainsi que les connaissances juridiques du requérant (ou de son représentant). La nature de la procédure, qu'elle soit ordinaire ou sommaire, unilatérale ou contradictoire, régie par la maxime d'office ou par la maxime des débats, n'est pas à elle seule décisive, pas davantage que la phase de la procédure dans laquelle intervient la requête (cf. ATF 130 I 180 consid. 2.2; arrêt GE.2012.0032 précité, consid. 2c).

Selon Bernard Corboz - auquel la cour de céans s'est régulièrement référée sur ce point (cf. en particulier arrêt GE.2012.0032 précité, consid. 2c; arrêt GE.2011.0139 du 3 novembre 2011 consid. 3b) -, il est vain de vouloir distinguer abstraitement des catégories cloisonnées et d'exclure ainsi dans certains cas l'assistance judiciaire. Les deux paramètres à prendre en compte, à savoir les intérêts en cause, d'une part, et la complexité de l'affaire, d'autre part, offrent en effet une infinie variété de situations, avec une gradation excluant que l'on puisse distinguer clairement et de manière convaincante diverses catégories; il convient bien plutôt d'opérer une sorte de "moyenne" entre ces deux paramètres. Si les intérêts en jeux sont de peu d'importance et si la démarche est simple à accomplir (compte tenu des facultés concrètes du requérant), l'assistance d'un avocat doit être refusée. A l'inverse, si les intérêts en jeu sont particulièrement importants ou si la démarche à accomplir est excessivement difficile (compte tenu des facultés du requérant), il se justifie d'accorder l'assistance d'un avocat. Entre ces deux extrêmes, il s'agit d'une question d'appréciation (Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judicaire, in SJ 2003 II pp 66-89, p. 80 s.).

c) En l'espèce, l'autorité intimée ne remet en question ni l'indigence du recourant ni l'importance que revêt pour lui l'issue de la procédure. Elle soutient en revanche que la contestation de l'intéressé serait dépourvue de toute chance de succès et que la condition relative à la complexité de la cause et, partant, à la nécessité de se faire assister par un avocat, ne serait pas réalisée.

Il convient de relever d'emblée que les motifs invoqués par le recourant pour justifier sa demande d’hébergement en logement individuel, soit notamment la nécessité de pouvoir disposer d’un endroit calme pour étudier (cf. son apprentissage) constituait un élément qu’il convenait d’apprécier au regard de l’ensemble des circonstances. A tout le moins, ne pouvait-on pas dire que les arguments du recourant faisaient apparaître le recours comme d’emblée dénué de chances de succès. De plus, on ne saurait considérer que la procédure devant l’autorité de céans ne présente pas une certaine complexité en fait et en droit, et puisse être à l'évidence qualifiée de simple. C'est en outre le lieu de préciser que, comme déjà relevé, le seul fait que la procédure soit régie par la maxime d'office ne saurait dans ce cadre être à elle seule décisive (arrêt GE.2011.0139 précité, consid. 3c, rappelant notamment que "si la maxime d'office impose certes à l'autorité de prendre spontanément en considération tous les éléments déterminants et d'administrer les preuves indépendamment des conclusions des parties, elle ne dispense toutefois pas les parties de collaborer activement à la procédure en renseignant le juge sur les faits de la cause et en lui indiquant les moyens de preuve disponibles).

Cela étant, compte tenu des circonstances et de la complexité en fait et en droit que présente la présente procédure, il apparaît que le recourant n'a pas les connaissances juridiques nécessaires lui permettant de faire valoir ses droits de façon cohérente devant l'autorité de céans. Au vu par ailleurs de l'importance de la procédure sur sa situation juridique, il se justifiait de lui accorder l'assistance judiciaire, comprenant l'assistance d'un conseil d'office. En revanche, la procédure d’opposition devant le directeur de l’EVAM et de recours devant le département intimé ne présente à l’évidence pas la même complexité que la procédure de recours devant le Tribunal cantonal de sorte que le refus d’octroyer l’assistance judiciaire en première instance était pleinement fondé.

5.                                Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée, sans frais (art. 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif du 11 décembre 2007 ; RSV 173.36.51). Il ne sera pas alloué de dépens au recourant qui succombe (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Le recourant ayant été mis au bénéfice de l’assistance judiciaire, une équitable indemnité au conseil juridique désigné d’office pour la procédure doit être fixée; l’indemnité sera supportée par le canton, provisoirement (art. 122 al.1 let. a et b du Code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD). En effet, la partie qui a obtenu l’assistance judiciaire est tenue à remboursement dès qu’elle est en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l’art.18 al. 5 LPA-VD). Le Service juridique et législatif fixera les conditions de remboursement, en tenant compte des montants éventuellement payés à titre de franchise ou d’acomptes depuis le début de la procédure.

                   L’indemnité de Me Brochellaz peut être arrêtée, compte tenu de la liste des opérations et débours produite le 17 décembre 2013 (cf. art. 2 du règlement du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3]), à un montant total de fr. 1'096.75, correspondant à fr. 990.- à titre d'honoraires (5h30 x
fr. 180.-), fr. 25.50 de débours et fr. 81.25 de TVA (8%).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Département de l'économie et du sport du 2 septembre 2013 est confirmée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

IV.                              L’indemnité d’office allouée à Me Raphaël Brochellaz, est arrêtée à 1’096 francs 75 (mille nonante six francs et septante cinq centimes).

V.                                Le bénéficiaire de l’assistance judiciaire est, dans la mesure de l’art. 123 CPC applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu au remboursement de l’indemnité du conseil d’office mis à la charge de l’Etat.

Lausanne, le 11 février 2014

 

                                                         La présidente:                                 


 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.