TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 15 mai 2014
Composition	M. Pascal Langone, président;  Mme Isabelle Guisan et M. Pierre Journot, juges; Mme Fabia Jungo, greffière.

 

Recourante

X.________, à Orbe, représentée par Me Yann JAILLET, avocat à Yverdon-les-Bains,

  

Autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage,

  

Autorités concernées

1.

Office régional de placement de Cossonay-Orbe-La Vallée,

 

2.

Centre social régional JURA-NORD VAUDOIS,

 

3.

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours X.________ c/ Service de l'emploi, Instance juridique chômage (déni de justice).

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, née le 6 août 1962, est sans emploi depuis 1999, bénéficie du revenu d'insertion (ci-après: RI) depuis le 1^er décembre 2006 et, dans ce cadre, est suivie par le Centre social régional du Jura - Nord vaudois (ci-après: CSR).

De juin 2007 à juin 2012, elle a été assistée par l'Office régional de placement d'Yverdon-les-Bains (ci-après: ORP) dans le cadre d'un suivi professionnel; malgré les différentes mesures de réinsertion mises en place, elle n'a pas trouvé d'emploi durant cette période et il a été envisagé de la réintégrer en suivi social. Dans ce cadre, X.________ a sollicité le 14 mars 2013 la tenue d'une réunion tripartite avec le CSR et l'ORP; trois entretiens ont eu lieu les 6 et 27 juin ainsi que 6 septembre 2013. Lors de la séance du 6 juin 2013, X.________ a refusé de signer un formulaire intitulé "Accord de transfert en suivi social".

B.                               Le 10 septembre 2013, le CSR a adressé à X.________ la lettre suivante:

"(…) Faisant suite à nos entretiens des 6 et 27 juin ainsi que du 6 septembre 2013, nous vous prions de trouver ci-dessous nos déterminations quant à votre suivi au sein du RI.

Lors d'une rencontre organisée en date du 6 septembre 2013 avec (…), il a été décidé que votre suivi auprès de l'ORP ne pouvait plus se poursuivre. Les principales raisons étaient liées à un manque de collaboration de votre part à vous réinsérer dans le marché de l'emploi.

Malgré votre désaccord à cette décision où vous avez par ailleurs refusé de signer un document confirmant une fin de suivi par l'ORP, nous vous avons rencontré à deux reprises pour en parler et dans le but de trouver des solutions.

Ainsi et pour répondre à votre demande (concrétisation d'un projet de formation en cours d'emploi comme employée de commerce), nous vous avons proposé lors de notre entretien du 6 septembre 2013, plusieurs possibilités hors ORP, c'est-à-dire votre intégration dans une mesure d'insertion. A ce sujet, vous allez prochainement recevoir un courrier de Mme (…) vous expliquant brièvement plusieurs alternatives liées à votre intégration au marché de l'emploi ainsi qu'un rendez-vous pour vous les présenter en détails.

Nous vous encourageons par conséquent à entrer dans une telle démarche d'insertion afin de voir votre projet professionnel se réaliser et nous vous rappelons qu'en cas de refus, vous vous exposez à une sanction financière pouvant conduire à une réduction de 25% sur votre forfait RI. (…)".

C.                               Par lettre de son conseil du 18 octobre 2013, X.________ a sollicité du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) la réforme de la "décision" du CSR du 10 septembre 2013 en ce sens que sa demande de poursuivre son suivi auprès de l'ORP en qualité de demandeuse d'emploi est confirmée, respectivement acceptée, et qu'elle puisse bénéficier d'une formation d'employée de commerce; elle concluait également à l'annulation de l'obligation de suivre une mesure d'insertion. Subsidiairement, elle concluait à l'annulation de la "décision" entreprise et au renvoi du dossier auprès du CSR pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

D.                               Par lettre de son conseil adressée le même jour au Service de l'emploi (ci-après: SDE), X.________ a déclaré former recours contre l'ORP pour déni de justice, concluant à ce qu'ordre soit donné à l'ORP de poursuivre son suivi, qu'il lui permette de suivre une formation d'employée de commerce et le cas échéant qu'il statue formellement sur ces demandes.

Par lettre du 22 novembre 2013, le SDE a relevé qu'il n'existait aucune obligation quant à l'accord du demandeur d'emploi pour son transfert en suivi social ou professionnel et qu'aucune décision formelle ne venait entériner ce transfert; il n'était pas en mesure d'accéder à la requête tendant à ordonner à l'ORP de reprendre le suivi professionnel de X.________, ou de statuer formellement sur cet objet, ni de requérir de l'ORP qu'il rende une décision sur la demande de formation d'employée de commerce dès lors que l'intéressée n'était pas en suivi professionnel.

E.                               Par acte du 9 janvier 2014 de son conseil, X.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette "décision" du 22 novembre 2013 dont elle demande principalement la réforme en ce sens que l'ORP d'Orbe est enjoint de rendre une décision motivée, avec mention des voie et délai de recours, portant sur sa désinscription du registre PLASTA en qualité de demandeuse d'emploi et sur son transfert en suivi social. Subsidiairement, elle a conclu à l'annulation de la "décision" attaquée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle statue sur le grief de déni de justice soulevé dans son recours du 18 octobre 2013. Elle a également présenté une demande d'assistance judiciaire.

Par décision du 13 janvier 2014, le juge instructeur a octroyé l'assistance judiciaire.

Dans sa réponse du 12 février 2014, l'autorité intimée a précisé que la recourante n'était plus assistée par l'ORP d'Yverdon-les-Bains et que celui-ci ne pouvait ainsi pas se prononcer sur les demandes de mesures formulées par la recourante; seule demeurait litigieuse la question de son transfert en suivi social. Elle a implicitement conclu au rejet du recours.

Par lettre du 12 février 2014, le SPAS a indiqué que, n'étant pas compétent pour rendre des décisions relatives à un suivi ORP, il ne pouvait pas se déterminer sur le bien-fondé du recours. Il a précisé qu'il avait rendu, le 12 février 2014, une décision déclarant irrecevable le recours formé par la recourante contre le courrier du 10 septembre 2013 du CSR du Jura - Nord vaudois. Cette décision a fait l'objet d'un recours distinct formé le 17 mars 2014 devant la CDAP et dont l'instruction a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause (cause pendante PS.2014.0030).

Invitée par le juge instructeur à informer le tribunal de la suite à donner à la présente procédure, la recourante a déclaré, par lettre de son conseil du 21 mars 2014, maintenir son recours.

F.                                Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                La recourante, au bénéfice du RI, conteste son transfert d'un suivi professionnel par l'ORP à un suivi social par le CSR. Elle s'en prend à la lettre du 22 novembre 2013 du SDE, dans laquelle celui-ci a relevé qu'il n'existait aucune obligation quant à l'accord du demandeur d'emploi pour son transfert en suivi social ou professionnel et qu'aucune décision formelle ne venait entériner ce transfert. Elle conclut principalement à ce que l'ORP d'Orbe soit enjoint à rendre une décision motivée concernant sa désinscription du registre PLASTA en qualité de demandeuse d'emploi et son transfert en suivi social.

a) Le recours de droit administratif au Tribunal cantonal, régi par les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), est ouvert contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 LPA-VD). La décision est définie à l'art. 3 LPA-VD, dans les termes suivants:

"¹   Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet :

a.  de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b.  de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c.  de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

²    Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

³    Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

Selon l'art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable à la présente procédure par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer. Selon la jurisprudence, commet un déni de justice formel l’autorité qui ne statue pas ou n’entre pas en matière sur un recours ou un grief qui lui est soumis, alors qu’elle devrait le faire (ATF 128 II 139 consid. 2a p. 142; 127 I 31 consid. 2a/bb p. 34; 125 I 166 consid. 3a p. 168).

b) Le recours a trait en l'espèce à l'application de la loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11). Conformément à l'art. 5 LEmp, le département en charge de l'emploi, respectivement le service en charge de l'emploi (soit le SDE, ici autorité intimée), est l'autorité cantonale compétente en matière de marché du travail et de politique de l'emploi; il exerce toutes les compétences qui ne sont pas attribuées expressément à une autre autorité. S'agissant de l'insertion professionnelle en lien avec le revenu d'insertion (RI), l'art. 21 al. 1 LEmp prévoit que le SDE est compétent en matière d'insertion professionnelle des bénéficiaires du RI. Il organise la prise en charge des demandeurs d'emploi aptes au placement et au bénéfice du RI, pour toutes les questions liées à l'emploi conformément aux art. 8 à 19 LEmp (art. 21 al. 2 let. a LEmp), et les mesures cantonales d'insertion professionnelle (art. 21 al. 2 let. b LEmp). Quant aux ORP, ils assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs (art. 13 al. 3 let. b LEmp). Conformément à l'art. 13 al. 2 let. d LEmp, ils vérifient en outre l'aptitude des chômeurs à être placés et transmettent au SDE, pour examen et décision, les cas dans lesquels l'aptitude au placement n'est pas clairement établie. L'aptitude au placement est déterminée selon les critères de l'art. 15 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0): est ainsi apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (al. 1).

c) Le SPAS et le SDE ont élaboré une directive de collaboration intitulée "Bénéficiaires du revenu d'insertion" entrée en vigueur le 1^er janvier 2006 (ci-après: directive SPAS-SDE), qui évoque deux procédures distinctes de transfert d'un suivi professionnel à un suivi social du bénéficiaire du RI, selon les modalités suivantes:

"3.2.3 Transfert d'un suivi professionnel à un suivi social

Le formulaire d'accord de transfert en suivi social (support 3) est rempli:

·         Lors d'une séance tripartite entre le [conseiller en personnel], [l'assistant social] et le bénéficiaire

ou

·         lors d'un entretien entre le [conseiller en personnel] et le bénéficiaire

Procédure:

·         Le [conseiller en personnel] en charge du dossier doit mentionner les raisons du transfert. Il doit également mentionner la stratégie précédemment mise en place et les constats qui font que les objectifs fixés n'ont pas pu être atteints (renoncement à être placé, maladie de longue durée, autre)

·         Le bénéficiaire, par sa signature, confirme son accord avec le point précédent et s'engage à respecter les conditions du suivi social

·         Le formulaire est daté et signé par le [conseiller en placement] et le bénéficiaire et, si possible dans le cadre d'une séance tripartite, également par [l'assistant social]. Dans le cas où l'accord est signé lors d'un entretien entre le [conseiller en personnel] et le bénéficiaire, [l'assistant social] confirme l'accord via Progres

·         Le dossier du bénéficiaire est alors fermé par l'ORP

·         Le bénéficiaire s'adresse à [l'autorité d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise - LASV; RSV 850.051] et lui remet le formulaire, dans un délai de 10 jours à dater de la signature de l'accord

·         Le premier rendez-vous auprès de [l'autorité d'application de la LASV] est consacré au bilan

En cas de désaccord entre le [conseiller en personnel] et [l'assistant social], le chef ORP et le directeur de [l'autorité d'application de la LASV] trouvent une solution.

 

3.2.4 Transfert d'un suivi professionnel à un suivi social en cas d'inaptitude au placement

 

Dès qu'une décision est rendue, le bénéficiaire RI est transféré en suivi social.

[L'autorité d'application de la LASV] est informée via PROGRES.

L'ORP ferme le dossier sans délai.

Si le bénéficiaire obtient gain de cause en cas de recours contre la décision d'inaptitude, il est transféré en suivi professionnel, sur présentation de la décision entrée en force"

d) En l'occurrence, est litigieuse la question du transfert de la recourante d'un suivi professionnel (ORP) à un suivi social (CSR). La recourante conclut à ce que l'ORP soit enjoint de rendre une décision formelle à ce sujet. L'autorité intimée fait valoir quant à elle, en se référant au ch. 3.2.3 de la directive SPAS-SDE, que l'accord du bénéficiaire du RI n'est pas nécessaire pour un transfert d'un suivi professionnel à un suivi social et que ce transfert n'a pas à faire l'objet d'une décision formelle.

Il convient en premier lieu de relever qu'il est douteux que la procédure prévue par la directive SPAS-SDE à son chiffre 3.2.3, à savoir le transfert "à l'amiable" d'un suivi professionnel à un suivi social sans décision formelle mais avec l'accord du bénéficiaire, soit conforme aux dispositions de la LACI et de la LEmp. En effet, il ressort de l'art. 21 al. 2 let. a LEmp que c'est l'aptitude au placement d'un bénéficiaire du RI qui lui permet de jouir d'un suivi professionnel (insertion professionnelle) et qui détermine donc le choix entre un suivi professionnel et un suivi social. Or, l'aptitude au placement, déterminée selon les critères de l'art. 15 LACI, doit être vérifiée par l'ORP lorsqu'elle est clairement établie et si elle ne l'est pas, doit faire l'objet d'un examen et d'une décision par le SDE (art. 13 al. 2 let. d LEmp). Il apparaît donc qu'un transfert d'un suivi professionnel à un suivi social, à teneur de la LEmp, ne peut être réalisé qu'en cas d'inaptitude au placement dûment constatée par décision formelle du SDE, procédure au demeurant également prévue par la directive SPAS-SDE à son ch. 3.2.4 qui règle le "transfert d'un suivi professionnel à un suivi social en cas d'inaptitude au placement" et selon lequel "dès qu'une décision d'inaptitude est rendue, le bénéficiaire RI est transféré en suivi social".

Quoi qu'il en soit, la question de la légalité de la procédure de transfert avec accord du bénéficiaire RI peut demeurer indécise, dès lors qu'en l'espèce la recourante n'a précisément pas donné son accord au transfert. Or, on ne saurait retenir, comme le soutient l'autorité intimée, que cette procédure "à l'amiable" prévue par la directive SPAS-SDE ne nécessite pas l'accord de l'intéressé; à teneur de la directive (ch. 3.2.3), reproduite ci-dessus, cet accord est au contraire indispensable. Face au refus de la recourante de signer le formulaire d'accord, l'autorité intimée ne pouvait donc pas poursuivre cette procédure "à l'amiable" mais devait procéder par la voie du transfert en cas d'inaptitude au placement (directive SPAS-SDE ch. 3.2.4); elle devait ainsi rendre une décision formelle sur l'aptitude de la recourante à être placée (art. 13 al. 2 let. d LEmp).

Or, on ne peut pas considérer que la lettre du 22 novembre 2013 du SDE serait une telle décision, cette autorité ayant expressément relevé dans sa réponse au recours qu'elle avait fait le choix "de ne pas procéder par le biais du prononcé de l'inaptitude au placement de la bénéficiaire, ce afin d'éviter à cette dernière de supporter les conséquences négatives entraînées par une telle décision lors de son retour en suivi social". En outre, la question de l'aptitude au placement de la recourante n'a pas été discutée par l'autorité intimée et ne fait pas l'objet d'une prise de position figurant au dossier. Or, il n'appartient pas à la cour de céans de se substituer à l'autorité intimée et de procéder elle-même à l'examen de cette question, sur laquelle la recourante devra encore pouvoir se déterminer.

Par conséquent, il y a lieu d'admettre le recours, étant précisé que, quand bien même la recourante n'a pas expressément conclu à ce que le SDE rende une décision relative à son aptitude au placement, le tribunal de céans n'est pas lié par les conclusions des parties et applique le droit d'office (art. 41 et 89 al. 1 applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

2.                                Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle rende une décision relative à l'aptitude au placement de la recourante. L'arrêt est rendu sans frais. La recourante, assistée d'un avocat, a droit à des dépens (art. 49, 52, 55, 91 et 99 LPA-VD). Elle a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire avec effet au 9 janvier 2014 (art. 117 ss du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Vu l'allocation de dépens à la recourante, dont le montant couvre les frais d'avocat et les autres frais indispensables occasionnés par le litige, et n'est pas inférieur au montant qui aurait dû être alloué en cas de rejet du recours au titre de l'assistance judiciaire - la liste d'opérations produite par son conseil d'office a été examinée afin de déterminer, globalement, quelles étaient les démarches indispensables à effectuer devant le Tribunal cantonal compte tenu du niveau de difficulté de l'affaire -, il n'y a pas lieu de fixer l'indemnité au conseil juridique commis d'office (art. 122 al. 2 CPC a contrario).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis. Le dossier sera renvoyé au Service de l'emploi pour qu'il rende une décision relative à l'aptitude au placement de Sonia Farhni.

II.                                 Il est statué sans frais.

III.                                L'Etat, par le Service de l'emploi, versera à X.________ une indemnité de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 15 mai 2014

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.