TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 4 novembre 2014
Composition	M. André Jomini, président; Mme Isabelle Perrin et M. Marcel‑David Yersin, assesseurs; Mme Murielle Saghbini, greffière.

 

Recourante

A.X.________, à Clarens, représentée par Me Nicolas MATTENBERGER, avocat à Vevey,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), à Lausanne,

  

Autorité concernée

Centre social d'intégration des réfugiés (CSIR), à Lausanne.

  

 

Objet	aide sociale
	Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 21 janvier 2014 (restitution de prestations RI indûment perçues et réduction du forfait RI)

 

Vu les faits suivants :

A.                                A.X.________, née le 5 juin 1971, et B.X.________, né le 29 novembre 1970, ressortissants yéménites, se sont mariés au Yémen le 15 mai 1992. Cinq enfants sont issus de leur union: C.X.________ né le 15 mai 1993, D.X.________ née le 22 avril 1994, E.X.________ né le 27 novembre 1996, F.X.________ née 11 septembre 1998 et G.X.________ né le 4 octobre 2005.

Arrivée en Suisse en mars 1995, la famille a obtenu l'asile le 28 novembre 2008. A ce titre, tous ses membres ont acquis le statut de réfugiés statutaires et sont titulaires, depuis le 4 décembre 2008, d'une autorisation (de séjour, puis d’établissement).

B.                               Dès le 1^er novembre 2008, A.X.________, son époux et leurs cinq enfants, ont bénéficié de prestations de l'aide sociale sous la forme du revenu d'insertion (ci-après: RI) auprès du Centre social d’intégration des réfugiés (ci-après: CSIR).

Ces prestations étaient versées sur le compte du mari B.X.________ jusqu'au 28 février 2011. A partir du 1^er mars 2011, les versements ont été effectués sur le compte de l'épouse A.X.________.

Dès le 1^er septembre 2011, en raison de la séparation du couple, le dossier des intéressés auprès du CSIR a été scindé; les prestations du RI ont continué d’être accordées à A.X.________ et à ses enfants. B.X.________ a, pour sa part, touché les prestations de l’aide sociale, à titre individuel, ensuite du dépôt de sa demande de RI le 24 octobre 2011.

C.                               Il ressort du dossier en particulier les éléments suivants:

Dans son pays d’origine, A.X.________ n’est jamais allée à l’école et est illettrée; en Suisse, elle a suivi des cours de français auprès de l’association Appartenances, mais a les plus grandes peines à s’exprimer dans cette langue. Lors des entretiens avec l’assistant social qu’elle a eus sans la présence de son mari, elle était accompagnée d’un interprète. B.X.________ a, quant à lui, effectué dans son pays d’origine douze ans d’école obligatoire, ainsi que l’équivalent du gymnase en voie commerciale. Il a travaillé comme aide comptable pendant trois ans dans l’administration de l’armée yéménite (cf. journal social, notamment pp. 1, 3, 4, 5, 8, 19, 22 et 24).

S’agissant de la vie au sein de la famille, c’est B.X.________ qui avait le monopole de la gestion des affaires familiales et financières. A.X.________ se consacrait à l’éducation des enfants et à la tenue du foyer. Elle recevait de son mari environ 400 fr. par mois pour ses propres besoins et pour ses sorties avec les enfants. Même si elle souhaitait participer plus et comprendre la gestion des factures, son époux ne voulait pas le lui expliquer ; ce dernier était fréquemment hors du domicile, sans que A.X.________ n'ait connaissance de ses déplacements. Elle apparaissait complètement dépassée et ne comprenait pas le système social en Suisse. C’est principalement B.X.________ qui intervenait pour la famille (cf. journal social, pp. 4, 5, 8, 16 et 18).

A.X.________ et B.X.________ signaient en outre le "questionnaire mensuel et déclaration de revenus" destiné au CSIR. Toutefois, il ressort de ces documents que certains étaient signés par B.X.________ uniquement, voire comportaient la signature de ce dernier à la place de celle de l’épouse. Par cette déclaration mensuelle, les intéressés certifiaient en substance avoir fait état de tous leurs revenus ou du fait qu’ils n’avaient pas eu d'activité lucrative.

Enfin, des problèmes au sein de leur couple ont été signalés par A.X.________ et B.X.________ dès l’année 2009 à leur assistant social. Dans le courant du mois de mai 2011, B.X.________ a annoncé au CSIR sa séparation d'avec son épouse, requérant le 25 mai 2011 d'avoir son propre dossier de prestations sociales, ce que l’autorité administrative a refusé en l’informant qu’il devait présenter le prononcé de divorce ou une attestation du contrôle des habitants faisant état de sa nouvelle adresse. C’est le 30 août 2011 que B.X.________ a déposé une demande en divorce auprès du Tribunal d’arrondissement de l’Est vaudois.

D.                               En raison de suspicions quant à l'exercice d'une éventuelle activité lucrative par B.X.________, lui procurant des revenus dissimulés, et dans l'optique de clarifier la question du domicile compte tenu du projet de séparation du couple, le CSIR a ordonné l'ouverture d'une enquête administrative, le 9 mars 2011. En particulier, il apparaissait que si B.X.________ n’avait pas d’activité officiellement annoncée au CSIR, il avait toutefois déjà parlé à maintes reprises avec son assistant social de se mettre à son compte et le journal social mentionnait quelques activités susceptibles de générer des revenus (cf. journal social, pp. 2 et 3 desquelles il ressort que B.X.________ faisait quelques fois par année des visites touristiques et qu’il avait travaillé pour ********SA s’occupant de la vente de carte SIM et de crédits mobile et recevrait une commission de 10% sur les transactions).

E.                               Le 1^er septembre 2011, le rapport final de l'enquête administrative à laquelle avait fait procéder le CSIR a été rendu. Il en ressort que le domicile de B.X.________ annoncé chez sa mère, à Clarens, pouvait être considéré comme plausible, même s'il était admis que l’intéressé passait encore quelques nuits par mois au domicile familial à Clarens chez A.X.________, ce afin d’être proche de ses enfants.

Des investigations ont également été menées à l’encontre de A.X.________ puisqu’elle faisait ménage commun avec B.X.________ au moment des suspicions de revenus non déclarés. Durant cette procédure d’enquête, elle a collaboré, notamment en fournissant les documents requis dans la mesure où elle les avait.

Ainsi, les recherches administratives ont notamment permis de découvrir que les époux faisaient l’objet de nombreuses poursuites et actes de défaut de bien, ce qui tendait à prouver que B.X.________ ne s’acquittait pas de toutes les factures (cf. rapport d’enquête du 1^er septembre 2011, pts 2.1.2 et 2.1.4).

Il ressort ensuite du rapport que B.X.________ avait été entendu par la police le 30 novembre 2010. Dans ce cadre, interrogé sur sa situation personnelle, il avait indiqué travailler en qualité de chauffeur privé pour une princesse du Qatar, ainsi que pour des clients du Golfe et des Emirats Arabes Unis, ceci depuis treize ans, et avait annoncé gagner pour ce travail un montant de 300 fr. par jour, précisant encore qu’il pouvait gagner 9'000 fr. par mois, mais que certains mois, il n’avait aucun revenu. Le rapport de police retenait ainsi des revenus mensuels d’environ 2'000 fr. par mois (cf. rapport d’enquête précité, pt. 2.1.5).

De plus, B.X.________ disposait de plusieurs comptes non déclarés sur lesquels il avait reçu plusieurs montants non justifiés. Ces montants n’avaient pas été annoncés au CSIR et n’avaient de ce fait pas été pris en considération dans le calcul du droit au RI de la famille E.X.________ Taleb. Ces versements avaient été effectués sur des comptes BCV, UBS, Credit Suisse, Raiffeisen et Postfinance de B.X.________, de A.X.________ ou de l’aîné des enfants, comptes pour certains connus du CSIR alors que d’autres étaient inconnus de l’autorité administrative (cf. rapport d’enquête précité, pt. 2.1.9).

B.X.________ a été interrogé par l'enquêteur le 5 juillet 2011 au sujet de la totalité de ses comptes. Il a expliqué que les versements litigieux avaient été effectués par lui-même et qu’il s’agissait uniquement de mouvements de compte à compte. Il a toutefois admis avoir travaillé pour un ressortissant du Qatar entre mi-septembre et mi-octobre 2008, puis pour un tiers inconnu entre le 17 octobre et le 5 novembre 2008.

Les explications données par B.X.________ sur la provenance des sommes suspectes ont toutefois été considérées comme peu crédibles. En particulier, l’enquêteur a relevé qu’il était anormal de prélever une somme importante de son compte pour la reverser tout en partie sur le même compte le jour même ou le lendemain, qu’il y avait une suspicion élevée d’un travail rémunéré, que du point de vue des retraits d’argent, ceux-ci étaient effectués souvent par grosses sommes et très peu de temps après les versements, laissant supposer que B.X.________ gardait son argent en espèces ou le dépensait très rapidement, et que les retraits s’effectuaient sur l’ensemble des comptes, ce qui était sur le fond contradictoire avec le versement de gros montants en espèces sur ses comptes. L’enquêteur a indiqué qu’à ce stade, il assimilait la justification d’un tel comportement pratiqué dans "le dessein de brouiller les pistes, voire permettre de justifier dans un premier temps la provenance de l’argent détenu" (cf. rapport d’enquête précité, pt. 2.1.9/d). Il ressort encore du rapport qu’entre la fin février 2009 et le début mars 2010, le total des sommes litigieuses visibles sur le compte Raffeisen n° 1********, inconnu du CSIR, était égale à 18'870 fr., soit une moyenne de 1'500 fr. par mois. L’enquêteur a donc retenu que "B.X.________ a/avait probablement une activité accessoire lui procurant des revenus irréguliers" (cf. rapport d’enquête précité, pt. 2.2).

S’agissant des déclarations faites à la police le 30 novembre 2010 concernant une activité lucrative régulière d’indépendant, B.X.________ a précisé à l’enquêteur que ce qu’il avait dit à la police « n’était pas faux » et qu’il n’avait « plus travaillé comme chauffeur depuis le mois d’octobre 2008 » (cf. procès verbal d’audition du 5 juillet 2011, p. 5).

Les relevés bancaires et postaux ont également mis en évidence que B.X.________ s’était rendu avec toute sa famille dans la région parisienne du 26 au 29 décembre 2008, retirant sur son compte durant son séjour plus de 1'800 fr. ainsi que 1'000 euros prélevés peu avant le départ. A la fin du mois de janvier, B.X.________ a effectué un déplacement de deux jours à Annecy, dépensant environ 400 fr. en frais d’hôtel et de restaurant. Entre le 25 mai et le 6 juin 2009, il s’est rendu seul au Maroc, investissant plus de 9'400 fr. dans des frais de voyage.

Le rapport d'enquête fait état des conclusions suivantes:

"Nos investigations tendent à démontrer que B.X.________ cache des revenus à l'AA. Toutefois ceux-ci étant à notre niveau invérifiables et peut-être même de provenance illégale, nous ne sommes pas en mesure de les chiffrer précisément. De notre point de vue et en tenant compte des informations que B.X.________ a fournies à la police de sûreté, il est très probable que son revenu net moyen mensuel soit effectivement d’environ CHF 2'000.-- et ceci depuis le début de l’aide (novembre 2008) à ce jour. Ses salaires étant selon toutes vraisemblances versés de mains à mains et irréguliers, la prise en compte d’un revenu moyen nous semble être la meilleure situation dans le cas présent.

[…]

En tenant compte de la complexité de la situation, du train de vie de B.X.________, [de ses] déclarations contradictoires et mensongères […], de ses antécédents judicaires et des informations recueillies difficilement vérifiables à notre niveau, nous estimons que le dépôt d’une plainte pénale est souhaitable." [pt. 3]

 

F.                                A.X.________ n’a pas été entendue ni n’a été amenée à s’exprimer sur les résultats de l’enquête. Lors d’un entretien le 24 octobre 2011 avec son assistant social, B.X.________ a, quant à lui, plusieurs fois été informé que le CSIR devait tenir compte de ses revenus mensuels, ensuite des informations de l’enquête. B.X.________ a répondu ne pas avoir de revenus. Il a été invité à fournir les preuves écrites, précisant les dates depuis lesquelles il n’avait pas de revenus; il n’a toutefois fourni aucun de ces justificatifs, notamment l’attestation de fin d’emploi demandée.

En raison du défaut de collaboration de B.X.________, l’assistant social s’est adressé à A.X.________ pour obtenir des renseignements, laquelle a signé l’autorisation de renseigner complémentaire couples, concubins, partenaires enregistré, le 4 mai 2011.

G.                               Par décision du 7 mars 2012, le CSIR a ordonné à A.X.________ de rembourser la somme de 35'874 fr. 30, correspondant à des prestations du RI indûment perçues durant la période comprise entre novembre 2008 et juin 2010. Cette autorité a considéré que l’intéressée avait touché des revenus non déclarés, dont la provenance n’avait pas pu être justifiée, annexant à sa décision un tableau récapitulatif des indus. Ce document indiquait notamment pour les mois concernés le montant de l'aide versée, les ressources non déclarées, le montant de l'aide auquel les époux avaient en réalité droit et le montant à restituer (700 fr. pour novembre 2008; 3'000 fr. pour décembre 2008; 4'850 fr. pour janvier 2009; 5'225 fr. pour février 2009; 5'924 fr. 30 pour mars 2009; 5'225 fr. pour avril 2009; 1'550 fr. pour juillet 2009; 500 fr. pour août 2009; 4'000 fr. pour septembre 2009; 1'400 fr. pour décembre 2009; 2'000 fr. pour mars 2010; 1'500 fr. pour juin 2010).

Le CSIR a en outre prononcé une sanction à l'encontre de A.X.________ en la forme d'une réduction des prestations délivrées à titre de RI, le forfait étant réduit de 25% pendant quatre mois à compter du 1^er avril 2012, sauf la part des enfants à charge.

S’agissant des modalités de remboursement du montant indûment perçu, le CSIR a indiqué que le remboursement de la dette serait effectué par le prélèvement chaque mois, à compter de la fin de la sanction prononcée, d’un montant équivalent à 15% du forfait RI.

Enfin, il était indiqué qu’une décision identique était notifiée à B.X.________.

H.                               Par acte du 4 avril 2012 rédigé par son avocat Me Mattenberger, A.X.________ a recouru auprès du Service de prévoyance et d'aide sociale (ci-après: le SPAS) contre la décision du CSIR du 7 mars 2012, en concluant à son annulation. Elle a fait valoir qu’elle n’avait pas bénéficié pour son entretien et celui de ses enfants de moyens supérieurs à ceux qui lui avaient été octroyés à titre de RI; elle ignorait tout des sommes que son époux avait perçues, n’ayant même aucune connaissance de la majorité des comptes bancaires et postaux en question. Avant sa séparation d’avec son époux, elle ne disposait même pas de la carte bancaire du compte enregistré à son nom. Elle a également invoqué le fait qu’en raison de son illettrisme, il était très aisé à son mari de lui cacher d’éventuels revenus. Enfin, elle a précisé qu’elle avait toujours collaboré avec le CSIR, de sorte qu’elle n’avait pas violé son obligation de renseigner et était de bonne foi. La recourante a par ailleurs déposé une demande d'assistance judiciaire.

Dans ses déterminations du 4 mai 2012, le CSIR a indiqué qu’il avait pris connaissance des éléments à décharge figurant dans le recours et qu’il n’était pas en mesure de les contester, laissant le soin au SPAS de tirer les conclusions qui lui semblaient pertinentes.

Ces déterminations ont été communiquées à la recourante. Il n'y a pas eu d'autre mesure d'instruction.

I.                                        Par décision du 21 janvier 2014, le SPAS a très partiellement admis le recours formé par A.X.________ (ch. I du dispositif) et a réformé la décision du CSIR du 7 mars 2012 en ce sens que la sanction a été ramenée à la réduction du forfait de 25% pour une durée de deux mois; la décision attaquée a été confirmée pour le surplus (ch. II du dispositif). Cette autorité a considéré en substance que l’enquête administrative avait permis d’établir que des montants importants, non annoncés au CSIR, avaient été crédités sur les comptes bancaires et postaux de l’époux de la recourante, que celui-ci avait admis avoir eu des activités lucratives en automne 2008, que si l’on pouvait à la rigueur reconnaître que A.X.________ ne connaissait pas la situation financière exacte de son mari, on ne pouvait admettre qu’elle n’avait eu aucune connaissance de ses activités et de ses voyages à l’étranger. Il a ainsi estimé que la bonne foi de l’intéressée ne pouvait pas être retenue, confirmant que A.X.________ était tenue solidairement avec B.X.________ de rembourser le montant reçu indûment. S'agissant de la sanction, le SPAS a pris en compte la situation particulière de la recourante, qui ne parle ni ne lit le français, et en a réduit la durée à deux mois.

La décision du SPAS rejette la demande d'assistance judiciaire (ch. III du dispositif) et dit que le CSIR doit payer à Me Mattenberger 200 fr. à titre de dépens (ch. IV du dispositif). Enfin, le SPAS a dit que sa décision était rendue sans frais (ch. V du dispositif).

J.                                 Par acte du 21 février 2014, A.X.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du SPAS du 21 janvier 2014. Elle conclut à la réforme de cette décision en ce sens que la décision prise par le CSIR à son encontre, le 7 mars 2012, est annulée, et à ce que le CSIR lui rembourse les montants retenus sur le forfait RI, à titre de sanction ou de remboursement, depuis le 1^er avril 2012. Elle demande en outre que la décision du SPAS soit réformée en ce sens que sa demande d'assistance judiciaire est admise.

La recourante estime pour l'essentiel que sa bonne foi ne pouvait pas être remise en cause et que l’on ne pouvait raisonnablement lui imputer une quelconque responsabilité sur la base de documents que son époux lui avait fait signer et auxquels elle n’avait manifestement rien compris, dès lors qu’elle est illettrée et ne parle pas le français. Elle invoque une situation particulière, dans la mesure où elle était isolée et n’avait que peu de contacts avec l’extérieur, les seules informations dont elle disposait étant celles que son mari voulait bien lui donner. De plus, au vu de sa situation financière extrêmement précaire, elle ne saurait être amenée à rembourser les montants litigieux. S’agissant de la sanction, elle soutient que les circonstances prises en compte par le SPAS pour diminuer la durée de la sanction auraient dû conduire cette autorité à n’en prononcer aucune, relevant qu’elle n’avait commis aucune faute et avait collaboré avec les autorités.

Dans sa réponse du 26 mars 2014, le SPAS conclut au rejet du recours, en se référant à sa décision. Le CSIR a renoncé à se déterminer.

Dans sa réplique du 27 mars 2014, la recourante a confirmé ses conclusions.

K.                               Par décision incidente du 25 février 2014, le juge instructeur a octroyé l’assistance judiciaire à la recourante et il lui a désigné Me Mattenberger comme avocat d'office.

 

Considérant en droit :

1.                                Le recours a été interjeté dans les formes prescrites (art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD et de l’art. 74 al. 2, 2e phrase, de la loi du 2 décembre 2003 sur l’aide sociale vaudoise [LASV; RSV 850.051]) et dans le délai de trente jours (art. 95 LPA-VD), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.

2.                                Le litige porte sur la rétrocession de prestations d'aide sociale, versées indûment de novembre 2008 à juin 2010 sous la forme du RI. La recourante invoque sa bonne foi, faisant valoir qu’elle se trouvait dans une situation particulière et que le rapport d’enquête ne permettait pas de retenir une quelconque dissimulation de sa part.

a) La LASV, en vigueur depuis le 1^er janvier 2006, a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (cf. art. 1). L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV). Le principe de la subsidiarité de l'aide sociale implique, pour les requérants, l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV).

L'action sociale comporte notamment l'octroi d'un revenu d'insertion (RI) comprenant une prestation financière et pouvant consister également en mesures d'insertion sociale ou professionnelle. La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement (règlement d'application du 28 octobre 2005 de la LASV [RLASV; RSV 850.051.1]), après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou concubin faisant ménage commun avec lui, et de ses enfants à charge. Selon l'art. 36 LASV, la prestation financière, dont l'importance et la durée dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en complément de revenus, ou encore, à titre d'avance remboursable sur des prestations d'assurances sociales ou privées et d'avances sur pensions alimentaires.

L'art. 38 al. 1 LASV dispose que la personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet. Elle doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations. Cette disposition est précisée par l'art. 29 RLASV qui prévoit que chaque membre du ménage aidé ou son représentant légal doit déclarer sans délai à l'autorité d'application tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations allouées ou à justifier leur suppression.

b) Les prestations de l'aide sociale sont en principe non remboursables (art. 60 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst.-VD; RSV 101.01]). La loi précise toutefois la portée de ce principe. Ainsi, l’art. 41 al. 1 let. a LASV dispose que la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement lorsqu’elle les a obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n’est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n’est pas mis de ce fait dans une situation difficile. L'autorité compétente réclame, par voie de décision, le remboursement des prestations (art. 43 al. 1 LASV).

La dispense totale ou partielle d'obligation de restituer, pour le bénéficiaire de bonne foi, correspond à la remise prévue par le droit fédéral, en matière d'assurances sociales – notamment l'assurance-chômage (cf. art. 25 de la loi fédérale du 6 octobre 2000  sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.1] et 4 de l'ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales [OPGA; RS 830.11]). Selon la jurisprudence à ce propos, l'ignorance par l'assuré du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations d'assurance ne suffit pas pour admettre qu'il était de bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire des prestations ne se soit rendu coupable, non seulement d'aucune intention malicieuse, mais aussi d'aucune négligence grave. Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de restituer (violation du devoir d'annoncer ou de renseigner) sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En revanche, l'intéressé peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission fautifs ne constituent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner (ATF 138 V 218 consid. 4; cf. aussi ATF 112 V 103 consid. 2c et les références).

c) En l’espèce, l’autorité intimée a considéré en substance que la recourante devait être tenue solidairement avec son époux de rembourser le montant indûment perçu, dans la mesure où sa bonne foi ne pouvait être retenue parce qu'elle avait violé son devoir de renseigner les autorités.

Toutefois, plusieurs éléments ressortant du dossier conduisent à retenir la bonne foi de la recourante. Il s’agit en premier lieu du contexte culturel, familial et social, dans lequel vivait la recourante et de sa position au sein de la famille. En effet, il apparaît suffisamment clairement que le rôle de celle-ci était limité à s’occuper du ménage et des enfants. Elle ne participait pas aux décisions de gestion des avoirs de la famille dès lors que c’était son époux qui intervenait vis-à-vis des tiers et qui se chargeait seul de la gestion des affaires financières. Celui-ci refusait de donner à la recourante des explications, que ce soit tant au sujet du traitement des factures que sur ses nombreux déplacements. Isolée, la recourante ne disposait pas d’informations autres que celles que voulait bien lui donner son époux. Au vu de ces éléments, il apparaît donc vraisemblable que la recourante était sous l’autorité de son époux, sans véritable autonomie. Dans cette mesure, ses allégations selon lesquelles elle n’avait pas accès au compte sur lequel les prestations sociales étaient versées pour la famille, partant qu’il lui était impossible de gérer cet argent, ni d’obtenir des informations à ce sujet, sont crédibles, étant rappelé qu’elle disposait seulement de l’argent que lui donnait son mari. On peut ainsi également tenir pour avéré le fait qu’elle n’avait aucune connaissance des mouvements de fonds sur d'autres comptes de son époux, provenant du revenu d'activités lucratives. Il convient de rappeler que les relations entre les époux n'étaient pas harmonieuses, déjà en 2009. 

Ensuite, il est constant que la recourante est illettrée, qu’elle ne dispose que d’un bas niveau d’instruction et qu’elle ne parle pas – ou alors très peu – le français. Il ressort en outre du dossier qu’elle comprend très mal le système d’assistance publique suisse, quand bien même son fonctionnement lui a été expliqué à plusieurs occasions, ainsi que l’a relevé l’assistant social dans son journal. Ainsi, on ne saurait déduire que, du fait qu’elle a suivi des cours de français, a participé à plusieurs entretiens avec l’assistant social et a elle-même pris contact avec lui pour demander de l’argent supplémentaire, la recourante a compris ce que l'on exigeait des bénéficiaires du RI, en particulier le fait que la réalisation occasionnelle d'un revenu par un membre de la famille avait une incidence sur le montant de l'aide sociale et que le bénéficiaire était en conséquence tenu d'en informer l'autorité concernée. On relèvera à ce titre qu’elle n’a pas signé tous les formulaires mensuels, ce qui tend à confirmer qu’elle signait les documents à la demande de son époux, sans en comprendre le contenu et l’importance. Dans ses conditions, on ne peut reprocher à la recourante d’avoir failli à son obligation de renseigner ou d’avoir commis une faute. Au demeurant, eu égard à l’incompréhension manifeste de la recourante du système d’assistance publique suisse, le fait qu’elle ait éventuellement eu connaissance de voyages et d’activités lucratives de son époux, ne suffit toutefois pas pour en conclure d’emblée qu’elle a agi avec une intention malicieuse ou par négligence grave, dans la mesure où l’on doit admettre qu’en raison de sa situation, elle pouvait ignorer les implications de tels éléments.

A cela s’ajoute encore le fait que le rapport d’enquête du 1^er septembre 2011 ne mentionne aucun élément à charge de la recourante, ni ne se prononce sur une éventuelle participation de celle-ci à des démarches de dissimulation de revenus. Au contraire, même si l’enquête administrative a été effectuée pour analyser la situation des deux époux, les conclusions du rapport se rapportent uniquement à B.X.________. De plus, lors de l’enquête, la recourante n’a pas été entendue par l’enquêteur, ce qui tend encore une fois à confirmer le rôle restreint de celle-ci en ce qui concernait la gestion des affaires de la famille. Ce n’est qu’à la suite de l’enquête, et faute de collaboration de la part de B.X.________, que les autorités administratives se sont adressés à la recourante pour obtenir des renseignements. A cet égard, on soulignera que la recourante a collaboré. Dès lors, le seul fait d’avoir fait ménage commun avec B.X.________ n’est donc pas suffisant pour tirer les conclusions que l’autorité intimée a retenues à l’appui de la décision attaquée.

Il résulte de ce qui précède que la recourante, si elle n'a pas donné d’information sur les activités de son époux, n’a pas contrevenu à son devoir de renseigner l'autorité administrative. Elle peut donc valablement se prévaloir de sa bonne foi pour demander une remise de l'obligation de restituer les prestations sociales indues.

d) La condition de la bonne foi étant remplie, il convient d’examiner si la recourante serait placée dans une situation difficile par la restitution. Même si le service cantonal a rendu une décision de restitution à l'encontre de chacun des deux époux, en prévoyant donc qu'ils sont des débiteurs solidaires, il faut examiner quelle serait la conséquence, pour la recourante prise individuellement, de l'obligation de payer plus de 35'000 fr. Il est constant qu'elle n'a aucun patrimoine. Séparée, mère de cinq enfants dont trois sont encore mineurs, elle ne travaille pas. Elle ne perçoit que le forfait de base du RI. Sa situation financière est incontestablement précaire, de sorte que la restitution des prestations la mettrait dans une situation difficile. L'autorité intimée ne prétend du reste pas le contraire.

La double condition posée par l'art. 41 al. 1 let. a LASV pour accorder une remise de l'obligation de restituer est ainsi remplie. C’est donc à tort que l’autorité intimée a rendu une décision de restitution (ou, plus précisément, a confirmé la décision du CSIR en tant qu'elle imposait une obligation de restituer 35'874 fr. 30). Le recours est fondé sur ce point.

3.                                La sanction prononcée par ailleurs à l'encontre de la recourante, à une réduction du forfait RI de 25 % pour une durée de deux mois, est fondée uniquement sur une violation de l'obligation de renseigner. Il est en effet reproché à la recourante de n'avoir pas déclaré les ressources de son couple.

Il découle du considérant précédent que les ressources en question – les revenus de l'époux, pour certaines affaires ou travaux occasionnels – n'étaient pas connues de la recourante. Aucun manquement significatif ne peut lui être imputé, pour les raisons que l'on vient d'exposer à propos de sa bonne foi. Il n'y a donc pas lieu de lui infliger une des sanctions prévues par les art. 42 ss RLASV, en cas notamment de dissimulation d'activités lucratives ou de revenus. Le recours est également fondé sur ce point.

4.                                Il s'ensuit que les ch. I et II du dispositif de la décision attaquée doivent être réformés en ce sens que la décision du CSIR du 7 mars 2012, prise à l'encontre de la recourante, est annulée. Cette annulation n'a aucun effet sur la "décision identique" rendue le même jour par le CSIR à l'encontre de B.X.________.

L'annulation d'une part de la décision ordonnant la restitution de 35'874 fr. 30, et d'autre part de la sanction consistant en une réduction du forfait RI pendant deux mois, a pour conséquence que les montants d'ores et déjà retenus, le cas échéant, sur le forfait RI de la recourante, en application des décisions du CSIR et du SPAS – dans la mesure où elles ont déjà été partiellement exécutées, devront lui être remboursés. L'affaire doit être renvoyée au SPAS pour qu'il rende une nouvelle décision sur ce point.

5.                                La recourante conteste la décision de l'autorité intimée de refuser l'assistance d'un avocat dans le cadre de la procédure de recours administratif contre la décision du CSIR. Elle soutient que cela était objectivement nécessaire en raison de l’enjeu financier important, elle-même étant incapable de faire valoir seule ses droits dans cette affaire.

a) L'art. 18 al. 1 LPA-VD, applicable notamment dans la procédure devant l'administration cantonale, dispose que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille, partie dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire. Ces conditions de la loi vaudoise correspondent à la garantie constitutionnelle de l'art. 29 al. 3 Cst.

En l'occurrence, il est manifeste que la condition de l'indigence est remplie. En outre, les chances de succès du recours contre la décision du CSIR n'apparaissaient pas d'emblée inexistantes. On peut du reste relever à ce propos que dans ses déterminations adressées au SPAS, le CSIR avait exposé qu'il n'était pas en mesure de contester les allégués et arguments de la recourante; au demeurant, le SPAS a partiellement admis le recours qui lui était soumis. Il reste à examiner la condition de la nécessité de l'assistance par un avocat.

b) Selon la jurisprudence, il se justifie en principe de désigner un avocat d'office à l'indigent lorsque la situation juridique de celui-ci est susceptible d'être affectée de manière particulièrement grave. Lorsque, sans être d'une portée aussi capitale, la procédure en question met sérieusement en cause les intérêts de l'indigent, il faut en sus que l'affaire présente des difficultés en fait et en droit que le requérant ne peut surmonter seul (ATF 134 I 92 consid. 3.2.1; ATF 130 I 180 consid. 2.2; ATF 128 I 225 consid. 2.5.2 et les arrêts cités; arrêt RE.2004.0012 du 20 août 2004). Le point décisif est toujours de savoir si la désignation d'un avocat d'office est objectivement nécessaire dans le cas d'espèce. A cet égard, il faut tenir compte des circonstances concrètes de l'affaire, de la complexité des questions de fait et de droit, des particularités que présentent les règles de procédure applicables, des connaissances juridiques du requérant ou de son représentant, du fait que la partie adverse est assistée d'un avocat, et de la portée qu'a pour le requérant la décision à prendre, avec une certaine réserve lorsque sont en cause principalement ses intérêts financiers (ATF 123 I 145 consid. 2b/cc; ATF 122 I 49 consid. 2c/bb; ATF 118 Ia 264 consid. 3b). Le fait que la procédure soit, comme en l'espèce, régie par la maxime d'office, n'exclut pas, ipso facto, le droit à l'assistance d'un mandataire (ATF 130 I 180 consid. 3.2; 125 V 32 consid. 4b et les arrêts cités).Enfin, l'assistance d'un mandataire peut aider à ce que toutes les offres de preuve nécessaires à l'éclaircissement des faits soient soumises à l'autorité (ATF 130 I 180 consid. 3.2). Dans le domaine de l'aide sociale, où il s'agit généralement de prendre en considération avant tout des situations personnelles, la nécessité de désigner un avocat d'office doit être examinée avec retenue (TF 8C_292/2012 du 19 juillet 2012 consid. 8.2 et 8.6; TF 8C_778/2008 du 12 décembre 2008 consid. 3.2.2).

c) L'autorité intimée soutient que la condition relative à la complexité de la cause, et en conséquence à la nécessité de se faire assister par un avocat, ne serait pas réalisée au motif que la question à trancher n’impliquait pas la construction d’un raisonnement juridique complexe.

Il apparaît cependant que l'enjeu de la procédure était important pour la recourante, vu les montants en jeu et la précarité de sa situation financière. L'examen des conditions pour imposer une obligation de restituer des prestations indues, voire pour obtenir une remise de cette obligation, n'est pas évident. Ne disposant pas des connaissances linguistiques et techniques de base pour comprendre les enjeux de cette procédure, mise en œuvre à cause de son époux qui ne la renseignait pas, la recourante avait objectivement besoin de l'assistance d'un avocat, pour accomplir les démarches indispensables pour que le SPAS réexamine, en tant qu'autorité de recours hiérarchique, la décision du CSIR. L'avocat consulté par la recourante a précisément effectué ces démarches, en déposant un mémoire de recours exposant les faits essentiels et les arguments propres à justifier une annulation de la décision attaquée. Le SPAS aurait donc dû admettre la demande fondée sur l'art. 18 LPA-VD, désigner Me Mattenberger comme avocat d'office de la recourante et lui octroyer une indemnité complémentaire, en plus des dépens (de 200 fr.) qui lui ont été alloués.

La recourante se plaint donc à juste titre d'une violation des règles sur l'assistance judiciaire. Le ch. III du dispositif de la décision attaquée doit être annulé. Il convient de fixer, dans le présent jugement, l'indemnité complémentaire due à ce titre et, par mesure de simplification, de l'inclure dans les dépens alloués à la recourante (cf. infra, consid. 7).

6.                                En définitive, les ch. I, II et III du dispositif de la décision attaquée doivent être réformés ou annulés, et l'affaire doit être renvoyée au SPAS pour nouvelle décision sur le remboursement à la recourante des montants d'ores et déjà retenus, le cas échéant, sur son forfait RI, en exécution des décisions du CSIR du 7 mars 2012 et du SPAS du 21 janvier 2014.

7.                                Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 4 al. 2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 [TFJAP; RSV 173.36.5.1]). La recourante, qui obtient gain de cause en ayant procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD), à la charge du Centre social d'intégration des réfugiés. Cette indemnité, fixée globalement à 2000 fr. comporte un montant pour les opérations de l'avocat d'office dans le cadre de la procédure de recours hiérarchique (cf. supra, consid. 5c). Vu l'octroi de dépens, il n'y a pas lieu de fixer une indemnité au titre de l'assistance judiciaire.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 Les ch. I et II du dispositif de la décision du 21 janvier 2014 du Service de prévoyance et d'aide sociales sont réformés en ce sens que la décision du Centre social d'intégration des réfugiés du 7 mars 2012, prise à l'encontre de la recourante, est annulée.

III.                                L'affaire est renvoyée au Service de prévoyance et d'aide sociales pour nouvelle décision sur le remboursement à la recourante des montants d'ores et déjà retenus, le cas échéant, sur son forfait RI, en exécution des décisions du Centre social d'intégration des réfugiés du 7 mars 2012 et du Service de prévoyance et d'aide sociales du 21 janvier 2014.

IV.                              Le ch. III du dispositif de la décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 21 janvier 2014 est annulé.

V.                                Les ch. IV et V du dispositif de la décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 21 janvier 2014 sont confirmés.

VI.                              Il n'est pas perçu de frais de justice.

VII.                             Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la recourante à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud (Centre social d'intégration des réfugiés).

 

Lausanne, le 4 novembre 2014

 

Le président:                                                   La greffière:       

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.