TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 17 décembre  2014
Composition	M. Pierre Journot, président; MM. Roland Rapin et Marcel Yersin, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourants

A.X.________ et B.X.________, à Muntelier, représentés par Julien Rouvinez, avocat à Lausanne

 

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP, à Lausanne

  

Autorité concernée

CSR Nyon-Rolle, à Nyon

  

 

Objet	aide sociale
	Recours A.X.________ et B.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 12 février 2014 (assistance judiciaire; restitution de prestations)

 

Vu les faits suivants

A.                     Les époux A.X.________ , né le 21 juin 1962, et B.X.________, née le 16 janvier 1963, et leurs enfants C.X.________, né le 6 août 1995 et D.X.________, né le 14 octobre 1996, ont bénéficié de prestations de l'aide sociale vaudoise dès le 1^er juillet 1999 puis du revenu d'insertion dès le 1^er janvier 2006. Pour les mois de juin 1999 à décembre 2005, les époux X.________ ont perçu un montant total de 250'367 fr. 75 de prestations de l'aide sociale vaudoise et, pour les mois de janvier 2006 à octobre 2009, un montant total de 140'046 fr. 55 au titre du revenu d'insertion.

B.                     Suite à divers soupçons relatifs à la dissimulation, par les époux X.________, de comptes bancaires et postaux ainsi que de revenus, une enquête administrative a été diligentée par le Centre social et régional de Nyon-Rolle (ci-après : le CSR). Le 21 mai 2008, les conclusions de l'enquête, confirmant les soupçons de l'autorité, ont été portées à la connaissance des époux X.________, qui se sont déterminés.

C.                     Le 18 septembre 2009, le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : le SPAS) a déposé plainte pénale contre les époux X.________ pour escroquerie, subsidiairement contravention à l'art. 75 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Une enquête pénale a été ouverte.

D.                     Les époux X.________ ont été sanctionnés par une réduction de leur forfait de 25 % et, par décision du 17 novembre 2008, le CSR a réclamé à ces derniers le remboursement de la somme de 116'964 fr. 25 au titre de prestations sociales indûment perçues (soit 85'318 fr. 45 pour l'aide sociale vaudoise et 31'645 fr. 80 pour le revenu d'insertion pour la période du 1^er juillet 1999 au 31 janvier 2008). Les époux X.________ n'ont pas recouru contre cette décision.

E.                     Le 1^er novembre 2010, la Brigade financière de la Police cantonale vaudoise a établi un rapport de 44 pages, dont on extrait ce qui suit :

"12.         Conclusion

Au vu du nombre de relations bancaires et postales au nom du couple, tant en Suisse qu'à l'étranger, il nous est impossible d'établir un montant définitif portant sur les escroqueries réalisées. Rappelons que le SPAS fait état, dans sa plainte, d'une somme de CHF 116'964.-. Bien que les prévenus aient tous deux fait opposition à ce montant, il semble toutefois se rapprocher de la vérité, voire être en-dessous.

Nous avons toutefois établi, sans équivoque possible, que B.X.________ et A.X.________ X.________ ont sciemment caché de nombreux revenus au SPAS depuis 1999. En plus des diverses activités rémunérées du couple, ils ont profité, pour ne pas dire abusé, de la générosité de proches de la famille qui les ont soutenus financièrement. Tous ces fonds ont été crédités sur divers comptes bancaires qui avaient été dissimulés au SPAS. En conséquence, les faits reprochés par ce service, soit l'escroquerie et l'infraction à l'art. 75 de la LASV, semblent parfaitement fondés, voire même sous-estimés pour certains points. La dissimulation de ressources et de fortune a été clairement démontrée tout au long de nos investigations.

A cela, il convient de rajouter le montant de l'escroquerie réalisée au préjudice de la Nationale Suisse Assurance dans le cadre du vol de l'Audi S4 en Belgique. Cette assurance réclame aujourd'hui à A.X.________ X.________ la somme de CHF 71'093.25 plus les intérêts moratoires (5 % l'an) depuis le 29.05.2002.

Il y a également les indemnités indûment perçues suite à l'accident de la circulation de A.X.________ X.________ en février 2009 et versées par la Generali Assurances. A ce jour, nous ne savons pas si cette assurance a déposé plainte. Rappelons que cette assurance est par ailleurs l'employeur de Mme B.X.________.

Mentionnons encore l'escroquerie (tentative) à l'assurance pour le vol des archets à Londres en 2009. La Lloyd's n'était pas encore entrée en matière à ce sujet et l'escroquerie n'a donc pas été réalisée.

Enfin, il nous apparaît comme nécessaire de souligner le peu de collaboration fournie par A.X.________ X.________ tout au long de notre enquête. S'il s'est toujours présenté à nos convocations, il n'a par contre rien fait pour faciliter le déroulement de nos recherches, variant plusieurs fois de versions lorsqu'il sentait le vent tourner en sa défaveur. Il est allé jusqu'à mêler sa mère à cette affaire, notamment quand il s'agissait de déterminer qui était vraiment le propriétaire de certains instruments de musique de valeur retrouvés à son domicile, ou ayant transité par l'intéressé. Par ailleurs, il n'a cessé, tout au long de nos auditions, de se positionner en victime du système, se protégeant derrière son manque de connaissances dans le domaine de l'administratif. Soulignons qu'à aucun moment A.X.________ n'a proposé un arrangement pour le remboursement des montants escroqués.

Mû par un besoin de se sentir exister au travers de la musique, A.X.________ X.________ a de fortes chances de se laisser, à l'avenir, encore emporter par cette passion qu'il ne maîtrise pas. A notre avis, seule une mesure de mise sous tutelle (voire curatelle) permettrait d'endiguer cette folie dépensière.

B.X.________ nous a semblé, quant à elle, n'être pas au courant de tous les agissements de son époux. Si elle se retrouve elle aussi impliquée dans cette affaire, il est certain que son rôle a été moindre, et qu'elle n'a pas été à l'origine des problèmes financiers du couple. Elle est toutefois bel et bien responsable de ne pas avoir déclaré au SPAS la totalité des massages effectués par ses soins, ainsi que l'héritage qu'elle a touché. Elle a également accepté que son mari falsifie les chiffres de sa "comptabilité" relatives aux massages."

F.                     Suite au rapport d'enquête établi par la police, le CSR a rendu, le 13 décembre 2012, une nouvelle décision, complémentaire à la décision du 17 novembre 2008, à l'encontre des époux X.________. Au vu du nombre et de l'importance des montants régulièrement crédités sur les différents comptes du couple (dont tous n'avaient pas été déclarés) et des instruments de musique de valeur en sa possession, le CSR concluait que les soldes des avoirs du couple dépassaient en permanence la limite de fortune maximale autorisée par les dispositions légales, soit 10'000 fr. selon la composition du ménage. De ce fait l'intégralité des prestations versées par ses soins entre juin 1999 et octobre 2009, soit 390'414 fr. 30, était indûment perçue et le remboursement de 273'450  fr. 05 – complémentaire à celui faisant l'objet de la décision du 17 novembre 2008, exigé. La réduction de 25 % du forfait prononcée précèdemment à titre de sanction était en outre maintenue.

G.                     Le 14 janvier 2013, A.X.________ et B.X.________, par l'intermédiaire de leur avocat, ont recouru devant le SPAS contre la décision du 13 décembre 2012, concluant à son annulation et au renvoi du dossier au CSR afin qu'il suspende l'instruction jusqu'à droit connu sur la procédure pénale instruite par le Procureur de l'arrondissement de La Côte et rende une nouvelle décision. Ils ont demandé le bénéfice de l'assistance judiciaire.

H.                     Par décision sur recours du 12 février 2014, notifiée le lendemain, le SPAS a rejeté le recours, confirmé la décision attaquée et rejeté la demande d'assistance judiciaire.

I.                       Par acte du 17 mars 2014 de leur avocat, A.X.________ et B.X.________ ont recouru en temps utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP) contre la décision du 12 février 2014, concluant à son annulation, à celle de la décision du CSR, au renvoi de la cause à cette instance pour qu'elle suspende la cause jusqu'à droit connu sur la procédure pénale instruite à leur encontre puis rende une nouvelle décision sur cette base. Ils ont également demandé le bénéfice de l'assistance judiciaire pour toute la procédure dirigée contre la décision du CSR du 13 décembre 2012.

Par décision du 20 mars 2014, le juge instructeur a accordé aux recourants le bénéfice de l'assistance judiciaire avec effet au 17 mars 2014 comportant exonération d'avances et de frais judiciaires et assistance d'office d'un avocat en la personne de Me Julien Rouvinez.

Le 15 avril 2014, le SPAS s'est déterminé et a conclu au rejet du recours.

Invités par le juge instructeur à lui faire savoir s'ils avaient des réquisitions complémentaires à formuler, les recourants ont répondu par la négative par lettre du 7 mai 2014 de leur conseil.

J.                      La procédure pénale initiée par la plainte déposée par le SPAS le 18 septembre 2009 est toujours en cours.

K.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                      Les recourants se plaignent du fait que le CSR a rendu sa décision du 13 décembre 2012 sans attendre le résultat de la procédure pénale. Ce faisant, l'autorité aurait fondé sa motivation sur des faits qui ne sont pas établis de manière certaine et qui sont contestés. Cette façon de procéder pourrait les confronter à des décisions (pénale et administrative) contradictoires. L'autorité intimée estime quant à elle que les procédures administrative et pénale sont deux procédures indépendantes l'une de l'autre et que l'autorité concernée était en droit de considérer que les faits révélés par l'enquête de police, en partie ou en totalité admis par les recourants lors de leurs auditions, étaient suffisamment établis pour justifier une décision de restitution. Le rapport d'enquête permet d'établir, d'une part, que les époux ont violé leur obligation d'information, notamment en dissimulant de très nombreux comptes bancaires et postaux, et, d'autre part, que, pendant toute la durée de la prise en charge, la fortune dissimulée dépassait largement la limite de 10'000 fr. applicable à une famille qui prétend au bénéfice du revenu d'insertion.

a) Aux termes de l'art. 25 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.

Afin d'éviter dans la mesure du possible des décisions contradictoires, la jurisprudence a admis, s'agissant de se prononcer sur l'existence d'une infraction en matière de circulation routière, que l'autorité administrative ne devait pas s'écarter sans raison sérieuse des faits constatés par le juge pénal ni de ses appréciations juridiques qui dépendent fortement de l'établissement des faits, en particulier lorsque le jugement pénal a été rendu au terme d'une procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés (ATF 124 II 103 consid. 1c/bb p. 106; 123 II 97 consid. 3c/aa p. 100; 121 II 214 consid. 3a p. 217; 119 Ib 158 consid. 3c/aa p. 164). Si l'intéressé fait ou va probablement faire l'objet d'une dénonciation pénale, l'autorité administrative doit en principe surseoir à statuer jusqu'à droit connu sur le plan pénal, dans la mesure où l'état de fait ou la qualification juridique du comportement litigieux est pertinent(e) dans le cadre de la procédure administrative. (ATF 121 II 214 précité consid. 3a; ATF 119 Ib 158 précité consid. 2b). La sécurité du droit commande d'éviter que l'indépendance du juge pénal et du juge administratif ne conduise à des jugements opposés, rendus sur la base des mêmes faits (arrêt 1C_181/2014 du 8 octobre 2014; ATF 139 II 95 consid. 3.2; ATF 137 I 363 consid. 2.3.2).

La nécessité de suspendre la procédure administrative jusqu'à droit connu sur le plan pénal a été reconnue dans d'autres matières du droit administratif que la circulation routière. Ainsi, la CDAP a par exemple considéré que le SPAS avait à juste titre suspendu l'instruction du recours déposé contre la décision du CSR de rembourser un montant au titre de prestations du revenu d'insertion indûment touchées jusqu'à droit connu sur le sort de la plainte pénale déposée pour escroquerie contre le recourant (GE.2008.0030 du 14 août 2008). Elle a également jugé que la Police cantonale aurait dû attendre le sort de l'enquête pénale ouverte dans le but d'établir à qui incombait la responsabilité d'une vitre brisée au cours d'une bagarre, avant de rendre une décision mettant à charge d'un administré des frais d'intervention pour troubles de l'ordre et de la tranquilité publique (GE.2006.0196 du 16 octobre 2007).

b) En l'espèce, le SPAS a déposé une plainte pénale pour escroquerie et infraction à l'art. 75 LASV, qui dispose que celui qui aura trompé l'autorité par des déclarations inexactes, aura omis de lui fournir les informations indispensables ou ne lui aura pas fourni les informations par elle requises, est passible d'une amende de dix mille francs au plus. Il est reproché aux recourants d'avoir dissimulé des revenus et des éléments de fortune. Il s'agit en particulier d'établir si, comme le soutient l'autorité administrative, pendant toute la durée de la prise en charge par les services sociaux, la fortune dissimulée dépassait la limite de 10'000 fr. applicable à une famille prétendant au bénéfice du revenu d'insertion, ce que les recourants manifestement contestent en plaidant, notamment, qu'ils auraient déclaré spontanément certains revenus au CSR, mais que cette autorité n'en aurait pas tenu compte. Pour les recourants, le rapport de police du 1^er novembre 2010 n'établit définitivement ni leur responsabilité, ni le montant des prestations qu'ils auraient indûment touchées.

Il est évident que la demande de remboursement litigieuse est étroitement liée au sort de la procédure pénale ouverte à l'encontre des recourants. La procédure pénale porte en effet sur le même complexe de faits que celui ayant donné lieu à la demande de remboursement du CSR du 13 décembre 2013. L'affaire est complexe et, au stade du rapport de police du 1^er novembre 2010, si la dissimulation de revenus et d'éléments de fortune à l'égard des services sociaux est considérée par la police comme établie, il n'en est rien en revanche de son montant définitif. Il apparaît ainsi que ce ne sera qu'au terme de la procédure pénale que les services sociaux seront à même de rendre une décision portant sur la restitution du montant des prestations versées à tort aux recourants. On se trouve manifestement dans un cas d'application de l'art. 25 LPA-VD, où il se justifiait de suspendre la procédure administrative. Partant, en refusant de renvoyer le dossier au CSR afin qu'il suspende l'instruction jusqu'à droit connu sur la procédure pénale instruite par le Procureur de l'arrondissement de La Côte et rende ensuite une nouvelle décision, le SPAS a rendu une décision qu'il faut annuler. Le recours doit être admis sur ce point.

2.                      a) Selon l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst; RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite; elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. L'art. 18 al. 1 de la loi vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36) prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.

S'agissant d'une demande d'assistance pour une procédure administrative non contentieuse, l'examen des conditions matérielles (nécessité, chances de succès, importance considérable de la cause, difficulté des questions posées, défaut de connaissances de l'administré) doit être fait de manière stricte. Il faut poser des conditions élevées au caractère nécessaire de l'assistance judiciaire. La participation d'un avocat ne s'impose que dans des cas exceptionnels, lorsque des questions difficiles de fait ou de droit le rendent nécessaire et lorsqu'une assistance par des associations ou des institutions spécifiques n'entre pas en ligne de compte (ATF 125 V 32 consid. 2 p. 34; arrêt GE.2011.0139 du 3 novembre 2011 où il était question d'une requête d'assistance judiciaire en matière de révocation d'autorisation d'établissement).

b) En l'espèce, l'autorité intimée ne remet pas en question l'indigence des recourants, ni ne conteste l'importance que revêt pour eux la cause. Elle soutient en revanche que la condition relative à la complexité de la cause, et de la nécessité qui en découlerait de se faire assister par un avocat, ne serait pas réalisée au motif que la question à trancher n'implique pas la construction d'un raisonnement juridique complexe, s'agissant simplement de constater que la fortune et les ressources des recourants les mettaient largement en dessus des normes de fortunes applicables pour toute la période où ils ont perçu des prestations.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il se justifie en principe de désigner un avocat d'office à l'indigent lorsque la situation juridique de celui-ci est susceptible d'être affectée de manière particulièrement grave. Lorsque, sans être d'une portée aussi capitale, la procédure en question met sérieusement en cause les intérêts de l'indigent, il faut en sus que l'affaire présente des difficultés en fait et en droit que le recourant ne peut surmonter seul (ATF 130 I 180 consid. 2.2; 128 I 225 consid. 2.5.2 et les arrêts cités). La nature de la procédure, qu'elle soit ordinaire ou sommaire, unilatérale ou contradictoire, régie par la maxime d'office ou la maxime des débats, et la phase de la procédure dans laquelle intervient la requête, ne sont pas à elles seules décisives (ATF 130 I 180 consid. 2.2 précité; 125 V 32 consid. 4b et les arrêts cités).

En l'occurrence, la cause au fond porte sur la restitution de prestations sociales indûment perçues. Le montant en jeu est colossal, puisqu'il se rapporte à l'entier de l'aide – sous déduction d'un montant ayant fait l'objet d'une décision antérieure – versée pendant plusieurs années et s'élève à 273'450 fr. 05. Comme on l'a vu au considérant qui précède, cette demande de remboursement est étroitement liée au sort d'une procédure pénale particulièrement complexe qui est de nature à permettre à l'autorité administrative d'établir en toute connaissance de cause le montant indû dont elle entend exiger le remboursement. La cause à élucider, en fait et en droit, n'est pas aussi simple que ce que l'autorité intimée laisse entendre et nécessite l'intervention d'un avocat d'office. L'affaire présente ainsi le caractère de complexité exigé par les art. 29 al. 3 Cst et 18 al. 2 LPA-VD. Enfin, la démarche des recourants n'était pas vouée à l'échec. C'est à tort que l'autorité intimée a refusé la désignation d'un avocat d'office. Le recours doit donc être également admis sur ce point.

3.                      Vu ce qui précède, le recours est admis, sans frais. Sur le fond, la décision attaquée est annulée et le dossier renvoyé au CSR pour qu'il suspende la cause jusqu'à droit connu sur la procédure pénale instruite à l'encontre des recourants puis rende une nouvelle décision sur cette base. S'agissant de la demande d'assistance judiciaire, la décision attaquée est réformée en ce sens que le recourant est mis au bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure s'étant déroulée devant le SPAS. Ce service est invité à fixer le montant de l'indemnité due au conseil d'office des recourants.

Obtenant gain de cause devant la CDAP par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel d'office, les recourants ont droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 et 99 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; RSV 173.36]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      Sur le fond, la décision du 12 février 2014 du Service de prévoyance et d'aide sociales est annulée et le dossier renvoyé au Centre social régional de Nyon-Rolle pour qu'il suspende la cause jusqu'à droit connu sur la procédure pénale instruite à l'encontre des recourants puis rende une nouvelle décision sur cette base.

III.                    S'agissant de la demande d'assistance judiciaire pour la procédure s'étant déroulée devant le Service de prévoyance et d'aide sociales, la décision du 12 février 2014 est réformée en ce sens que cette demande est admise et le service intimé invité à fixer le montant de l'indemnité due au conseil d'office des recourants.

IV.                    Le présent arrêt est rendu sans frais.

V.                     L'Etat de Vaud, par la caisse du Service de prévoyance et d'aide sociales, versera à A.X.________ et à B.X.________ une indemnité de 2'800 (deux mille huit cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 17 décembre 2014

 

Le président:                                                                                            La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.