TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 11 juin 2014
Composition	M. Eric Kaltenrieder, président; Mme Isabelle Perrin et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourante

X.________, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de l'emploi,

  

Autorités concernées

1.

Office régional de placement de Lausanne,

 

2.

Centre social régional de Lausanne,

  

 

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 14 mars 2014 (réduction du forfait d'entretien mensuel RI de 15% pour une durée de 4 mois - refus de participer à une mesure cantonale d'insertion professionnelle)

 

Vu les faits suivants

A.                                Au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après: RI), X.________, née en 1959 et titulaire d'un CFC de laborantine en chimie, est assistée par l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l'ORP) depuis le début de l'année 2012 dans ses démarches en vue de retrouver un emploi. Il résulte de son dossier qu'elle a exercé une activité de laborantine auprès de divers instituts de 1983 à 2010, puis de préparatrice remplaçante jusqu'en 2012 auprès du Département d'écologie et évolution de l'Université de Lausanne.

B.                               Le 7 octobre 2013, l'ORP a enjoint X.________ de participer à la mesure d'insertion professionnelle du RI intitulée "JobLab" auprès d'Ingeus SA du 28 octobre 2013 au 28 mars 2014. L'intéressée était rendue attentive au fait qu'il s'agissait d'une instruction de l'ORP à laquelle elle avait l'obligation de se soumettre, sous peine de s'exposer à une sanction.

X.________ s'est présentée le 28 octobre 2013 à la séance d'accueil de la mesure à laquelle elle était assignée. A cette occasion, elle a refusé de signer la charte autorisant le début de la mesure et a refusé de participer aux ateliers. Dès lors, il a été mis fin à la mesure avec effet au 31 octobre 2013.

Le 4 novembre 2013, l'ORP a informé X.________ que son comportement pouvait constituer une faute conduisant à une sanction. Un délai de dix jours lui était imparti pour se déterminer à ce sujet.

Dans une lettre du 10 novembre 2013, l'intéressée a expliqué que la mesure envisagée n'était pas appropriée à sa situation. Elle n'admettait pas avoir été prise "pour une débile" par le conseiller en accompagnement et en placement auprès d'Ingeus SA, lequel lui avait demandé si elle était sûre de savoir rédiger une lettre de postulation. Elle ne voit pas ce que ces cours pourraient lui apporter de plus, mais ne refuserait pas une mesure conforme à ses compétences professionnelles, avec à la clé l'assurance d'obtenir un contrat de travail à durée indéterminée. S'agissant de la liste des ateliers qui lui avait été remise, elle s'est positionnée ainsi:

"- Rédaction d'un CV        J'ai un bon CV. A la demande d'une conseillère de l'ORP, il a été contrôlé et modifié.

- Lettre de motivation       Idem pour mes lettres de motivation. A 54 ans, je pense être capable de rédiger des courriers.

- Cours d'informatique      J'ai de bonnes connaissances en informatique.

- Téléphoner                    Dans mon dernier emploi, j'avais régulièrement des contacts avec les fournisseurs.

- Séance de sport            Chaque semaine, je pratique deux sports: l'aquagym et la danse classique (sport de haut niveau).

- Gestion du stress          J'ai souvent été confrontée à une surcharge de travail et je n'ai jamais eu de problème de stress, étant une personne organisée."

Lors d'un entretien le 11 novembre 2013 avec sa conseillère ORP, X.________ a confirmé ne pas avoir apprécié le ton de la journée d'accueil et qu'elle souhaitait une mesure adaptée à ses compétences, soit une mesure conduisant à la conclusion d'un contrat de durée indéterminée.

C.                               Par décision du 26 novembre 2013, l'ORP a prononcé à l'encontre de X.________ une réduction de son forfait mensuel d'entretien du RI de 15% durant une période de quatre mois, pour avoir refusé de participer à une mesure cantonale d'insertion professionnelle.

Le 20 décembre 2013, X.________ a recouru devant le Service de l'emploi (SDE) contre cette décision, dont elle a demandé l'annulation.

Par décision du 14 mars 2014, le SDE a rejeté le recours et confirmé la sanction prononcée par l'ORP. Il a considéré que c'était sans excuse valable que l'intéressée avait refusé de suivre la mesure qui lui avait été assignée.

D.                               Le 24 mars 2014, X.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, en concluant à son annulation. Elle se réfère à ses précédentes explications et aux documents produits devant le SDE. Elle expose qu'à la date du dépôt de son recours, elle se trouvait en mesure de réinsertion depuis le 13 janvier 2014 jusqu'au 3 avril 2014. Cette mesure devait lui permettre d'approfondir ses connaissances administratives. Or, durant le premier mois, elle n'avait eu aucune tâche à exécuter en matière administrative, occupant un simple poste de réceptionniste.

Dans une écriture du 24 avril 2014, le SDE a conclu au rejet du recours.

L'ORP et le Centre social régional de Lausanne ont renoncé à se déterminer.

La cour a statué à huis clos.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2.                                Entrée en vigueur le 1^er janvier 2006, la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.51) (art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP les enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2  let. a LEmp), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (art. 23a al. 2 let. b LEmp), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (art. 23a al. 2 let. c LEmp).

Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp  (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose:

"Art. 12b   Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

¹ Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a.   rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b.  absence ou insuffisance de recherches de travail;

c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d.   refus d'un emploi convenable;

e.   violation de l'obligation de renseigner.

² Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

³ Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

⁴ La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."

Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (arrêt PS.2009.0097 du 29 mars 2010; pour des explications plus détaillées, voir arrêt PS.2009.0052 du 16 février 2010).

3.                                L'ORP a sanctionné la recourante pour avoir refusé les mesures d'insertion professionnelle qui lui avaient été assignées.

a) Les mesures cantonales d’insertion professionnelle sont prévues aux
art. 24 ss LEmp qui disposent:

"Art. 24   Buts

¹ Les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste.

² Elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI.

Art. 25    Ayants droit

¹ Peuvent bénéficier des mesures cantonales d'insertion professionnelle, les demandeurs d'emploi qui :

       a. sont de nationalité suisse ou étrangère au bénéfice d'une autorisation de séjour permettant d'exercer une activité lucrative;

       b. sont domiciliés dans le canton;

       c. n'ont pas ou plus droit aux indemnités LACI;

       d. sont bénéficiaires du RI (art. 27 et ss LASV);

       e. sont inscrits auprès d'un ORP;

       f. ne peuvent pas être assignés à un emploi convenable;

       g. sont aptes au placement;

       h. se conforment aux prescriptions de contrôle des offices régionaux de placement.

² (…).

³ (…).

Art. 26    Mesures cantonales d'insertion professionnelle

Sont considérées comme mesures cantonales d'insertion professionnelle :

       a. les stages professionnels cantonaux;

       b. les allocations cantonales d'initiation au travail;

       c. les prestations cantonales de formation;

       d. le soutien à la prise d'activité indépendante;

       e. les allocations cantonales à l'engagement;

       f. les emplois d'insertion.

² Le Conseil d'Etat peut mettre sur pied, sous forme d'expérience pilote, d'autres mesures propres à favoriser l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi.

(…)

Art. 30    Prestations cantonales de formation

¹ Les prestations cantonales de formation comprennent :

       a. des cours dispensés par des instituts agréés par le Service;

       b. des stages dans les entreprises d'entraînement du canton;

       c. des mesures visant la clarification des aptitudes professionnelles.

² Les prestations cantonales de formation incluent la prise en charge des frais indispensables liés à l'écolage et le matériel de cours. Les frais sont remboursés directement à l'institut. "

Dès lors que les mesures cantonales d’insertion professionnelle sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (al. 2), on peut se référer à cette loi et à la jurisprudence la concernant pour déterminer quels sont les motifs qui peuvent justifier l’abandon d’une mesure d’insertion professionnelle. Aux termes de l’art. 64a al. 1 let. a et 2 LACI, l'assignation d'un emploi temporaire consistant en un programme organisé par une institution publique ou privée à but non lucratif est régie par analogie par les critères définissant le travail convenable de l'art. 16 al. 2 let. c LACI. Selon cette disposition, n'est pas réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l'obligation d'être accepté tout travail qui ne convient pas à l'âge, à la situation personnelle ou à l'état de santé de l'assuré. Tout autre motif invoqué en vue de refuser un programme d’emploi temporaire n’est donc pas valable. En particulier, la liberté de choisir sa profession n’existe pas lors de l’assignation à une mesure d’emploi (cf. ATF C 249/2003 du 1^er octobre 2003). Pour se prononcer sur des motifs invoqués en relation avec l’abandon d’une mesure de réinsertion professionnelle, on peut également s’inspirer de la jurisprudence rendue en matière de suspension du droit à l’indemnité en cas de chômage imputable à faute de l’assuré lorsque ce dernier a résilié lui-même un contrat de travail (art. 30 al. 1 let. a LACI et 44 al. 1 let. b de l’ordonnance  du 31 août 1983 sur l’assurance chômage [OACI; RS 837.02]). Selon cette jurisprudence, il y a lieu d’admettre de façon restrictive les circonstances pouvant justifier l’abandon d’un emploi. Des désaccords sur le montant du salaire ou un rapport tendu avec des supérieurs ou des collègues de travail ne suffisent pas à justifier l’abandon d’un emploi. Dans ces circonstances, on doit au contraire attendre de l’assuré qu’il garde sa place jusqu’à ce qu’il ait trouvé un  autre emploi. Par contre, on ne saurait en règle générale exiger de l’employé qu’il conserve un emploi, lorsque les manquements d’un employeur à des obligations contractuelles atteignent un degré de gravité justifiant une résiliation immédiate au sens de l’art. 337 CO (ATF 8C_225/2009 du 30 juillet 2009 consid. 5.1 et réf). On admet généralement que des activités problématiques, des brutalités, des injures, des voies de fait ou, suivant les circonstances, l’omission de la part de l’employeur de prendre les mesures de sécurité adéquates, constituent des justes motifs de résiliation immédiate. Dans cette dernière hypothèse, la jurisprudence a toutefois précisé qu’il appartient au travailleur de mettre son employeur en demeure de remédier au vice
(ATF C 302/01 du 4 février 2003). Lorsque les rapports de confiance entre les parties sont perturbés au point que la résiliation immédiate par le travailleur est la seule solution, il n’y a pas de chômage fautif. On relèvera encore que, dans le cadre de l’art. 44 al. 1 let. b OACI, l’emploi quitté est présumé convenable. Cette présomption peut toutefois être renversée par l’assuré et il ne faut alors pas se montrer trop strict quant à la preuve qui lui incombe (Boris Rubin, Assurance-chômage, 2^ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, p. 442 et réf.).

b) En l'espèce, la recourante soutient que la mesure proposée ne lui correspondait pas, car inutile, et n’était pas de nature à améliorer son aptitude au placement.

Il ressort du dossier que la recourante a exercé une activité de laborantine de 1983 à 2010, soit durant 27 ans, puis de préparatrice remplaçante durant environ deux ans. Elle est prise en charge par l'ORP depuis début 2012. Les ateliers proposés dans le cadre de la mesure à laquelle elle avait été assignée, soit notamment la rédaction d'un CV et de lettres de motivation, les entretiens téléphoniques, la gestion du stress et l'informatique, sont assurément de nature à aider un chercheur d'emploi dans ses démarches visant à sa réinsertion professionnelle. Les affirmations de la recourante selon lesquelles ces ateliers seraient inutiles pour elle ne sont pas établies. Il ne ressort en effet pas du dossier que la recourante maîtriserait les différents sujets proposés dans le cadre de la mesure. En particulier, sur le plan informatique, les cours qu'elle a suivis au CEP remontent à 2000, soit il y a plus de dix ans.

On ne saurait dans ces circonstances considérer que la mesure assignée à la recourante n'était pas adaptée à sa situation. La recourante devait par conséquent respecter la décision de l’ORP, auquel appartient la compétence d’apprécier l’adéquation de la mesure aux compétences du demandeur d’emploi. Dès lors, la recourante n’a pas respecté les exigences de l’art. 23 al. 2 let a LEmp. La sanction infligée est ainsi justifiée dans son principe. Il reste à examiner si sa quotité est adéquate.

c) La sanction prononcée porte sur une réduction du forfait mensuel d'entretien de la recourante de 15% durant quatre mois. Si la quotité de cette réduction correspond au minimum légal, qui doit partant être confirmé, sa durée s'en écarte de deux mois.

Pareille sanction est excessive. En effet, la faute consistant à ne pas se soumettre à une mesure d'insertion professionnelle n'est certes pas négligeable. Toutefois, on constate que la recourante n'est pas en opposition de principe à toute mesure. En effet, elle en a suivi une autre en début d'année 2014. Ses réticences portent en réalité sur l'utilité pour elle de telles mesures; elles procèdent plus d'une méconnaissance du système que de la mauvaise foi. Or, c'est le lieu de rappeler à la recourante que l'expérience des personnes amenées à l'encadrer lors des programmes qui lui sont assignés est clairement de nature à lui apporter la plus-value qui lui permettra de se réinsérer dans le monde du travail. A ce titre, elle doit se soumettre aux mesures adaptées à sa personne qui lui sont assignées.

Tout bien considéré, une réduction de 15 % du forfait mensuel pour une période de deux mois, correspondant au minimum prévu par l’art. 12 al. 3 RLEmp s’avère adéquate (dans un sens similaire, arrêt PS.2009.0028 du 16 décembre 2010 consid. 4d).

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours et à la réforme de la décision attaquée  en ce sens que la réduction du forfait mensuel de la recourante est limitée à deux mois. L'arrêt sera rendu sans frais (art. 52 al. 1 LPA-VD), ni allocation de dépens, la recourante n'ayant pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 La décision du Service de l'emploi du 14 mars 2014 est réformée en ce sens que la réduction de 15% du forfait mensuel d'entretien de X.________ est réduite à deux mois.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 11 juin 2014

 

Le président:                                                                                             Le greffier:         

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.