TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 19 juin 2014

Composition

M. Eric Kaltenrieder, président; Madame Isabelle Perrin et
M. Marcel-David Yersin., assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourante

 

X.________, à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Service de l'emploi, 

  

Autorités concernées

1.

Office régional de placement de Lausanne, 

 

 

2.

Centre social régional de Lausanne,  

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 14 mars 2014 (réduction du forfait mensuel d'entretien du RI de 15% pendant 3 mois) et c/ décision de l'Office régional de placement de Lausanne du 24 mars 2014 (réduction du forfait mensuel d'entretien du RI de 15% pendant 2 mois)

 

Vu les faits suivants

A.                                Au bénéfice du revenu d'insertion (RI), X.________ est assistée par l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l'ORP) dans ses démarches pour retrouver un emploi.

B.                               Par décision du 4 novembre 2013 (intitulée "décision n°1"), l'ORP a prononcé à l'encontre de X.________ une réduction de son forfait mensuel d'entretien du RI de 15% durant une période de trois mois, au motif qu'elle n'avait pas remis les preuves de ses recherches d'emploi du mois de septembre 2013 dans le délai légal.

Le 22 novembre 2013, X.________ a recouru contre cette décision devant le Service de l'emploi (ci-après: le SDE), en concluant à son annulation. Elle a fait valoir les arguments suivants:

"1. Lors de mon entretien avec Mme [...], conseillère ORP, il a été décidé d’un commun accord que je prenais les quatre semaines annuelles de vacances du 23 septembre au 18 octobre2013.

Mme [...] m’a expressément indiqué que j’étais pendant cette période exemptée de recherches d’emploi. Pour moi, il était clair que durant la totalité de cette période de vacances, j’étais hors du système ORP et n’avais plus à m’inquiéter de quoi que ce soit en relation avec mon affiliation à l’ORP et ce, jusqu’au 21 octobre 2013.

2. Durant la semaine du 23 septembre cc, je suis tombée malade. Cette maladie a été constatée par mon médecin traitant [...] à Lausanne (certificat médical du 25.09.2013).

3. La maladie persistant, le médecin traitant a prolongé la durée de l’arrêt pour cause maladie au 1er décembre 2013.

Les obligations administratives tombent lorsque l’on est inapte en raison de maladie et empêché sans faute de sa part à remplir ses obligations légales. Celles-ci sont reportées au premier jour de rentrée.

Le certificat médical a été apporté au secrétariat de l’ORP de suite, qui en a fait une copie au dossier."

Le 12 décembre 2013, X.________ a produit les preuves de ses recherches d'emploi pour le mois de septembre 2013. Cette liste fait état de neuf recherches d'emplois entre les 4 et 20 septembre 2013.

C.                               Par décision du 4 décembre 2013 (intitulée "décision n°2"), l'ORP a prononcé à l'encontre de X.________ une réduction de son forfait mensuel d'entretien du RI de 15% pour une période de deux mois, au motif qu'elle n'avait pas remis les preuves de ses recherches d'emploi pour la période du 1er au 20 octobre 2013 dans le délai légal.

Le 12 décembre 2013, X.________ a recouru contre cette décision auprès du SDE. Elle a fait valoir qu'elle était en incapacité totale de travail durant la période en question. Elle a produit de nouveaux certificats médicaux.

Le 27 mars 2014, l'ORP a annulé cette décision, au motif que X.________ se trouvait en incapacité totale de travail du 25 septembre au 30 novembre 2013. Suite à l'annulation de cette décision, le SDE a déclaré le recours sans objet, par décision du 10 avril 2014.

D.                               X.________ ayant trouvé un emploi à compter du 1er janvier 2014, son inscription auprès de l'ORP a été annulée selon communication du 8 janvier 2014.

E.                               Par décision du 14 mars 2014, le SDE a rejeté le recours formé par X.________ contre la "décision n°1" de l'ORP. Il a considéré que l'intéressée n'avait pas remis ses preuves de recherches d'emploi pour le mois de septembre 2013 dans le délai légal qui arrivait à échéance le 7 octobre 2013. S'agissant des quatre semaines de vacances que X.________ voulait prendre, elles devaient débuter le 22 septembre 2013, si bien que cette dernière devait faire des recherches jusqu'à cette date et prendre toute mesure pour que la preuve de ces recherches puisse être apportée dans le délai légal. Concernant la maladie d'X.________, le SDE a relevé que l'intéressée avait remis un premier certificat médical le 30 octobre 2013, qui ne mentionnait une incapacité de travail qu'à partir du 3 octobre 2013. Ce n'était ensuite que dans le cadre de son recours qu'elle avait produit un autre document faisant état d'une incapacité dès le 25 septembre 2013. Or, là aussi, le délai légal pour annoncer cette incapacité de travail n'avait pas été respecté. Une restitution de ce délai n'entrait pas en ligne de compte au vu des circonstances.

F.                                Par décision du 24 mars 2014 (intitulée "décision n°3"), l'ORP a prononcé à l'encontre de X.________ une réduction de son forfait mensuel d'entretien du RI de 15% pour une période de deux mois, au motif qu'elle n'avait pas annoncé son incapacité de travail dans le délai légal d'une semaine à compter du début de celle-ci, mais environ deux mois après ce délai.

G.                               X.________ s'est à nouveau inscrite auprès de l'ORP le 16 avril 2014.

H.                               Le 16 avril 2014, X.________ a interjeté recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Bien que sur la page de garde de son acte, elle indiquait recourir contre la "décision 1 de l'ORP de Lausanne", elle a conclu à la "jonction des deux décisions no 1 et no 3 qui se basent sur le même état de fait et lient les mêmes parties" et à "l'annulation des deux décisions attaquées". La recourante a notamment expliqué ne pas avoir vu la nécessité de produire le certificat médical couvrant la période du 25 septembre au 25 octobre 2013, dès lors qu'elle se trouvait en période de vacances, lesquelles avaient été convenues d'entente avec sa conseillère ORP. Elle a ajouté que, dès la fin de sa période de vacances, la maladie avait été annoncée sans retard à l'ORP par la production d'un certificat médical.

Dans sa réponse du 15 mai 2014, le SDE a conclu au rejet du recours. L'ORP n'a pas procédé. Le Centre social régional de Lausanne (ci-après: le CSR) a indiqué ne pas avoir de nouveaux éléments à apporter.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) A teneur de l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Les art. 83 à 85 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) précisent les voies de droit ouvertes contre les décisions rendues en application de cette loi. L'art. 84 al. 1 LEmp prévoit ainsi que les décisions rendues en application du titre II, chapitre 3, de la loi, à savoir en particulier les sanctions prononcées à l'encontre des bénéficiaires du RI qui n'ont pas respecté leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP, peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Service de l'emploi.

b) En l'espèce, la recourante conteste les décisions n°1 et 3 de l'ORP des 4 novembre 2013 et 24 mars 2014. Elle demande l'annulation des sanctions prononcées par cette autorité.

La décision n°1 de l'ORP a été confirmée par le SDE le 14 mars 2014. La recourante se réfère expressément à cette décision du SDE sous la rubrique "recevabilité" de son acte de recours. Il faut ainsi admettre que c'est contre cette décision que le recours est dirigé. Déposé pour le surplus dans le délai et les formes prévues, le recours en tant qu'il porte sur la décision du SDE du 14 mars 2014 est recevable.

La décision n°3 de l'ORP n'a en revanche pas fait l'objet d'un recours préalable auprès du SDE. Le recours en tant qu'il porte sur cette décision est dès lors prématuré, faute d'épuisement des voies de droit en application de l'art. 84 al. 1 LEmp. Il doit donc être déclaré irrecevable et transmis d'office au SDE comme objet de sa compétence (art. 7 al. 1 LPA-VD).

2.                                a) Aux termes de l'art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage; LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art. 26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité – OACI; RS 837.02), intitulé "Recherches personnelles de l'assuré pour trouver du travail", l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date; à l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (al. 2; modifié le 1er avril 2011). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3).

L'art. 30 LACI dispose que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (al. 1 let. c). L'art. 30 LACI précise que l'autorité cantonale prononce la suspension au sens notamment de l'al. 1 let. c, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser (al. 2) ou lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure (al. 4).

b) L'art. 13 LEmp prévoit que les ORP sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a), exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2 let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).

Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent également la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L’art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve (al. 2). L’art. 23b LEmp prévoit expressément que le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051).

L’art. 12b du règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose ce qui suit:

"Art. 12b  Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b. absence ou insuffisance de recherches de travail;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d. refus d'un emploi convenable;

e. violation de l'obligation de renseigner.  

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."

Sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI, sans qu'un délai supplémentaire ne doive être imparti. Peu importe que les preuves soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (ATF 139 V 164 consid. 3.3 p. 167).

c) En matière d'indemnités de chômage, l'assuré supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise de cartes de contrôle, ce qui vaut aussi pour d'autres pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l'indemnité, notamment la liste de recherches d'emploi (ATF 139 V 164 consid. 3.2 p. 167; 8C_46/2012 du 8 mai 2012 consid. 4.2, et les références citées). Dans l'arrêt 8C_46/2012 du 8 mai 2012 (consid. 4.3), le Tribunal fédéral a jugé que la juridiction cantonale ne pouvait se fonder sur les seules déclarations du demandeur d'emploi, que le dépôt de la copie d'une pièce ne disait rien sur la remise de l'original à l'autorité et que la ponctualité passée d'un assuré ne laissait pas présumer de l'absence de toute omission future; il en a conclu que l'assuré n'avait pas été en mesure d'établir qu'il avait remis en temps utile les justificatifs de ses recherches d'emploi.

d) Une réduction de 15% du forfait RI durant trois mois a été ramenée par le Tribunal cantonal à deux mois, soit au minimum prévu par l’art. 12b al. 3 RLEmp, à l’égard d’un bénéficiaire n’ayant produit aucune recherche d’emploi pendant un mois, mais se prévalant à ce propos de son état de santé, sans cependant fournir de certificat médical. Si le recourant avait déjà, par le passé, tardé à présenter ses recherches d’emploi, voire n’en avait fourni aucune durant une période considérée, il s’en était à chaque reprise expliqué et l’autorité avait renoncé à le sanctionner; la faute a encore été considérée comme légère (arrêt PS.2009.0064 du 11 novembre 2009). Dans quatre affaires récentes (arrêts PS.2013.0029 du 14 octobre 2013; PS.2012.0037 du 25 octobre 2012; PS.2012.0016 du 28 juin 2012 et PS.2011.0048 du 20 juin 2012), le Tribunal cantonal a également ramené de trois à deux mois une réduction de 15% du forfait RI à l'encontre de bénéficiaires qui n'avaient pas remis de recherches d'emploi pour un mois dans le délai légal et qui n'avaient pas d'antécédents.

3.                                a) En l'occurrence, la recourante n'a remis son formulaire de recherches d'emploi du mois de septembre 2013 que le 12 décembre 2013, alors que le délai légal de cinq jours arrivait à échéance le 7 octobre 2013, le 5 octobre 2013 tombant sur un samedi. Il résulte de ce formulaire que la recourante a bien fait des recherches en suffisance jusqu'au 20 septembre 2013. Le fait que ses vacances de quatre semaines étaient prévues du 23 septembre au 18 octobre 2013 ne la dispensait toutefois pas de prendre toute mesure pour respecter le délai qui lui était imparti pour apporter la preuve de ses recherches d'emploi jusqu'à son départ en vacances. Si une telle période d'absence dispense le bénéficiaire du RI de faire des recherches, elle ne l'exonère pas de respecter les délais pour apporter la preuve des recherches passées. C'est d'autant plus vrai en l'espèce que la recourante aurait pu adresser son formulaire avant son départ en vacances le 23 septembre 2013.

b) La recourante s'est ensuite trouvée en incapacité de travail à partir du 25 septembre 2013. Il convient partant d'examiner si cette incapacité de travail l'a empêchée de respecter le délai légal de production des recherches d'emploi pour le mois de septembre 2013 et si, dans ce cas, une restitution de ce délai entrait en ligne de compte.

Selon l'art. 22 LPA-VD, le délai peut être restitué lorsque la partie ou son mandataire établit qu'il a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé (al. 1). La demande motivée de restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé. Dans ce même délai, le requérant doit accomplir l'acte omis. Sur requête, un délai supplémentaire lui est accordé pour compléter cet acte, si des motifs suffisants le justifient (al. 2). Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais également l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à l'erreur. La jurisprudence et la doctrine admettent en particulier que la maladie peut constituer un empêchement non fautif. Pour cela, il faut que l'intéressé ait non seulement été empêché d'agir lui-même dans le délai, mais encore de charger un tiers d'accomplir les actes de procédure nécessaires. En principe, seule la maladie survenant à la fin du délai et empêchant la partie non seulement d'agir elle-même, mais encore de recourir à temps aux services d'un tiers, constitue un empêchement non fautif (ATF 2P.307/2000 du 6 février 2001).

Dans le cas particulier, la preuve des recherches d'emploi du mois de septembre 2013 a été remise à l'ORP avec plus de deux mois de retard. Or, la recourante ne démontre pas, ni ne soutient d'ailleurs, que durant son incapacité de travail, elle était incapable de gérer ses affaires ou de charger un tiers de s'en occuper. On peut d'ailleurs en douter, puisque alors qu'elle était encore en incapacité de travail, elle a été en mesure de rédiger et de déposer le 22 novembre 2013 un recours contre la "décision n°1" de l'ORP, non sans mentionner au passage que la preuve de ses recherches d'emploi serait produite dès que son incapacité de travail aurait pris fin.

Il résulte de ce qui précède que la recourante ne peut se prévaloir d'aucune circonstance valable permettant de justifier le retard dans la production du formulaire idoine de recherches d'emploi pour le mois de septembre 2013. La sanction infligée est ainsi justifiée dans son principe.

c) La sanction consistant en une réduction du forfait RI de 15% pendant trois mois apparaît en revanche trop sévère. Il sied en effet de tenir compte du fait que la recourante n'a commis qu'une faute légère et qu'il s'agit du premier manquement pour lequel elle est sanctionnée. Tout bien considéré, une réduction du forfait RI de 15% pendant deux mois, qui correspond au minimum prévu par l'art. 12b al. 3 RLEmp, s'avère adéquate (dans le même sens, voir arrêt PS.2013.0029 du 14 octobre 2013 précité).

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours en tant qu'il est dirigé contre la décision du SDE du 14 mars 2014 et à l'irrecevabilité du recours en tant qu'il porte sur la "décision n°3" de l'ORP du 24 mars 2014.

L'arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 – TFJAP; RSV 173.36.5.1).

La recourante, qui succombe partiellement et n'est pas assistée, n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours en tant qu'il porte sur la "décision n°3" de l'Office régional de placement de Lausanne du 24 mars 2014 est irrecevable.

                   Il est transmis au Service de l'emploi comme objet de sa compétence.

II.                                 Le recours en tant qu'il porte sur la décision du Service de l'emploi du 14 mars 2014 est partiellement admis. 

La décision du Service de l'emploi du 14 mars 2014 est réformée en ce sens que la réduction du forfait mensuel du RI est fixée à 15% pendant deux mois au lieu de trois mois.

III.                                L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

 

Lausanne, le 19 juin 2014

 

Le président:                                                                                             Le greffier:         


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.