TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 juillet 2015

Composition

M. Eric Brandt, président; MM. Eric Kaltenrieder et Xavier Michellod, juges; et Mme Leticia Blanc, greffière.

Recourant

X________, à 1********, représenté par Me Pierre-André OBERSON, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Instance juridique chômage Service de l'emploi,

Autorités concernées

Office régional de placement d'Yverdon-les-Bains,

CSR-Yverdon-Grandson,

Objet	aide sociale
	Recours X________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 30 avril 2014 déclarant le recourant inapte au placement

Vu les faits suivants

A. X________, ressortissant 2******** né le ******** 1973, est arrivé en Suisse romande en 2001, après avoir vécu en Argovie où il a été scolarisé. Il s’est inscrit comme demandeur d’emploi le 2 avril 2001. L’intéressé a ensuite alterné des périodes de ch.age avec divers emplois, à durée déterminée, jusqu’en octobre 2012. Il s’est réinscrit comme demandeur d’emploi le 18 juillet 2013 et a été mis au bénéfice du revenu d’insertion (RI).

B. X________ n’a aucune formation professionnelle et n’a pas de permis de conduire. Il parle bien le français, mais il est incapable d’une quelconque production à l’écrit, tel que cela ressort du test linguistique auquel il a été soumis le 16 janvier 2012, raison pour laquelle un cours « début niveau A1 axé sur l’écrit » a été préconisé. Il a obtenu, en février 2011, un permis pour la conduite de chariots élévateurs (cariste).

C. Le 30 mars 2011, X________ a été interné au Centre de Psychiatrie du Nord vaudois pour « protection auto-agressivité », en raison d’une tentative de suicide. En septembre 2011, l’Office régional de placement d’Yverdon-les-Bains (ci-après : l’ORP) lui a assigné un programme d’emploi temporaire de trois mois en qualité de manutentionnaire et d’aide-chauffeur, qui a été renouvelé jusqu’en mai 2012. Il est apparu que dans son travail, X________ avait constamment besoin d’être actif et ne supportait pas les temps morts, qu’il réagissait de manière inappropriée si une tâche ne lui était pas confiée et qu’il communiquait parfois de manière irrespectueuse et inadéquate avec ses collègues ; mais des progrès ont été constatés dans ces domaines.

D. Le 19 juillet 2013, l’ORP a rédigé une brève « stratégie de réinsertion » à l’intention de X________, laquelle consistait à apprendre à ce dernier à constituer des CV ciblés sur des objectifs professionnels divers, ainsi qu’à activer les recherches de travail de manière organisée, constante et diversifiée. Afin que l’intéressé puisse atteindre ces buts, l’ORP lui a assigné une mesure cantonale d’insertion professionnelle, sous forme d’un cours intitulé « Jusqu’à l’emploi (J’Em) », organisé du 5 août 2013 au 31 janvier 2014 par l’association AGIR, Porot et Partenaire (ci-après : l’organisateur). Dans le cadre de cette mesure, les participants doivent réaliser au moins douze recherches d’emploi par mois. L’intéressé a été informé qu’il avait l’obligation de se conformer à ces instructions et que, dans le cas contraire, il s’exposait à une réduction des prestations financières auxquelles il avait droit.

E. Le 6 août 2013, X________ a téléphoné au conseiller en charge de son dossier à l’ORP pour l’informer qu’il n’était pas satisfait de la mesure qu’il venait de commencer, car il lui était difficile de rester toute une journée dans un bureau. Son conseiller lui a indiqué que cette mesure était axée sur la technique de la recherche d’emploi et qu’il lui fallait persévérer et reprendre contact avec lui dans deux semaines.

F. X________, par l’intermédiaire de son épouse qui maîtrise parfaitement le français, a adressé une lettre, le 8 août 2013, à son conseiller ORP, dans laquelle il a réitéré que la mesure ne lui convenait pas du tout car il avait besoin « de faire quelque chose où ça bouge et non rester une demi-journée assis à écouter ce que je sais déjà », mais qu’il n’avait jamais eu l’intention de l’abandonner. Il a précisé qu’il avait purement et simplement été mis à la porte après avoir demandé des explications sur la signification d’un document qu’il ne comprenait pas, raison pour laquelle il a refusé de le signer.

G. En date du 9 août 2013, l’organisateur a informé l’ORP que l’intéressé avait refusé de participer à cette mesure. X________ a fait parvenir à l’ORP un certificat médical établi le 21 août 2013 par le Dr. Y________, attestant son incapacité de travail à 100% du 21 août 2013 au 28 août 2013.

Par lettre du 8 septembre 2013, l’ORP a demandé à X________ des explications sur ce qu’il considère comme un abandon d’une mesure d’insertion professionnelle. X________ a répondu, par l’intermédiaire de son conseil, le 18 septembre 2013.

H. Par décision du 25 septembre 2013, l’ORP a sanctionné X________ par une réduction de 25 % de son forfait d’entretien mensuel pour une période de quatre mois, au motif qu’il avait abandonné une mesure du marché du travail, sans excuse valable. X________ a écrit à l’ORP le 11 octobre 2013, pour expliquer les différents problèmes qu’il rencontrait, personnellement, avec les mesures qui lui étaient imposées. Il a notamment exposé que « j’avoue avoir énormément de difficultés avec les mesures proposées par l’ORP, car je me sens traité comme un moins que rien, avec une pression psychologique que je ne supporte plus du tout ».

I. En date du 14 octobre 2013, X________ a recouru contre la décision de l’ORP du 25 septembre 2013 auprès du Service de l’emploi (ci-après : le SDE), en concluant, avec suite de frais et dépens, à l’annulation de la décision attaquée.

Le Dr. Z________, médecin-généraliste auprès du Centre Médical d’Yverdon, a adressé, en date du 30 octobre 2013, le recourant au Dr. A________, psychiatre. Le certificat médical, établi le 3 février 2014, par ce dernier, relève que X________ a suivi, à compter du mois de novembre 2013, une psychothérapie de soutien centrée sur la personne, en raison d’une détresse psychologique dans un contexte de difficultés d’ordre psychosocial, due notamment à un litige avec l’ORP, lié à sa réinsertion professionnelle. Ce certificat médical a été remis, par le conseil du recourant, au SDE, en date du 14 février 2014. Par décision du 6 décembre 2013, le SDE a rejeté le recours déposé par X________ en date du 14 octobre 2013 et confirmé la décision de sanction du 25 septembre 2013.

J. X________, a contesté la décision du 6 décembre 2013 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal) par un recours du 20 janvier 2014. Il a conclu, avec suite de frais et dépens, principalement à l’annulation de la décision attaquée ; subsidiairement à l’annulation de celle-ci et à ce que la cause soit renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle instruction et décision.

Par arrêt du 4 septembre 2014, le tribunal a admis le recours déposé par X________ au motif que l’ORP avait commis une erreur en proposant à l’intéressé une mesure de réinsertion inadaptée à son profil. Le fait que X________ ait refusé de signer le protocole, alors même qu’il lui eut été possible de le comprendre en se le faisant lire par son épouse, était un incident insignifiant et impropre à fonder une sanction.

K. Par décision du 12 novembre 2013, le SDE a considéré que X________ était inapte au placement à partir du 30 septembre 2013. En date du 30 avril 2015, le SDE a rejeté le recours formé par X________ le 13 décembre 2013 contre la décision du 12 novembre 2013 et il a confirmé cette décision.

X________a recouru le 28 mai 2014, contre la décision du 30 avril 2014 auprès du tribunal. Il conclut, avec suite de frais et dépens, principalement à la réforme de la décision attaquée, en ce sens qu’il soit déclaré inapte au placement pour raisons médicales ; subsidiairement à l’annulation de la décision attaquée, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision.

Le recourant a été mis au bénéfice de l’assistance judiciaire par décision incidente du 18 juin 2014. Dans sa réponse du 27 juin 2014, le SDE conclut au maintien de ses conclusions, à savoir que le recourant est inapte au placement depuis le 30 septembre 2013 en raison du fait que son comportement était incompatible avec l’objectif consistant à favoriser sa réinsertion professionnelle, et non en raison de problèmes de santé, et au rejet du recours. Le recourant a fait part de ses observations le 15 août 2014 en invoquant que ses problèmes psychologiques existaient déjà et qu’ils se sont aggravés pendant les mesures, puis les sanctions, prononcées à son encontre. Le SDE s’est déterminé sur cette écriture le 5 septembre 2014 et il conclut au maintien de sa décision ainsi qu’au rejet du recours.

Considérant en droit

1. Le recours est déposé dans les formes et délai requis par la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), de sorte qu’il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) Selon l’art. 21 de la loi du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11), le Service de l’emploi est compétent en matière d'insertion professionnelle des bénéficiaires du RI. Il organise la prise en charge des demandeurs d'emploi aptes au placement et au bénéfice du RI, pour toutes les questions liées à l'emploi et les mesures cantonales d'insertion professionnelle. Selon l’art. 23a al. 1 LEmp, les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve.

Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées, de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information et de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (art. 23a al. 2 LEmp).

b) L’art. 11 du règlement d'application de la loi du 5 juillet 2005 sur l'emploi du 7 décembre 2005 (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose que sont considérés comme aptes au placement au sens de l’art. 21 LEmp les demandeurs d'emploi qui remplissent les conditions visées à l'art. 15 LACI.

Selon l’art. 15 al. 1 LACI, est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire. L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne - et d'autre part la disposition d'accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (ATF 125 V 51 consid. 6a p. 58). L'aptitude au placement peut dès lors être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (TFA C 117/05 du 14 février 2006 consid. 3).

S'il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d'un chômeur, l'autorité cantonale peut ordonner qu'il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l'assurance (art. 15 al. 3 LACI). En cas de limitation durable de la capacité de travail, l'art. 15 al. 2, 1ère phrase, LACI prévoit par ailleurs que le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l'hypothèse d'une situation équilibrée sur le marché de l'emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché. Le Conseil fédéral est chargé de régler la coordination avec l'assurance-invalidité (art. 15 al. 2, deuxième phrase, LACI). L'art. 15 al. 3 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI) prévoit ainsi que lorsqu'une personne n'est pas manifestement inapte au placement et qu'elle s'est annoncée à l'assurance-invalidité, elle est réputée apte au placement jusqu'à la décision de cette assurance.

3. a) En l’espèce, l’autorité intimée fonde sa décision sur le fait que mis-à-part entre le 21 et le 28 août 2013, le dossier ne fait état d’aucune incapacité de travail attestée par un médecin pour la période litigieuse. Elle fait valoir qu’un demandeur d’emploi souhaitant justifier un manquement par des raisons de santé doit pouvoir fournir un certificat médical qui couvre la période durant laquelle le manquement a eu lieu. Le recourant soutient que quand bien même il n’a pas produit de certificat médical antérieur ou postérieur à son arrêt de travail du 21 au 28 août 2013, il n’en demeure pas moins que l’ORP était déjà au courant des difficultés qu’il rencontrait car il lui avait écrit, le 11 octobre 2013 « avoir énormément de difficultés avec les mesures proposées par l’ORP, car je me sens traité comme un moins que rien, avec une pression psychologique que je ne supporte plus du tout » . L’ORP n’était également pas sans ignorer que le recourant avait été interné, le 30 mars 2011, au Centre de Psychiatrie du Nord vaudois pour « protection auto-agressivité », en raison d’une tentative de suicide. Il convient donc d’examiner si l’autorité intimée a interprété les déclarations du recourant d’une manière conforme au droit.

b) Lorsqu'il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d'un chômeur, l'art. 15 al. 3 LACI impose plus spécifiquement à l'autorité cantonale d'ordonner qu'il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l'assurance. Cette dernière examine l'aptitude au placement et communique ses conclusions à la caisse et à l'Office du travail (art. 24 al. 1 et 2 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité [OACI]).

c) En l’espèce, il apparaît que le recourant a déclaré avoir informé l’ORP, par lettre du 11 octobre 2013, qu’il souffrait d’une pression psychologique qu’il ne supportait plus du tout et que les mesures de réinsertion proposées ne lui convenaient pas. Il ressort en outre du dossier que le Dr. Z________, médecin-généraliste, a adressé, en date du 30 octobre 2013, le recourant au Dr. A________, psychiatre. Le certificat médical, établi le 3 février 2014 par ce dernier, relève que le recourant a suivi, à compter du mois de novembre 2013, une psychothérapie de soutien centrée sur la personne, en raison d’une détresse psychologique dans un contexte de difficultés d’ordre psychosocial, due notamment à un litige avec l’ORP, lié à sa réinsertion professionnelle. Ce certificat médical a été remis, par le conseil du recourant, au SDE, en date du 14 février 2014. Le recourant n’a certes pas produit de certificat médical pour la période antérieure au 21 août 2014, il ressort néanmoins du dossier qu’il a informé l’ORP, à plusieurs reprises, des difficultés qu’il rencontrait dans le cadre des mesures de réinsertion qu’il suivait ; le tribunal a par ailleurs reconnu, dans son arrêt du 4 septembre 2014, que celles-ci n’étaient absolument pas adaptées au profil du recourant.

d) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde généralement sa décision sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. S’il n'existe pas en droit des assurances sociales un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré, il demeure que les organes de l'assurance chômage doivent rendre leur décision sur la base de faits qui, à défaut d'être établis de manière irréfutable, présentent à tout le moins un degré de vraisemblance prépondérant; il ne suffit pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible (ATF 135 V 39 consid. 6.1 p. 45; 126 V 353 consid. 5b p. 360 et les références; voir également ATF 133 III 81 consid. 4.2.2 p. 88 et les références). A cet égard, les éléments du dossier laissent supposer qu’il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail du recourant. Par conséquent, il incombait à l’autorité intimée, conformément à l’art. 15 al. 3 LACI, d’ordonner que le recourant soit examiné par le médecin-conseil, aux frais de l’assurance. C'est en effet à un médecin qu'il appartient d'apprécier l'état de santé du recourant.

4. Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée. Le tribunal doit encore statuer sur la répartition des frais et dépens de la procédure (art. 91 LPA-VD). En ce qui concerne les frais de justice, la procédure en matière de prestations sociales est gratuite en application de l’art. 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et dépens en matière administrative du 28 avril 2015 (TFJDA; RSV 173.36.5.1). En ce qui concerne les dépens, le recourant, qui obtient gain de cause et qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit aux dépens qu’il a requis (art. 55 al. 1 LPA-VD); le montant des dépens correspondant au moins à l’indemnité équitable à laquelle le conseil d’office du recourant a droit, qui s’élève, selon la liste des opérations qu’il a produite, à 900 fr. (5h x 180 fr.), somme à laquelle s’ajoute 19.75 fr. de débours et la TVA pour 73.60 fr (919.75 x 8%), soit un montant total de 993.35 fr., arrondi à 1000 fr.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de l’emploi du 30 avril 2014 est annulée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. L'Etat de Vaud, par le budget du Service de l’emploi, est débiteur du recourant d’une indemnité de 1000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 16 juillet 2015

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.