TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 29 janvier 2015
Composition	M. Pierre Journot, président; Mme Imogen Billotte et M. Robert Zimmermann, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourante

X.________, au Royaume-Uni, représentée par l'avocat Etienne J. PATROCLE, à Morges,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

  

Autorité concernée

Centre social régional de Lausanne, à Lausanne

  

 

Objet

Décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 9 septembre 2014

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissante britannique née le 24 septembre 1967, est traductrice indépendante. Elle a fait une chute à cheval, le 25 juillet 2010, qui s'est soldée par de multiples fractures. Alors que sur le plan orthopédique sont état a évolué de manière satisfaisante, X.________ souffre de douleurs chroniques (cf. lettre du 13 octobre 2011 Prof. B.________, Médecin-chef du Service d'anesthésiologie et antalgie de l'Ensemble hospitalier de la Côte au Dr C.________).

B.                               Suite à son accident, X.________ a entrepris des démarches juridiques pour obtenir réparation. En incapacité de travail, elle a également déposé une demande en vue d'obtenir une rente de l'assurance-invalidité. Elle a bénéficié de prestations du Revenu d'insertion (ci-après : RI) depuis le 1^er juin 2011, notamment sous la forme de la prise en charge de son logement en hôtel. Son dossier était traité par le Centre social régional de Lausanne (ci-après : le CSR), qui a régulièrement correspondu avec elle par courrier électronique.

C.                               Le 16 juillet 2014, le CSR a rendu une décision, signée par le chef d'unité, Y.________, réduisant la prise en charge du logement de X.________ en hôtel ou en pension au montant de 900 fr. par mois, dès et y compris le mois d'août 2014. La décision indique les voies de recours ainsi qu'il suit :

"La présente décision peut faire l'objet d'un recours au Service de prévoyance et d'aide sociales, section juridique (Av. des Casernes 2, BAP, 1014 Lausanne). Le recours doit être déposé auprès de l'autorité de recours dans un délai de 30 jours suivant la notification de la décision attaquée; il doit être daté et signé par le recourant ou son mandataire et contenir :

a)       un exposé des faits

b)      les motifs de recours

c)       les conclusions.

Il sera accompagné des pièces utiles, en particulier de la décision attaquée et, le cas échéant, de la procuration du mandataire."

Le CSR a notifié cette décision à la recourante à son adresse à l'hôtel du ********, à Chexbres, où X.________ vivait depuis le 1^er mai 2014, d'après le Contrôle des habitants. Précédemment, elle a vécu durant quelques mois à l'Hôtel des 1********, à Lausanne.

D.                               Le 12 août 2014, X.________ a adressé à Z.________ et à A.________, respectivement adjoint à la Cheffe de service et adjointe responsable de la section juridique du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : le SPAS) un courrier électronique dont la teneur était la suivante:

"Decision Par Y.________ du 16.07.20 14
X.________

Monsieur, Madame

Je voudrais contester la decision du M. Y.________. Maltheuresement je pensais qu’il allait anuler la decision car je viens d’obtenir un certificat medicale. Comme ce n’etait qu’il y a quelques jours, j’ai du quitter la Suisse (sans revenu) pour le moment pour trouver du logement avec ma famille.

Je suis handicappee. Par ailleurs, je viens de recevoir un autre rapport de la part d’un neurologue, dans lequel il a mentionne “ein Schmerzsyndrom mit Elementen einer Fibromyalgie”.

Compte tenu des faits j’aimerais un prolongement du delai (maintenant 16.08.14) car j’ai besoin 7- 15 jours pour rediger la reponse, et je n’ai pas d’imprimeur chez ma famille.

Meilleures salutations

X.________ "

E.                               X.________ a annoncé son départ pour le Royaume-Uni au contrôle des habitants et a communiqué sa nouvelle adresse, valable dès le 16 août 2014. Au dossier du CSR figure un extrait informatique du contrôle des habitants imprimé le 11 août 2014 indiquant "DEPART ANTICIPE, Bournemourh Park RD 204, SS25LU Essex". C'est en raison de cette communication du contrôle des habitants et à cette nouvelle adresse en Angleterre que le CSR a notifié à X.________ une décision du 20 août 2014, non litigieuse dans la présente cause, supprimant son droit au revenu d'insertion en raison de son départ à l'étranger. A cette décision est agrafée, dans le dossier du CSR, une formule préimprimée (questionnaire mensuel et déclaration de revenu) et une enveloppe qui semble (vu le timbre anglais, qui est cependant dépourvu de date) avoir été expédiée par la recourante depuis l'Angleterre.

F.                                Par lettre recommandée du 14 août 2014, adressée à l'Hôtel des 1******** à Lausanne, le SPAS a accusé réception du recours envoyé par courrier électronique le 12 août 2014. Un délai au 26 août 2014 était imparti à la recourante pour signer son recours et joindre la décision attaquée, faute de quoi le recours serait réputé retiré. L'attention de la recourante était en outre attirée sur le fait que le délai de recours n'était pas prolongeable, sauf cas de force majeure, ce qui n'était pas le cas d'un déplacement à l'étranger, de sorte que le SPAS se réservait le droit d'examiner la recevabilité du recours une fois en possession des pièces requises.

L'envoi est venu en retour au SPAS, le 28 août 2014, avec la mention "non réclamé".

G.                               Par message électronique du 20 août 2014, également adressé à Z.________ et à A.________, X.________ a demandé, en se référant à son message électronique du 12 août 2014, la prolongation d'un mois du délai, invoquant le fait qu'elle se trouvait dans l'incapacité d'utiliser son ordinateur plus de 15 minutes en raison des complications de ses fractures au niveau de la colonne vertébrale. Elle a demandé une confirmation par courrier électronique.

H.                               Par lettre recommandée du 21 août 2014, toujours adressée à l'Hôtel des 1********, à Lausanne, le SPAS a accusé réception du message électronique du 20 août 2014 et a maintenu les exigences relatives à la signature du recours et à la production de la décision attaquée figurant dans sa précédente lettre, ainsi que le délai au 26 août 2014, relevant que les exigences liées à l'examen de la recevabilité du recours n'impliquait aucun travail nécessitant l'usage d'un ordinateur. En outre, l'état de santé n'était attesté par aucun certificat médical.

L'envoi est venu en retour au SPAS, le 4 septembre 2014, avec la mention "non réclamé".

I.                                   Le 9 septembre 2014, le SPAS a rendu une décision sur recours rayant la cause du rôle, sans frais. L'autorité a considéré que la recourante n'avait pas retiré la lettre recommandée du 14 août 2014 lui impartissant un délai pour signer son recours et produire la décision attaquée, qu'elle était réputée avoir reçue à l'échéance du délai de garde (le 22 août 2014) et qu'elle n'avait pas corrigé ses écrits de sorte que le recours était réputé retiré. Cette décision a été envoyée à la recourante par lettre recommandée du 9 septembre 2014 adressée à l'Hôtel des 1********, à Lausanne.

L'envoi est venu en retour au SPAS, le 15 septembre 2014, avec la mention "le destinataire est introuvable à l'adresse indiquée". Le 16 septembre 2014, le SPAS a renvoyé sa décision à la recourante en courrier A, toujours à l'addresse à l'Hôtel des 1********.

J.                                 Par courrier électronique du 14 septembre 2014 adressé à Z.________ et à A.________, X.________ a complété sa déclaration de recours en joignant à son message plusieurs documents : les motifs de son objection à la décision du 16 juillet 2014 (rédigés en anglais) et des rapports médicaux (rédigés en français). Elle a demandé à pouvoir obtenir une confirmation de la réception de son envoi.

Par courrier électronique du 23 septembre 2014, A.________ a répondu à X.________ que, suite à son message électronique du 12 août 2014, le SPAS lui avait adressé plusieurs courriers recommandés, qui avaient tous été retournés à l'expéditeur avec la mention "non réclamé" ou "destinataire introuvable à l'adresse indiquée". X.________ a été informée qu'une décision sur recours avait été rendue par le SPAS et qu'elle était à sa disposition dans ses locaux.

La décision d'irrecevabilité a été envoyée à X.________ par message électronique d'une gestionnaire de dossiers du SPAS du 25 septembre 2014 et a fait l'objet d'un avis paru dans la Feuille des avis officiels du 26 septembre 2014.

K.                               Par acte du 9 octobre 2014 de son avocat, X.________ a recouru en temps utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP) contre la décision sur recours du 9 septembre 2014 en concluant principalement à son annulation en ce sens que le recours formé par courriel du 12 août 2014 est déclaré recevable, subsidiairement à son annulation en ce sens qu'un délai supplémentaire est octroyé à la recourante ou au conseil pour formaliser le recours, ainsi qu'au renvoi de la cause au SPAS pour le traitement du recours.

Le juge instructeur a accordé à X.________ le bénéfice de l'assistance judiciaire dans la mesure suivante : exonération d'avances et de frais judiciaires et aasistance d'office d'un avocat en la personne de Me Etienne J. Patrocle.

Le 5 novembre 2014, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Le 15 novembre 2014, la recourante, par l'intermédiaire de son conseil, s'est déterminée à son tour.

Le SPAS et le CSR ont produit leur dossier.

L.                                Le 21 octobre 2014, X.________, représentée par son conseil, a expliqué que le CSR avait interrompu tout paiement en sa faveur et en particulier ne prenait plus en charge les frais de garde-meubles où elle avait rangé ses biens. Le garde-meubles menaçant de se débarrasser de ses biens d'ici la fin du mois d'octobre, X.________ a conclu à ce qu'instruction soit donnée au CSR et au SPAS de reprendre le payement des prestations en sa faveur, en particulier les frais de garde-meuble. Elle s'est prévalue de l'effet suspensif accordé au recours.

Le 29 octobre 2014, le juge instructeur a rejeté la requête déposée par X.________, considérant que l'effet suspensif n'avait pas de sens en présence d'une décision négative et qu'en outre, l'objet du litige était la recevabilité du recours et non l'octroi de prestations.

Représentée par son avocat, X.________ a formé un recours contre la décision incidente du 29 octobre 2014 (cause enregistrée avec la référence RE.2014.0014).  Le 28 novembre 2014, le juge instructeur du recours incident a rendu une décision de mesures provisionnelles invitant le CSR à prendre en charge au titre du RI les frais de garde-meuble de la recourante depuis le mois d'août 2014 et a fait interdiction à la société exploitant le garde-meubles de disposer du mobilier de la recourante, sous la menace des peines d'amende prévue par l'art. 292 CP. Le 19 décembre 2014, ce magistrat a annulé la partie de sa décision de mesures provisionnelles qui faisait interdiction à la société exploitant le garde-meubles de disposer du mobilier de la recourante, sous la menace des peines d'amende prévue par l'art. 292 CP. Diverses correspondances ont été encore été échangées dans le cadre du recours incident.

Considérant en droit

1.                                La loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36) prévoit notamment ce qui suit:

Art. 79 Contenu du mémoire

¹ L'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au recours.

² Le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée. Il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n'ont pas été invoqués jusque là.

Art. 27 - Forme

¹ La procédure est en principe écrite.

² Lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, l'autorité peut tenir audience.

³ Le Tribunal cantonal peut ordonner des débats.

⁴ L'autorité renvoie les écrits peu clairs, incomplets, prolixes, inconvenants ou qui ne satisfont pas aux conditions de forme posées par la loi.

⁵ Elle impartit un bref délai à leurs auteurs pour les corriger. Les écrits qui ne sont pas produits à nouveau dans ce délai, ou dont les vices ne sont pas corrigés, sont réputés retirés. L'autorité informe les auteurs de ces conséquences.

a) En l'espèce, le SPAS a statué comme autorité de recours contre les décisions des différents CSR répartis dans le canton. Il a rendu une décision qui considère que le recours n'était pas signé et que la décision attaquée n'y était pas jointe, que la recourante était réputée avoir reçu à l'échéance du délai de garde le courrier recommandé qui l'invitait à corriger ces vices, et qu'a défaut de correction du vice, le recours était réputé retiré (selon la formule de l'art. 27 al. 5 LPA-VD), d'où le dispositif de la décision selon lequel "la cause est rayée du rôle", ce qui équivaut à une décision d'irrecevabilité du recours (AC.2012.0392 du 31 janvier 2013).

b) Le tribunal constate tout d'abord qu'il n'est pas contesté que le courrier électronique de la recourante au SPAS du 12 août 2014 est constitutif d'un recours. En effet, la recourante y exprime la volonté de contester une décision du 16 juillet 2014 en invoquant son état de santé.

Se pose cependant la question du respect de la forme écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). En effet, l'exigence de la forme écrite implique celle d'une signature manuscrite (art. 14 al. 1 CO; cf., sur cette question, arrêts GE.2010.0047 du 21 juin 2010, s'agissant de l'absence de signature d'une décision notifiée par message électronique). Or, un courrier électronique ne comporte, par définition, pas de signature manuscrite de son auteur. Il ne respecte pas la règle spéciale de l'art. 79 al. 1 LPA-VD qui prévoit que l'acte de recours doit être signé.

Le tribunal a déjà constaté qu'un recours déposé par courrier électronique n'apparaît pas d'emblée irrecevable si l'on se référe à la jurisprudence rendue en matière de recours déposé par fax (AC. 2007.0210 du 17 mars 2008, qui laisse cependant la question indécise). Le tribunal a aussi jugé qu'un recours rédigé en anglais et par le truchement du courrier électronique doit être déclaré irrecevable si son auteur n’obtempère pas dans le délai imparti pour corriger ce vice (PE.2013.0494 du 5 février 2014). Ainsi, même si un message électronique n'est pas à proprement parler un écrit, un recours déposé par ce moyen ne peut pas être considéré comme absolument inexistant. Il doit être traité comme un recours qui, au sens de l'art. 27 al. 4 LPA-VD, ne satisfait pas aux conditions de forme posées par la loi. C'est donc à juste titre, sur le principe, que le SPAS, conformément à l'art. 27 al. 5 LPA-VD, a imparti à la recourante un délai pour corriger le vice.

2.                                Plus délicate est en revanche la question de la régularité des communications que le SPAS a adressées à la recourante.

Chargée de l'instruction d'un recours, l'autorité communique en principe par écrit avec les recourants (art. 27 al. 1 LPA-VD). L'art. 44 al. 1 LPA-VD prévoit en outre, pour la notification des décisions, la forme du pli recommandé ou de l'acte judiciaire. La loi vaudoise ne prévoit pas l'usage de la messagerie électronique. Il y a toutefois lieu de tenir compte du principe de la bonne foi.

Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (v. p. ex. 1C_291/2014 du 1^er décembre 2014, consid. 3.3), cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 134 V 306 consid. 4.2 p. 312). De ce principe général découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53 et les arrêts cités). Le principe de la bonne foi protège le citoyen, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, notamment lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration et qu'il a pris sur cette base des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice (ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 73).

Lorsque l'autorité est saisie d'un recours déposé par voie électronique, il paraîtrait logique et expédient qu'elle utilise à son tour la voie du message électronique pour impartir au justiciable, conformément à l'art. 27 al. 5 LPA-VD, un délai pour corriger le vice. Cas échéant, un tel message indiquera que l'envoi d'un courriel est exceptionnel et enjoindra son destinataire d'intervenir désormais par écrit.

On peut se demander si, pour envoyer cette communication, l'autorité est tenue de procéder par voie électronique, ou si elle reste libre d'y renoncer pour s'en tenir à l'envoi d'une communication écrite par voie postale, cas échéant sous pli recommandé. Le tribunal juge à cet égard qu'au moins lorsque la messagerie électronique est d'usage courant pour les communications entre l'autorité et l'administré, l'autorité adopterait un comportement contradictoire, prohibé par l'art. 5 Cst et la jurisprudence rappelée ci-dessus, si elle s'abstenait sciemment d'utiliser la voie électronique pour signaler à l'auteur du recours que son acte doit respecter la forme écrite impliquant une signature manuscrite et lui impartir un délai pour corriger le vice.

En l'espèce, il résulte du dossier que le CSR et le SPAS ont régulièrement correspondu avec la recourante par voie de courrier électronique. Cependant, à réception du recours formé le 12 août 2014 par cette voie, le SPAS s'est abstenu de répondre par ce canal et il s'est adressé à la recourante par pli recommandé pour l'inviter à signer son recours. Il a ainsi mis la recourante hors d'état de remédier au défaut affectant son recours. En effet, quand bien même la recourante indiquait dans son courriel du 12 août 2014 qu'elle avait quitté la Suisse, le SPAS lui a néanmoins adressé des envois recommandés à l'adresse de l'Hôtel des 1******** à Lausanne (on ignore d'où le SPAS a tiré cette indication) alors que cette adresse n'était plus actuelle: il s'agit de l'avant-dernière adresse en Suisse enregistrée par le Contrôle des habitants. Or au moment du recours, ce dernier avait déjà enregistré (et communiqué au CSR de Lausanne) le départ de la recourante de l'Hôtel du ******** à Chexbres et sa nouvelle adresse en Angleterre. L'envoi à une adresse dépassée de courriers recommandés qui revenaient systématiquement en retour ne peut pas être considéré comme régulier en regard du fait que la recourante avait annoncé son départ de Suisse.

Conformément à un principe général du droit administratif (cf art. 38 PA et 49 LTF), une notification irrégulière ne doit entraîner aucun préjudice pour les parties (p. ex. ATF 1C_448/2012 du 16 avril 2013; 2C_347/2010 du 4 octobre 2010, consid. 2.2; arrêts CDAP PE.2013.0274 du 30 juillet 2014; GE.2011.0176 du 27 avril 2012; PE.2012.0020 du 14 février 2012). La décision attaquée ne peut donc pas fonder l'irrecevabilité du recours sur le fait que la recourante n'a pas corrigé l'absence de signature dans le délai imparti, puisque ce délai ne lui a pas été valablement communiqué.

Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler la décision attaquée qui, en rayant la cause du rôle, prononce l'irrecevabilité du recours. La cause est renvoyée au SPAS pour qu'il impartisse un délai supplémentaire à la recourante ou à son mandataire pour signer le recours. La condition de la production de la décision attaquée est désormais remplie puisque dans l'intervalle le CSR a produit son dossier. Ce n'est que lorsque le recours devant le SPAS aura été signé que cette autorité pourra entrer en matière sur le fond, dont l'objet sera probablement limité du fait que la recourante a quitté la Suisse peu après la date à partir de laquelle la décision attaquée a réduit la prise en charge de son hébergement. Quant aux autres interventions du conseil de la recourante relatives à la prise en charge des frais de garde-meubles de la recourante, elles sortent de l'objet du litige (limité à la prise charge de l'hébergement selon la décision attaquée) et ne sauraient être examinées en l'état par le tribunal.

3.                                Le recours est admis partiellement. En effet, à ce stade, le recours devant le SPAS n'est toujours pas signé et en l'état il ne peut être déclaré recevable. Partant, il se justifie de rejeter la conclusion III de la recourante qui tend à déclarer le recours recevable. Ce n'est en effet que lorsque le recours devant le SPAS sera signé que la question de sa recevabilité pourra être tranchée. Les conclusions subsidiaires IV et V du recours sont en revanche admises et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle agisse dans le sens des considérants. Le présent arrêt est rendu sans frais. Obtenant partiellement gain de cause devant la CDAP par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel d'office, la recourante a droit à des dépens partiels (art. 55 et 99 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; RSV 173.36]).

Il convient enfin de statuer sur l'indemnité due au conseil d'office de la recourante (art. 18 al. 5 LPA-VD, art. 39 al. 5 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; RSV 211.02], art. 2 al. 4 du règlement du Tribunal cantonal du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3]). Cette indemnité doit en l'occurrence être arrêtée sur la base du tarif horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a RAJ). Dans sa liste des opérations déposée le 18 décembre 2014, le conseil d'office de la recourante a annoncé avoir consacré à l'affaire un temps de 10.5 heures, ce qui paraît approprié aux nécessités du cas. Il convient dès lors d'allouer au mandataire d'office une indemnité correspondant à 1'890 francs. A ce montant s'ajoute celui de 124 fr.20 pour les débours. Compte tenu de la TVA au taux de 8 %, l'indemnité totale s'élève à 2'175 fr. 30, dont à déduire le montant perçu ci-dessus à titre de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 9 septembre 2014 est annulée et le dossier renvoyé à dite autorité pour nouvelle décision.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                              L'Etat de Vaud, par la caisse du Service de prévoyance et d'aide sociales, versera à X.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens réduits.

V.                                L'indemnité de l'avocat Etienne J. Patrocle est arrêtée, TVA comprise, à 2'175 fr. 30, dont à déduire le montant perçu à titre de dépens.

 

Lausanne, le 29 janvier 2015

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.