TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 mai 2015

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; Mme Isabelle Perrin et
M. Roland Rapin, assesseurs; M. Félicien Frossard, greffier.

Recourant

A.X.________, à ********, représenté par Me Anne-Luce JULSAINT BUONOMO, avocate à Gland,

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS),

Autorité concernée

Centre social régional de Nyon-Rolle (CSR),

Objet
	Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 16 septembre 2014 rejetant sa demande d'assistance judiciaire et confirmant la décision du Centre social régional du 13 mai 2014 qui lui supprime toute prestation au titre du revenu d’insertion.

Vu les faits suivants

A. A.X.________ (ci-après: A.X.________) est marié et père de deux enfants nés respectivement en 2006 et 2011. Il a bénéficié sans interruption du revenu d’insertion pour couvrir son entretien et celui de sa famille à compter du 1^er janvier 2007.

B. A.X.________ occupe avec sa famille un logement de 3,5 pièces dans un immeuble sis sur la parcelle 1******** de la Commune de ********. Jusqu’au 30 septembre 2008, le prénommé était propriétaire de deux unités de la propriété par étages constituée sur cette parcelle, soit un appartement de 47 m² aux combles (unité 2211) et un appartement de 71 m² au rez (unité 2191) qu’il occupe toujours actuellement. Ces appartements ont été acquis le 30 septembre 2008 par Y.________ dans le cadre de la vente aux enchères forcée organisée suite à la dénonciation du prêt hypothécaire par la banque de l’intéressé intervenue le 14 novembre 2006.

Par courrier du 10 octobre 2008, Y.________ a indiqué au CSR de Nyon-Rolle (ci-après: le CSR) que la famille de A.X.________ pouvait rester dans son logement moyennant le règlement d’un loyer de 1'790 fr. par mois, charges de 315 fr. en sus, soit 2'105 fr. au total. A compter du 1^er juillet 2012, le loyer du logement en cause a été porté à 2'145 fr. Dans le cadre de la prise en charge des intéressés par les services sociaux, ce montant était intégralement crédité par le CSR au propriétaire de l’immeuble concerné.

C. A compter du mois de septembre 2013, les revenus de A.X.________ ont augmenté du fait de la perception de diverses rentes et allocations familiales pour se porter à un montant total de 3008 fr., les charges de la famille se chiffrant par ailleurs à 4'585 fr. Le montant qui lui était régulièrement versé à titre de revenu d’insertion complémentaire a ainsi été réduit et arrêté à 1'507 fr., compte tenu d'une retenue de 70 fr. Ce montant, affecté au paiement du loyer, était versé directement par le CSR au propriétaire de l’immeuble, charge pour A.X.________ de verser lui-même le solde dû à son bailleur, soit 638 fr. par mois. A.X.________ ne s'est pas acquitté de cette part.

Par courrier du 22 octobre 2013, le CSR a enjoint A.X.________ de régler ses loyers en retard (à hauteur de 638 fr. mensuels) afin d’éviter une mise en demeure et une résiliation de son bail. Par courrier du 10 novembre 2013, l’intéressé a signifié à l’autorité qu’il refusait de donner suite à ses demandes.

Par courrier du 20 décembre 2013, Y.________ a sommé A.X.________ et son épouse de régler le montant de 2'423 fr. correspondant aux arriérés des loyers d’octobre à décembre 2013 ainsi qu’à divers frais et indemnités, les informant par ailleurs que leur bail était résilié avec effet au 31 janvier 2014.

D. Lors d’un entretien avec son conseiller du CSR en date du 26 février 2014, A.X.________ a indiqué qu’il refusait d’assumer une quelconque part du loyer de son appartement au motif qu’il n’avait jamais signé de bail et que seuls les services sociaux avaient accepté les conditions de location imposées par le nouveau propriétaire de l’immeuble. Selon lui, s’il avait perdu la propriété de son logement, c'était uniquement par faute de l’autorité, laquelle devait seule supporter le fait que son loyer actuel était bien plus élevé que le montant mensuel dont il s’acquittait auparavant, lorsqu’il était propriétaire de l'appartement en cause.

E. Le montant du revenu d’insertion complémentaire dont bénéficie la famille X.________ a été à nouveau réévalué en février 2014, pour mars 2014, en tenant compte au titre de revenus d’un montant de 3'068 fr. et au titre de charges du montant inchangé de 4'585 fr., soit un solde de 1'517 fr. dont à déduire une retenue de 70 fr., laissant un solde de 1'447 fr., correspondant aux prestations versées à la famille au titre du revenu d’insertion complémentaire.

F. Par courrier du 11 mars 2014, l'agent d'affaires mandaté par Y.________ a communiqué au CSR le décompte des arriérés de loyer pour la période d’octobre 2013 à mars 2014 portant sur un montant de 3'834 fr., augmenté des intérêts, frais de rappels, frais de poursuites et frais d’agent d’affaires, soit un montant total de 5'054 fr. Il s’est également exprimé sur la poursuite de sa relation contractuelle avec la famille X.________ dans les termes suivants:

“Je précise que mon client subordonne l’annulation de la résiliation du bail en paiement intégral des frais encourus par suite des carences de M. X.________. Par ailleurs, et en vue de la poursuite de la relation de bail, mon client exige la signature par les époux X.________ d’un nouveau contrat de bail en bonne et due forme, un tel document n’ayant jusqu’à présent jamais été établi. Le contrat de bail prévoira également une garantie locative de trois mois de loyer souscrite le cas échéant par votre Centre Social Régional. “

Par courrier du 21 mars 2014, le CSR a informé A.X.________ qu’il avait procédé au versement du montant précité de 5'054 fr. afin de lui éviter une expulsion, indiquant que l’intéressé devait, pour répondre aux conditions posées par le bailleur, entreprendre des démarches pour obtenir une garantie de loyer par une société de cautionnement agréée et signer dans les plus brefs délais le nouveau bail établi par son propriétaire, valable dès le 1^er avril 2014, moyennant un loyer mensuel total de 2'145 fr.

Dans le même courrier, le CSR a précisé que le versement du RI complémentaire de mars 2014 ne se ferait que sur la présentation d’un bail dûment signé, et de la preuve du paiement du loyer d’avril, cette condition devant être maintenue chaque mois.

Le 22 mars 2014, un bail à loyer concernant l’appartement litigieux, valable dès le 1^er avril 2014 et prévoyant un loyer mensuel total de 2'145 fr. (loyer net 1'790 fr. + charges 355 fr.), a été formellement établi. Il n’a toutefois été signé que par le bailleur et non par le locataire bénéficiaire des prestations d’aide publiques.

G. Par décision du 23 mai 2014, le CSR a supprimé toute prestation au titre du revenu d’insertion à A.X.________ au motif qu’il n’avait pas transmis une copie de son bail à loyer signé par lui-même et le propriétaire de son logement, ni les preuves de ses derniers paiements du loyer, de sorte qu’il n’était plus possible de définir les éventuelles prestations auxquelles il pourrait avoir droit.

A.X.________ a interjeté recours par l'intermédiaire de son avocate contre cette décision devant le Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS) par acte du 25 juin 2014, concluant à l’annulation de cette décision, à l’octroi de l’assistance judicaire, à la production de son dossier complet, et à ce que le département chargé des affaires sociales, en qualité d’autorité de surveillance, tranche une fois pour toutes le litige qui l’opposait au CSR.

Le CSR a produit des déterminations et le dossier du recourant en date du 12 août 2014 en mains du SPAS. Cette autorité a quant à elle transmis au recourant les déterminations précitées pour information le 11 septembre 2014.

Par décision du 16 septembre 2014, le SPAS a rejeté le recours déposé par A.X.________ dans la mesure où il était recevable. Il a constaté à titre préliminaire qu’il n’avait pas vocation à résoudre le contentieux lié à la réalisation forcée de l’ancien immeuble de l’intéressé et qu’il n’avait pas davantage à se pencher sur la question de savoir si c’était par la faute des services sociaux que celui-ci était passé du statut de propriétaire à celui de locataire. En ce qui concernait la décision supprimant le droit aux prestations d’assistance à proprement parler, l’autorité intimée a considéré que le versement d’un supplément correspondant au loyer effectif impliquait qu’un contrat de bail ait été conclu entre le locataire et le propriétaire. Or, l’intéressé n’était pas disposé à conclure un tel contrat dans la mesure où il estimait que le loyer exigé par le propriétaire était trop élevé. Dans ces conditions, aucun supplément ne pouvait être comptabilisé pour le loyer dans le cadre du calcul de la prestation d’assistance versée au recourant, laquelle devait par conséquent se limiter au forfait d’entretien et d’intégration sociale ainsi qu’au forfait de frais particuliers. Après déduction des ressources du ménage, l'autorité intimée est ainsi arrivée à la conclusion qu'aucune prestation ne devait être allouée, de sorte que la suppression du RI de l’intéressé et de sa famille devait être confirmée. Le SPAS a également rejeté la demande d’assistance judiciaire déposée simultanément au recours.

H. Par acte du 16 octobre 2014, A.X.________ a recouru contre la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en formulant, sous suite de frais et dépens, les conclusions suivantes:

a. Déclarer le présent recours recevable;

b. Accorder l’assistance judiciaire au recourant pour la présente procédure;

c. Annuler la décision sur recours du 16 septembre 2014 du Service de prévoyance et d’aide sociales;

d. Dire que le recourant a droit à l’assistance judiciaire pour la procédure de recours auprès du Service de prévoyance et d’aide sociales;

e. Dire que la décision du 23 mai 2014 du Centre social régional Nyon-Rolle est annulée en ce sens que, malgré l’absence d’un bail, le Centre est en mesure de définir les éventuelles prestations financières qui pourraient être octroyé au recourant.

I. Le recourant fait tout d’abord valoir que la décision querellée viole son droit d’être entendu dans la mesure où elle a été rendue par l’autorité intimée pratiquement en même temps que les déterminations de l’autorité précédente lui ont été transmises. Il souligne pour le reste qu’un contrat de bail tacite existe entre le propriétaire et lui-même si bien qu’il serait possible sur cette base de calculer le supplément auquel il a droit en vue de payer son loyer. A ce titre, il relève en particulier que le propriétaire a directement pris contact avec l’autorité afin de l’informer que lui et sa famille pouvaient demeurer dans leur appartement, moyennant le règlement d’un loyer déterminé. Il estime ainsi que l’autorité intimée a toujours eu connaissance du montant du loyer et a accepté de le payer de manière régulière. Le recourant conteste également le fait que l’assistance judiciaire lui ait été refusée, estimant que le litige présente une complexité de fait importante. Il demande dès lors que l’assistance judiciaire lui soit accordée pour la présente procédure ainsi que pour celle devant l’instance précédente.

Dans ses déterminations du 29 octobre 2014, le CSR a indiqué ne pas avoir d’autres observations à formuler que celles mentionnées dans sa lettre du 12 août 2014.

Dans ses déterminations du 19 novembre 2014, le SPAS a quant à lui conclu au rejet du recours. Il fait pour l’essentiel valoir que le RI n’a pas à prendre en charge des frais de logement en faveur d’une personne qui s’est toujours refusée à signer un bail, qui n’admet pas devoir quelque montant que ce soit au titre de loyer et qui est sous le coup d’une procédure d’expulsion. Il récuse également le grief selon lequel il aurait violé le droit d’être entendu du recourant, rappelant à ce sujet que la loi n’impose pas à l’autorité de recours de procéder à un second échange d’écritures, ce dernier ne pouvant être qu'exceptionnellement ordonné.

Par décision du 5 décembre 2014, la juge instructrice a accordé à A.X.________ le bénéfice de l’assistance judiciaire dans le cadre de la présente procédure.

Dans son mémoire complémentaire du 7 janvier 2015, le recourant soutient pour l’essentiel que le CSR connaît son dossier depuis de nombreuses années et qu’il a en sa possession tous les éléments relatifs à ses charges et à ses revenus nécessaires pour statuer sur les prestations auxquelles il estime avoir droit. A ce titre, il observe que le CSR savait à tout le moins dès le mois de juillet 2009 qu’il n’existait aucun contrat de bail écrit, ce qui ne l'avait toutefois pas empêché de calculer les prestations à lui verser. Le recourant affirme d’ailleurs qu’il ne demande pas que le CSR continue de verser le montant du loyer à son propriétaire mais uniquement que le CSR l'aide à trouver un appartement dont le loyer serait en adéquation avec sa situation financière. Il souligne à ce propos qu’il s’est toujours opposé à un loyer qu’il jugeait trop élevé. Evoquant la vente forcée de son bien immobilier, il estime que si les intérêts hypothécaires avaient été payés régulièrement et en temps utile par l’autorité concernée, sa dette à l’égard des services sociaux serait bien inférieure à ce qu’elle est actuellement. Il complète donc les conclusions prises au pied de son acte de recours en demandant à ce que les responsabilités du CSR soient examinées et tranchées une fois pour toutes. A titre de mesure d’instruction, le recourant requiert en outre l’audition de son assistant social actuel ainsi que du responsable hiérarchique de celui-ci.

Par courrier du 29 janvier 2015, le CSR a indiqué qu'il n'avait pas d'autres observations à formuler et qu’il maintenait sa position.

Dans ses déterminations du 29 janvier 2015, le SPAS a pour l’essentiel renvoyé à ses premières déterminations. Il fait en particulier valoir que l’autorité de recours ne saurait revenir sur le prétendu contentieux lié à la vente forcée de la propriété du recourant et souligne qu’aucune faute n’est imputable aux services sociaux, lesquels se sont montrés particulièrement généreux avec l’intéressé. En ce qui concerne l’objectif nouvellement affiché par le recourant consistant à demander de l’aide en vue de trouver un appartement dont le loyer serait en adéquation avec sa situation financière, l’autorité intimée relève que l’intéressé n’a entrepris aucune démarche à cet effet jusqu’ici et a au contraire toujours cherché à se maintenir dans son logement actuel. En dépit de cette situation, elle note que le recourant refuse toujours de signer un bail ou de payer le montant résiduel de son loyer non couvert par les prestations d’assistance. Elle estime ainsi que c’est à juste titre que le montant du loyer en cause n’entre plus dans le calcul de revenu d’insertion de l’intéressé.

Dans ses observations finales du 13 février 2015, le recourant réitère l’essentiel de ses arguments et maintient sa position, continuant de reprocher aux services sociaux d’être à l’origine de la perte de sa propriété.

J. La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), la CDAP connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par les autorités administratives lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Elle est ainsi compétente pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPAS.

b) Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), selon les formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD), le recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Dans un premier grief d’ordre formel, le recourant fait valoir que son droit d’être entendu a été violé par l’autorité intimée, celle-ci ayant rendu sa décision juste quelques jours après lui avoir transmis la réponse déposée plus d’un mois auparavant par l’autorité concernée et sans même requérir de sa part des déterminations à ce sujet.

a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101], art. 17 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; RSV 101.01] et art. 33 LPA-VD). Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 137 III 208 consid. 2.2; 134 I 140 consid. 5.2; 130 II 425 consid. 2.1).

Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable, le droit d'être entendu comprend également le droit, pour une partie à un procès, de prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à son propos, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur le jugement à rendre. Il appartient en effet aux parties, et non au juge, de décider si une prise de position ou une pièce nouvellement versée au dossier contient des éléments déterminants qui appellent des observations de leur part. Toute prise de position ou pièce nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux parties pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se déterminer. A la partie assistée d'un avocat, l'autorité peut se borner à transmettre "pour information" les écritures de l'autorité précédente ou des parties adverses; la partie destinataire et son conseil sont alors censés connaître leur droit de réplique et il leur incombe de déposer spontanément, s'ils le jugent utile, une prise de position sur ces écritures, ou de solliciter un délai à cette fin. Après la transmission d'écritures, l'autorité doit ajourner sa décision de telle manière que la partie destinataire dispose du temps nécessaire à l'exercice de son droit de réplique (ATF 138 I 484 consid. 2.1 p. 485; 137 I 195 consid. 2 p. 197; 133 I 100 consid. 4.3 p. 102; 132 I 42 consid. 3.3.2 p. 46; arrêt 1C_458/2011 du 29 février 2012 consid. 3.1 et les arrêts cités).

L'art. 81 al. 3 LPA-VD, qui dispose que "l'autorité intimée peut exceptionnellement ordonner un second échange d'écritures, notamment lorsque l'autorité intimée ou une autre partie à la procédure apporte des éléments nouveaux dans ses déterminations", doit être interprété d'une manière conforme au droit de réplique tel qu'exposé ci-dessus.

Par ailleurs, une violation du droit d'être entendu est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée, à condition toutefois que l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1 et les références citées). Cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 136 V 117 consid. 4.2.2.2; 133 I 201 consid. 2.2).

b) En l’occurrence, il est exact que la procédure devant l'autorité intimée est entachée d'un vice formel important. En effet, il ressort du dossier que la réponse du CSR datée du 12 août 2014 n’a été communiquée "pour information" à la mandataire du recourant que le 12 septembre 2014, à savoir quelques jours avant que le SPAS ne rende sa décision, le 16 septembre 2014. Le SPAS n'a donc pas accordé formellement au recourant la faculté de déposer un mémoire complémentaire, et ne lui a pas même laissé le temps nécessaire pour exercer spontanément son droit de réplique. Le droit d'être entendu du recourant a par conséquent été violé, d'autant plus que la réponse circonstanciée du CSR, de plus de six pages, contenait de nombreux éléments de fait et de droit importants en vue de l’issue du litige.

Cela étant, dans le cadre de la présente procédure, le recourant a pu faire valoir l’ensemble de ses arguments contre la décision litigieuse et exprimer son point de vue dans ses différentes écritures. Il a notamment pu se déterminer sur la réponse de l'autorité intimée et a ensuite pu répliquer aux arguments soulevés par celle-ci. Il a ainsi pu s’exprimer librement à trois reprises devant une autorité disposant du même pouvoir d’examen en fait et en droit que l’autorité intimée (art. 98 LPA-VD). De plus, on ne voit pas quel bénéfice le recourant pourrait retirer d’un éventuel renvoi de la cause à l’autorité précédente, lequel entraînerait uniquement une prolongation inutile de l’incertitude juridique liée à l’octroi des prestations d’assistance à sa famille. La violation du droit d’être entendu dont l’autorité intimée est à l’origine peut ainsi être considérée comme réparée.

3. Le recourant fait grief à l’autorité intimée de ne pas avoir tranché le litige qui l’oppose de longue date aux services sociaux à propos de la vente forcée de son bien immobilier. Il estime en effet que c’est par la faute de ces derniers qu’il a perdu la propriété de son logement et refuse en conséquence de contresigner un bail avec le nouveau propriétaire dont il qualifie le loyer de prohibitif. Selon lui, les services sociaux ont manqué à leurs engagements en ce qui concerne notamment le paiement des intérêts hypothécaires, ce qui aurait entraîné la dénonciation en remboursement du prêt par la banque, et finalement la vente forcée de son bien.

a) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414 et les références citées).

Selon l’art. 89 LPA-VD, le tribunal n’est pas lié par les conclusions des parties. Toutefois, à l’échéance du délai de recours, la contestation est nouée de manière définitive, dans le cadre tracé par les parties elles-mêmes, par le biais des conclusions qu’elles ont prises en temps utile; les parties ont la faculté, ultérieurement, de réduire ces conclusions ou de les préciser, mais non pas de les augmenter ou de les modifier, ce qui reviendrait à étendre l’objet de la contestation (GE.2007.0111 du 29 avril 2009 consid. 2; AC.2004.0130 du 27 janvier 2005; AC.1998.0065 du 10 décembre 1998 consid. 1c/bb, qui se réfère à RDAF 1998 I p. 34).

b) En l’espèce, on peut s’interroger sur la tardivité de la conclusion du recourant visant à ce que la responsabilité des services sociaux soit tranchée une fois pour toute en ce qui concerne la vente forcée de son bien immobilier, dès lors que cette conclusion a été formulée dans son mémoire complémentaire, soit après l’échéance du délai de recours.

Quoi qu'il en soit, dans la mesure où une telle conclusion vise à engager une action en responsabilité contre les services sociaux, la cour de céans n'est pas compétente pour en connaître. Une telle procédure s’inscrit en effet dans le cadre d’une action en responsabilité de l’Etat, laquelle ressortit à la compétence des tribunaux ordinaires, à l’exclusion de la cour de céans (cf. art. 14 de la loi du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l’Etat, des communes et de leurs agents [LRECA; RSV 170.11]). La conclusion du recourant est ainsi irrecevable dans cette mesure.

Pour le surplus, force est de constater que les circonstances qui ont conduit à la perte de propriété du logement du recourant ne sont pas déterminantes pour la résolution du litige objet de la présente procédure. La décision querellée porte en effet uniquement sur la possibilité de prendre en compte les frais de logement actuels du recourant et de sa famille dans la détermination des prestations d'assistance auxquelles ceux-ci estiment avoir droit. La cour ne saurait par conséquent étendre son examen au litige antérieur relatif à la vente du bien immobilier en cause, quand bien même celui-ci porte sur le même objet et a opposé les mêmes parties. Comme en attestent les considérants qui suivent, il n’est pas non plus nécessaire de déterminer à titre liminaire la raison pour laquelle le recourant refuse de signer le bail à loyer de l’immeuble dans lequel il réside actuellement.

Ainsi, la conclusion du recourant visant à ce que la responsabilité des services sociaux soit tranchée est potentiellement tardive, relève d’une action en responsabilité et excède la portée de la décision attaquée, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur ce point.

4. A titre de mesure d’instruction, le recourant sollicite l’audition de l’assistant social actuellement en charge de son dossier ainsi que du supérieur hiérarchique dans le but d’établir les lacunes de son suivi au cours des dernières années. Comme indiqué ci-dessus (consid. 3b), le présent litige traite uniquement de la prise en compte des frais de logement actuels du recourant dans la détermination de son droit aux prestations d’assistance. Dès lors que cette question ne nécessite pas de retracer l’historique du dossier du recourant, il convient de refuser la mesure d’instruction requise.

5. Il sied d'examiner si les services sociaux sont fondés à refuser d’octroyer des prestations d’assistance (RI) au recourant et à sa famille en raison des difficultés liées à la détermination du montant consacré par ces derniers pour se loger.

a) L'art. 12 Cst. garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Sur le plan cantonal, l'art. 33 Cst-VD dispose que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.

Selon l'art. 27 de la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle. L'art. 31 LASV précise quant à lui que la prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes, et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (al. 1). Elle est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (al. 2).

Selon le barème établi par le règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1), un loyer mensuel d'un montant maximum de 1’557 fr., charges en sus, est admis pour les logements occupés par un ménage ou une communauté de type familial de quatre personnes se situant dans la région de Nyon-Rolle. L’art. 22a RLASV précise que lorsque le taux de vacance cantonal est inférieur à 1%, le département en charge de l'action sociale peut fixer un taux de majoration des frais de loyer d'au maximum 20% (al. 1). Lorsque les frais de loyer dépassent le barème, taux de majoration compris, le loyer effectif est pris en charge au plus tard jusqu'à l'échéance du bail ou jusqu'à une année dès l'octroi du RI si le bail est conclu pour plus d'une année (al. 2). A ce titre, les normes établies par le SPAS concernant l'application de la LASV et du RLASV dans leur teneur du 1^er février 2014 (ci-après: normes RI 2014) disposent que le taux de vacance cantonal étant actuellement inférieur à 1%, un taux de majoration des frais de loyer d'au maximum 20% est accepté pour la durée de la version des normes en cours, sans condition.

b) En l’occurrence, l’autorité intimée soutient qu’il n’est plus possible de déterminer le montant de l’aide financière susceptible d’être allouée au recourant dès lors que, faute pour celui-ci d’avoir signé le bail qui lui était soumis, le montant du loyer à prendre en compte en tant que charge dans son budget ne pourrait plus être établi. Cette analyse ne saurait toutefois être partagée.

Indépendamment de tout document physique, il existe en effet un contrat de bail tacite entre le recourant et son propriétaire qui déploie des effets juridiques identiques à ceux qui existeraient en présence d’un contrat consigné par écrit. Le fait que l’intéressé s’obstine à refuser de signer formellement le contrat de bail n’y change rien. Peu importe également, sous cet angle, qu'il ne veuille pas s’acquitter directement de la part de loyer résiduel non couverte par le revenu d'insertion complémentaire qui lui est versé par la collectivité.

On ne saurait en outre considérer que le montant du loyer mensuel dont le recourant doit s’acquitter – 1'790 fr., charges de 355 fr. en sus – est inconnu des autorités au point qu’il serait impossible de le comptabiliser en tant que charge dans le budget de l’intéressé. Ce montant a été communiqué aux services sociaux par le propriétaire de l’immeuble concerné il y a déjà plusieurs années (cf. courrier du 10 octobre 2008). Ces mêmes services sociaux se sont ensuite régulièrement acquittés en tout ou en partie du montant réclamé dans le cadre du revenu d'insertion complémentaire versé au recourant.

C’est donc à tort que l’autorité intimée a confirmé le refus d’octroyer des prestations d’assistance au recourant en raison de l'impossibilité de comptabiliser le montant du loyer réclamé par le propriétaire de son appartement.

c) Il convient par ailleurs de déterminer dans quelle mesure les frais de logement du recourant doivent être intégrés dans le calcul des prestations d’assistance, lesquelles, conformément à l’art. 31 LASV, doivent être définies dans les limites d'un barème établi par le règlement et selon les ressources du recourant et de sa famille.

Le loyer (ou les charges hypothécaires pour les personnes propriétaires de leur logement) est à prendre en compte pour autant qu’il se situe dans les prix du marché immobilier local. Comme évoqué ci-dessus, cela correspond dans la région en cause à un loyer de 1'557 fr. pour les logements occupés par un ménage ou une communauté de type familial de quatre personnes, auxquels il convient d’ajouter le supplément forfaitaire de 20%, soit un total de 1'868 fr. Force est ainsi de constater que le loyer de l’appartement actuellement occupé par le recourant et sa famille, d'un montant de 1'790 fr. (plus charges de 355 fr.), entre dans le cadre du barème majoré. Sur le principe, l’autorité doit dès lors inclure l’intégralité du montant de 2'145 fr. dans les charges du recourant afin de calculer son droit à un revenu d’insertion complémentaire, sous déduction des ressources du recourant et de sa famille conformément à l'art. 31 al. 2 LASV.

d) Enfin, encore faut-il souligner expressément qu'en vertu du bail tacite conclu entre le recourant et son bailleur, il incombe au recourant d'exécuter ses prestations contractuelles et de verser l'entier du loyer convenu et des charges, soit 2'145 fr. Rien ne l'autorise à ne s'acquitter que de la part du loyer correspondant au montant du RI complémentaire. En effet, le RI complémentaire est précisément calculé de manière à ce que le montant de cette aide ajouté aux ressources du recourant lui permette de couvrir l'entier de ses charges, y compris ses frais de logement de 2'145 fr. Si le RI complémentaire s'avère inférieur au montant du loyer, cela signifie que le recourant peut et doit puiser dans ses propres ressources pour assumer le solde du loyer.

Si l’intéressé considère que ce loyer est trop élevé, il lui appartient soit de le contester devant les tribunaux civils, soit de déménager volontairement. En tout état de cause, s'il refuse de payer le loyer dû à son bailleur, il doit assumer le risque d'une expulsion et les frais supplémentaires qui pourraient en découler.

A ce propos, il y a lieu de rappeler que les services sociaux n’ont pas vocation à pallier la défaillance des assistés pour les dépenses liées au logement en leur accordant des prestations financières auxquelles leurs propres ressources ne leur donnent pas droit. Le recourant et sa famille n'ont ainsi aucun droit à ce que leurs arriérés de loyer soient couverts par l’assistance publique afin de leur éviter une procédure d’expulsion. Le CSR a certes procédé à de tels versements par le passé, mais cela ne saurait être interprété, selon le principe de la bonne foi, comme des assurances données pour l'avenir (cf. versement du 21 mars 2014). Les affirmations du recourant selon lesquelles la perte de son appartement résulterait d’une faute de l’autorité de sorte qu’il appartiendrait à la collectivité publique d’assumer le préjudice financier qui en découle, à savoir un loyer bien supérieur à ce que lui coûtait son logement lorsqu’il en était propriétaire, ne sont pas plus déterminantes. Cette question relève en effet, comme on l’a vu, d’une action en responsabilité à ouvrir devant les tribunaux civils.

Le recourant indique d’ailleurs dans son mémoire complémentaire qu’il n’exige pas que les services sociaux continuent à financer l’entier de son logement actuel mais uniquement qu’ils l’aident à trouver un appartement dont le loyer serait en adéquation avec sa situation financière. Il convient d’en prendre acte quand bien même l’intéressé ne semble jamais avoir activement recherché une solution alternative pour se loger depuis la vente de son bien immobilier.

6. En résumé, conformément aux considérants qui précèdent, les services sociaux sont tenus d’accorder au recourant et à sa famille un revenu d’insertion complémentaire à calculer en application de l’art. 31 al. 2 LASV compte tenu d’un loyer dans les normes de 1'790 fr. plus charges. Pour sa part, le recourant est tenu de payer l'entier du loyer à son bailleur, en puisant dans ses propres ressources pour financer le solde non couvert par le revenu d'insertion complémentaire

Il convient toutefois encore d’examiner si un manque de collaboration peut être reproché à l’intéressé, qui justifierait de supprimer le versement des prestations d'assistance.

a) Aux termes de l'art. 38 al. 1 LASV, la personne qui sollicite une aide ou en bénéficie déjà est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière. L'art. 40 LASV ajoute que la personne au bénéfice d'une aide doit collaborer avec l'autorité d'application à l’établissement des faits déterminants (al. 1). Elle doit tout mettre en oeuvre pour retrouver une autonomie (al. 2). L'art. 45 LASV prévoit également, de façon générale, que la violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide (al. 1). Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (al. 2).

b) En l’occurrence, le recourant, qui occupe un logement avec sa famille dans l’immeuble d’un tiers, refuse de longue date de signer un contrat de bail (au demeurant conclu tacitement) et de s’acquitter directement de la part de loyer résiduel non couverte par les prestations d’entretien qui lui sont servies par la collectivité. Les refus du recourant d'exécuter ses prestations contractuelles ont conduit le bailleur, par l’intermédiaire de son agent d’affaire, à communiquer aux services sociaux le décompte des arriérés de loyer depuis octobre 2013, tout en subordonnant l’annulation de la résiliation du bail au paiement de ces arriérés (et des frais relatifs aux retards), à la signature d’un contrat de bail et au versement d’une garantie locative de trois mois. Comme on l’a vu, les services sociaux ont généreusement consenti à verser les arriérés de loyer (et les frais) directement au propriétaire afin d’éviter une procédure d’expulsion au recourant et à sa famille. Ils ont néanmoins précisé que le versement du RI complémentaire de mars 2014 ne se ferait que sur la présentation d’un bail dûment signé et de la preuve du paiement du loyer d’avril, cette condition devant être maintenue chaque mois. Or, il ressort du dossier que le recourant refuse toujours non seulement de formaliser le contrat passé mais encore de s'acquitter du solde du loyer, ce qui pourrait s’apparenter à une violation de ses obligations vis-à-vis des autorités d'assistance, d'autant plus qu'il s'expose à nouveau à une procédure d'expulsion.

Quoi qu’il en soit, il n’appartient pas au tribunal d’examiner en première instance la possibilité d’une sanction. La question de savoir si l’attitude du recourant est éventuellement susceptible d’être sanctionnée doit dès lors être examinée en premier lieu par les autorités administratives.

7. Le recourant conteste pour terminer le fait que l’autorité intimée lui ait refusé le bénéfice de l’assistance judiciaire en ce qui concerne la procédure menée devant elle. Tout en admettant l’indigence du recourant, cette dernière a en effet considéré que la nécessité de désigner un avocat n’était en l’espèce pas avérée.

a) Selon l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. L'art. 18 al. 1 LPA-VD prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.

L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in Semaine judiciaire [SJ] 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. a p. 75; GE.2013.0186 du 12 décembre 2013). Selon la jurisprudence, il se justifie en particulier de désigner un avocat d’office à l’indigent lorsque sa situation juridique est susceptible d’être affectée de manière particulièrement grave par l’issue de la procédure concernée; lorsque, sans être d’une portée aussi capitale, la procédure met sérieusement en cause les intérêts de l’intéressé, il faut en outre que l’affaire présente des difficultés en fait et en droit que l’intéressé ne peut surmonter seul (cf. ATF 130 I 180 consid. 2.2). Doivent notamment être prises en considération à cet égard les circonstances concrètes de l’affaire et la complexité des questions de fait et de droit, mais également les particularités que présentent les règles de procédure applicables ainsi que les connaissances juridiques du requérant (ou de son représentant). La nature de la procédure, qu’elle soit ordinaire ou sommaire, unilatérale ou contradictoire, régie par la maxime d’office ou par la maxime des débats, n’est pas à elle seule décisive, pas davantage que la phase de la procédure dans laquelle intervient la requête (cf. ATF 130 I 180 consid. 2.2).

b) En l’occurrence, le recours formé devant le SPAS portait - à l'instar de la présente procédure - sur le refus du CSR de verser le RI au recourant au motif qu'il n'était plus possible de définir les prestations auxquelles l'intéressé pourrait avoir droit. Si les questions juridiques soulevées par le litige ne suscitaient pas de difficultés particulières, force est de constater que l’établissement des faits de la cause présentait quant à lui une certaine complexité. Il est vrai que, contrairement à ce que soutient le recourant, la suspension des versements en cause n’est pas directement liée à la vente forcée de son bien immobilier intervenu quelques années auparavant. Il n’en demeurait pas moins que l’existence de différents litiges successifs portant sur le même bien immobilier ainsi que l’enchevêtrement des événements pouvait légitimement prêter à confusion. De plus, dans la mesure où elle portait sur la suppression de toute prestation d’assistance au titre du RI, la procédure mettait sérieusement en cause les possibilités de subsistance du recourant et de sa famille, à savoir impliquait des intérêts importants.

C'est ainsi à tort que l'autorité intimée a refusé d’accorder au recourant le bénéfice de l’assistance judiciaire sous la forme de la nomination d’un conseil d’office pour la procédure menée devant elle.

8. a) Il résulte des considérants qui précèdent que, dans la mesure où il est recevable, le recours doit être partiellement admis, la décision attaquée annulée et renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le présent arrêt doit être rendu sans frais (cf. art. 4 al. 2 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public [TFJAP; RSV 173.36.5.1]). Obtenant partiellement gain de cause, le recourant a droit à des dépens partiels, à la charge de l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD).

b) Compte tenu de ses ressources, le recourant a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire. Pour l’indemnisation du mandataire d’office, les dispositions régissant l’assistance judiciaire en matière civile sont applicables par analogie (art. 18 al. 5 LPA-VD). L’art. 39 al. 5 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ; RSV 211.01) délègue au Tribunal cantonal la compétence de fixer les modalités de la rémunération des conseils et le remboursement. Conformément à l’art. 2 al. 4 du règlement du Tribunal cantonal du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire en matière civile (RAJ; RSV 211.02.3), le montant de l’indemnité figure dans le dispositif du jugement au fond. Pour la fixation de l’indemnité, on retient le taux horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a RAJ). Il sera retenu un montant d’honoraires de 2'400 fr., correspondant pour l'essentiel au temps indiqué par la mandataire d’office dans sa liste d'opérations (13 h 20), temps qui paraît approprié aux nécessités du cas. A ce montant s’ajoute celui des débours, chiffré au forfait de 100 fr. Compte tenu de la TVA au taux de 8%, l’indemnité totale s’élève ainsi à 2'700 fr., dont il convient de déduire les dépens partiels.

c) L'indemnité du conseil d'office est supportée provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), le recourant étant rendu attentif au fait qu'il est tenu de rembourser les montants ainsi avancés dès qu'il sera en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe au Service juridique et législatif de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ), en tenant compte des montants payés à titre de contribution mensuelle depuis le début de la procédure.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision du Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS) du 16 septembre 2014 est annulée et renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. L'Etat de Vaud, par le SPAS, versera à A.X.________ un montant de 1'350 (mille trois cent cinquante) francs à titre de dépens partiels.

V. L'indemnité d'office de Me Anne-Luce Julsaint Buonomo, avocate d'office du recourant, est arrêtée à 2'700 (deux mille sept cents) francs, TVA incluse, dont à déduire le montant des dépens partiels.

VI. A.X.________ est, dans la mesure de l’art. 123 CPC applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu au remboursement de l’indemnité du conseil d’office pour la part dépassant le montant alloué à titre de dépens partiels, selon le ch. V du présent dispositif.

Lausanne, le 29 mai 2015

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.