TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 24 mars 2015  

Composition

M. Robert Zimmermann, président; Mme Isabelle Perrin et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.  

 

Recourant

 

X.________, à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Instance juridique chômage Service de l'emploi, 

  

Autorités concernées

1.

Office régional de placement de Lausanne, 

 

 

2.

Centre social régional de Lausanne,  

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 17 octobre 2014 (réduisant son forfait mensuel d'entretien du RI de 15% pendant 2 mois et réduisant également son forfait mensuel d'entretien du RI de 25% pendant 2 mois)

 

Vu les faits suivants

A.                                Au bénéfice du revenu d'insertion (RI), X.________ est assisté par l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l'ORP) dans ses démarches pour retrouver un emploi.

B.                               Lors d'un entretien de conseil du 11 novembre 2011, l'ORP a demandé à X.________ d'effectuer un minimum de dix recherches d'emploi par mois. Du mois de mai 2013 au mois de février 2014, X.________ s'est consacré au développement d'une activité d'indépendant et n'était, par conséquent, plus suivi par l'ORP. Le 18 février 2014, X.________, ayant renoncé à son activité indépendante, a sollicité à nouveau l'appui de l'ORP dans ses recherches d'emploi. Lors d'un entretien de conseil du 25 février 2014, l'ORP lui a demandé de déployer au moins une activité par jour. Quant à ses recherches d'emploi, elles devaient être ciblées sur les agences, les annonces et sur l'activation de ses réseaux. L'ORP a également pris acte de l'objectif d'X.________ d'effectuer un minimum de dix recherches d'emploi par mois.

C.                               Du 1er au 4 juillet 2014, X.________ a participé à un cours de préparation à la certification CAPM, relatif à la gestion de projet informatique, auquel l'ORP l'a assigné. Il a en outre effectué sept recherches d'emploi, dont quatre le 15 juillet 2014, deux le 21 juillet 2014 et une le 23 juillet 2014.

Le 7 août 2014, X.________ a échoué à un examen lui permettant d'obtenir la certification CAPM. L'ORP l'a de ce fait assigné à suivre un cours du 25 août 2014 au 21 novembre 2014, destiné à le préparer à cette certification. Au cours du mois d'août 2014, X.________ a effectué neuf recherches d'emploi, dont trois le 12 août 2014, une le 13 août 2014, une le 18 août 2014, trois le 19 août 2014 et une le 22 août 2014.

D.                               Le 10 septembre 2014, l'ORP a prononcé deux décisions à l'encontre d'X.________, le sanctionnant d'une réduction de son RI de 15% pour une période de deux mois en raison d'une insuffisance des recherches d'emploi dans le courant du mois de juillet 2014 (décision n°1), respectivement de 25% pour une période de deux mois (décision n°2) en raison d'une insuffisance des recherches d'emploi dans le courant du mois d'août 2014.

E.                               X.________ a recouru auprès du Service de l'emploi (ci-après: SDE) à l'encontre des deux décisions rendues par l'ORP le 10 septembre 2014. Le 17 octobre 2014, le SDE a confirmé les deux décisions rendues par l'ORP le 10 septembre 2014.

F.                                X.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision rendue par le SDE le 17 octobre 2014, en concluant à son annulation.

Le SDE s'est déterminé et a conclu au rejet du recours. Le Centre social régional de Lausanne a renoncé à se déterminer.

Le recourant ne s'est pas déterminé dans le délai qui lui a été imparti pour répliquer.

G.                               Le Tribunal a statué par voie de circulation. 

Considérant en droit

1.                                Dans un premier grief, le recourant semble reprocher à l'autorité intimée d'avoir prononcé à son encontre une décision par substitution de motifs.

a) A teneur de l'art. 89 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), l'autorité de recours n'est pas liée par les conclusions des parties et elle applique le droit d'office (art. 41 LPA-VD). Elle peut dès lors également s'écarter des motifs retenus par l'instance inférieure et maintenir la décision attaquée en substituant au fondement - par hypothèse - irrégulier une autre base légale, valable (ATF 140 II 353 consid. 3.1 p. 356; 125 V 368 consid. 3 p. 370).

Le droit d'être entendu garantit à toute personne qui est partie à une procédure le droit d'être informée et entendue avant qu'une décision ne soit prise à son détriment. Si cette règle s'applique en principe sans restriction pour les questions de fait, il est admis que, pour ce qui est de la qualification juridique de ceux-ci, elle vaut dans l'hypothèse où une partie change inopinément son point de vue juridique ou lorsque l'autorité a l'intention de s'appuyer sur des arguments juridiques inconnus des parties et dont celles-ci ne pouvaient prévoir l'adoption (ATF 131 V 9 consid. 5.4.1 p. 26; 129 II 497 consid. 2.2 p .504 s.; 115 Ia 94 consid. 1b p. 96 et les arrêts cités).

Une violation du droit d'être entendu est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée, à condition toutefois que l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1 et les références citées). Cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 136 V 117 consid. 4.2.2.2; 133 I 201 consid. 2.2).

b) En l'occurrence, la première décision de l'ORP retient, pour justifier la sanction de réduction du RI, l'insuffisance des recherches d'emploi, celles-ci étant concentrées sur une période d'une dizaine de jours. L'autorité intimée, statuant sur recours, n'a pas retenu ce motif. Elle a en revanche fait grief au recourant de n'avoir pas atteint, d'un point de vue quantitatif, un nombre de postulations suffisantes par rapport aux objectifs fixés. L'autorité intimée n'a pas invité le recourant à se déterminer sur cette problématique, qui n'avait au demeurant jamais été évoquée dans le cadre de la procédure, avant de rendre la décision attaquée. Le recourant a certes spontanément indiqué, dans son recours dirigé à l'encontre de la décision de l'ORP, avoir effectué la dizaine d'offres d'emploi requise. Cela ne suffit toutefois pas pour retenir que le recourant pouvait supputer l'appréciation juridique retenue par l'autorité intimée. Quoi qu'il en soit, le recourant a pu, dans son recours dirigé à l'encontre des deux décisions rendues par l'autorité intimée, développer son argumentation en toute connaissance de cause. Le tribunal disposant d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit, une violation du droit d'être entendue devrait ainsi être réparée.  

2.                                Le recourant conteste que ses recherches d'emploi durant les mois de juillet et août 2014 puissent être qualifiées d'insuffisantes.

a) Entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.51) (art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve.

Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art. 26 de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité – OACI; RS 837.02), intitulé "Recherches personnelles de l'assuré pour trouver du travail", l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3).

Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité de ses recherches (ATF 8C_589/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.2; 124 V 225 consid. 4a). Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes (cf. ATF 124 V 225 consid. 6; arrêt C 258/06 du 6 février 2007 consid. 2.2). On ne peut cependant pas s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (ATF 8C_589/2009 précité consid. 3.2; C 176/05 du 28 août 2006 consid. 2.2). La continuité des démarches joue aussi un certain rôle, même si l’on ne saurait exiger d’emblée que l’assuré répartisse ses démarches sur toute une période de contrôle (TFA C 319/02 du 4 juin 2003). Enfin, il appartient au conseiller en personnel de fixer les objectifs raisonnables de recherches d'emploi (Boris Rubin, Assurance-chômage, Droit fédéral, survol des mesures cantonales, 2ème éd., Zürich 2006, p. 392).

L'assuré qui a retrouvé une activité prise en compte à titre de gain intermédiaire ou celui qui participe à un programme d'emploi temporaire doit continuer à chercher un travail convenable mettant fin au chômage, même s'il est alors en activité. Il en va de même durant la période qui précède une formation ou durant une période de formation financée par l'assurance-chômage, sauf si l'ORP en décide autrement. L'obligation de diminuer le dommage à l'assurance est ainsi en principe omniprésente tant que dure l'indemnisation (arrêt PS.2006.0234 du 1er mars 2007 consid. 3; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Genève/Zürich/Bâle 2014, n°20 ad art. 17 LACi, p. 201; Rubin, Assurance-chômage, p. 390, ch. 5.8.6.3).

b) Lors du premier entretien de conseil du 11 novembre 2011, l'ORP a demandé au recourant d'effectuer au moins dix recherches d'emploi par mois. A l'occasion d'un entretien qui s'est déroulé le 25 février 2014, après réactivation du dossier du recourant, l'ORP lui a demandé de déployer au minimum une activité par jour. Le recourant a lui même suggéré d'effectuer au moins dix recherches d'emploi par mois, objectif que l'ORP a avalisé. Du mois de février 2014 au mois de juin 2014, le recourant a, conformément à ce qui avait été convenu, régulièrement remis à l'ORP la preuve de ses recherches d'emploi, comprenant dix postulations au moins. Il ne conteste pas qu'au mois de juillet 2014, il n'a offert ses services qu'à sept reprises. Ses recherches se sont en outre concentrées sur la période du 15 au 23 juillet 2014, alors qu'il avait été expressément informé de la nécessité de déployer au moins une activité par jour. Pour justifier l'insuffisance quantitative de ses recherches, le recourant explique avoir suivi une formation durant cette période. Cela étant, il ne soutient pas qu'un allègement des exigences en matière de recherches d'emploi ait été convenu. D'une durée de quatre jours seulement, cette formation n'était pas de nature à l'entraver dans ses démarches en vue de retrouver une activité lucrative. Lors d'un entretien qui s'est déroulé le 16 juillet 2014, le recourant n'a d'ailleurs pas fait part à sa conseillère de ses éventuelles difficultés à atteindre les objectifs qui lui ont été fixés. Le recourant fait également valoir que les annonces sont moins nombreuses durant les mois d'été. Cet argument n'est pas décisif. Plus les perspectives d'être engagé sont minces, plus les démarches de recherches d'emploi doivent en effet s'intensifier (ATF 133 V 89 consid. 6.1.1 p. 91). On doit par conséquent admettre que les recherches d'emploi du recourant sont insuffisantes pour le mois de juillet 2014. C'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée l'a sanctionné.  

c) Le recourant conteste également que ses recherches d'emploi durant le mois d'août 2014 aient été insuffisantes. Entre le 12 et le 22 août 2014, le recourant a adressé neuf postulations, dont une a débouché sur un entretien d'embauche le 12 août 2014. Il a participé à une journée d'examen le 7 août 2014, puis a entamé une formation à compter du 25 août 2014. Les motifs invoqués par le recourant pour justifier l'insuffisance quantitative de ses recherches d'emploi sont identiques à ceux dont il se prévaut s'agissant du mois de juillet 2014 et ne sont, comme on l'a vu, pas décisifs en l'occurrence. Dans la mesure où l'autorité intimée ne remet pas en cause la qualité des offres adressées par le recourant à des employeurs potentiels, on peut toutefois se demander si le manque d'une seule postulation suffit à justifier le prononcé d'une sanction pour le mois d'août 2014. La concentration des recherches d'emploi du recourant sur une période limitée s'explique en l'occurrence par sa participation à des formations en début et en fin de mois. Ce seul motif ne permet dès lors pas de douter de la qualité de ses postulations. Les offres du recourant ont toutes été formulées par écrit, en réponse à une annonce ou par l'intermédiaire d'une agence. Elles semblent ainsi correspondre aux objectifs définis lors de la séance du 25 février 2014, précisant que le recourant devait rechercher un emploi selon trois méthodes: les annonces, les agences et le réseau. Ses postulations ont en outre régulièrement donné lieu à des entretiens d'embauche ou à des contacts téléphoniques, de sorte qu'elles semblent bien ciblées. Les cours initiés par le recourant le 25 août 2014 comprennent enfin l'obligation d'effectuer des recherches d'emplois à raison de quatre heures par semaine dans les locaux de la société formatrice. Pour tous ces motifs, il convient de relativiser l'insuffisance quantitative des recherches d'emploi du recourant durant le mois d'août 2014, ce d'autant plus que la décision initiale de l'ORP du 10 septembre 2014 ne se fonde pas sur ce motif pour le sanctionner. Il convient dès lors d'admettre que les recherches d'emploi du recourant ont été suffisantes au cours du mois d'août 2014.

3.                                a) Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp  (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose de ce qui suit:

"Art. 12b   Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a.   rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b.  absence ou insuffisance de recherches de travail;

c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d.   refus d'un emploi convenable;

e.   violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."

Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (arrêt PS.2009.0097 du 29 mars 2010; pour des explications plus détaillées, cf. également arrêt PS.2009.0052 du 16 février 2010).

b) Dans le cas d’espèce, l'autorité intimée a prononcé une première réduction du forfait mensuel du recourant correspondant au minimum légal, soit 15% durant deux mois, pour l'insuffisance des recherches d'emploi durant le mois de juillet 2014. Elle a simultanément sanctionné le recourant d'une deuxième réduction de son forfait mensuel à concurrence de 25% pendant deux mois, pour l'insuffisance de ses recherches d'emploi au cours du mois d'août 2014. Une sanction ne se justifiant pas pour ce dernier mois, il convient de ramener à 15% durant deux mois la réduction du forfait mensuel du recourant, soit le minimum légal, du fait qu'il s'agit du premier manquement du recourant.

4.                                Le recours doit ainsi être partiellement admis et la décision attaquée réformée en ce sens que les deux sanctions qu'elle prévoit sont ramenées à une seule sanction prévoyant la réduction de 15% durant deux mois du forfait mensuel d'entretien du recourant. L'arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 – TFJAP; RSV 173.36.5.1). Le recourant ayant procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel, il n'y a pas lieu de lui allouer de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 17 octobre 2014, est réformée en ce sens que les deux réductions qu'elle prévoit (décisions n°1 et 2) sont ramenées à une seule réduction de 15% pour une période de deux mois du forfait mensuel d'entretien d'X.________.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

 

Lausanne, le 24 mars 2015

 

Le président:                                                                                             La greffière:


 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.