TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 14 avril 2015
Composition	M. François Kart, président; MM. Antoine Thélin et Guy Dutoit, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourant

X.________, à Gimel

  

Autorité intimée

Instance juridique chômage, Service de l'emploi

  

Autorités concernées

1.

Office régional de placement de Morges

 

2.

Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay

  

 

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 4 novembre 2014 (aptitude au placement)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, né le 8 avril 1958, actif dans le domaine de l'hôtellerie, s'est inscrit auprès de l'Office régionale de placement (ORP) de Morges en date du 5 novembre 2013. Dès lors qu'il était inscrit au registre du commerce comme associé-gérant de la société qui l'avait licencié, la Division juridique des ORP s'est demandée s'il y avait lieu de nier son droit à l'indemnité de chômage pour contournement des dispositions relatives à la réduction de l'horaire de travail.

B.                               Le 13 janvier 2014, X.________ a été sanctionné pour n'avoir pas remis ses recherches d'emploi relatives au mois de décembre 2013. Il a été suspendu dans son droit à l'indemnité pour 5 jours. La décision comportait un avertissement selon lequel "L'accumulation de sanctions constitue un motif de négation de l'aptitude au placement ayant pour conséquence l'arrêt total du versement des indemnités de chômage".

Le 30 janvier 2014, X.________ ne s'est pas présenté, sans excuses, à son entretien de conseil auprès de l'ORP.

C.                               Par décision du 5 février 2014, la Caisse cantonale de chômage a décidé de ne pas donner suite à la demande d'indemnisation du 5 novembre 2013, au motif que X.________ n'avait pas transmis les renseignements nécessaires pour établir le droit et fixer les prestations dues.

D.                               Le 24 mars 2014, X.________ a été reçu à l'ORP pour un entretien de conseil. Selon la conseillère en charge, l'entretien s'est déroulé comme suit: "M. X.________ se présente à l'entretien et commence par "exiger" des explications sur le pourquoi il a changé de conseiller. Rencontré en bilan par PKL, il a ensuite été vu par FLN qui le suivait en 2013. Je lui présente le cadre de l'entretien de ce jour: nous avons 30 minutes pour parler de sa situation en lieu et place de l'organisation de notre office. Je lui indique que sa caisse de chômage a pris une décision de non droit. Il dit ne pas l'avoir reçue. Je lui en imprime une copie qu'il refuse de prendre au prétexte que cette décision doit lui être signifiée par voie légale. Je lui propose de passer à la caisse de chômage. Le rdv prend fin (10 minutes). Selon l'assuré, j'en ai la responsabilité. En retournant vers la sortie, il me confirme qu'il n'est pas aidé par le CSR et m'accuse une nouvelle fois de ne rien faire pour lui".

Par courrier du 7 avril 2014, X.________ s'est plaint d'avoir eu affaire à quatre conseillers en cinq mois. Il indiquait que lors de l'entretien du 24 mars 2014, la conseillère se serait montrée désobligeante envers lui et l'aurait prié de quitter les lieux après cinq minutes; il n'avait plus été convoqué depuis. Il souhaitait obtenir un nouveau conseiller et être convoqué à un entretien. L'ORP a accédé à la demande d'X.________ et a transmis son dossier à un autre conseiller. Il a été reçu à l'ORP le 22 avril 2014.

E.                               Mis au bénéfice du revenu d'insertion (RI), X.________ a été transmis en suivi professionnel auprès de l'ORP en date du 28 mars 2014. Il a signé l'accord de transfert et a en accepté les conditions, à savoir:

- s'impliquer dans l'élaboration de son projet professionnel,

- accepter tout emploi convenable,

- respecter les instructions et les rendez-vous donnés par l'ORP,

- chercher activement un emploi et remettre les preuves des démarches effectuées à l'ORP à la fin de chaque mois,

- accepter toute mesure (cours, EI, stages, etc.).

Lors de son entretien de conseil du 15 juillet 2014, X.________ est arrivé avec cinq minutes de retard. Son conseiller a noté que l'intéressé avait déjà été en retard lors du dernier rendez-vous et qu'il tentait de le sensibiliser à cette question.

F.                                Le 16 juillet 2014, X.________ a été assigné à suivre une mesure RI "JobLab" organisée par la société Ingeus AG du 28 juillet au 26 décembre 2014. Il s'est présenté à la séance d'information du 28 juillet 2014, mais a refusé de signer la charte d'adhésion, procédure obligatoire pour commencer la mesure. Informé de cet état de fait par l'organisateur du cours, l'ORP a rendu le 30 juillet 2014 une décision constatant que la participation au cours était abandonnée.

                   Le 13 août 2014, l'ORP a rendu une décision réduisant le forfait mensuel RI d'X.________ de 25 % pour une période de quatre mois en raison de l’abandon de la mesure "JobLab" organisée par la société Ingeus AG. Il se basait sur l'art. 23b de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11), sanctionnant l'abandon d'une mesure d'insertion professionnelle octroyée par l'ORP. L'ORP estimait que par cet abandon l'intéressé avait notablement diminué la possibilité d'acquérir de nouvelles connaissances à faire valoir auprès d'employeurs potentiels. La décision comportait un avertissement selon lequel "L'accumulation de sanctions constitue un motif de négation de l'aptitude au placement".

                   Le 15 août 2014, X.________ a interjeté recours contre cette décision auprès du Service de l'emploi (SDE), Instance juridique chômage. Par décision du 11 septembre 2014, le SDE a rejeté le recours. Cette nouvelle décision a fait l’objet d’un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (procédure parallèle enregistrée sous la référence PS.2014.0101). Par arrêt du 13 avril 2015, le Tribunal cantonal a partiellement admis le recours. Il a confirmé que le recourant avait refusé sans motif valable de suivre une mesure de réinsertion professionnelle et qu’une sanction se justifiait. Il a toutefois réduit la sanction en relevant notamment qu'il s'agissait du premier manquement vraiment important de l'intéressé, après une sanction survenue six mois auparavant en rapport avec les recherches d'emploi du mois de décembre 2013. En outre, le recourant n'avait pas d'emblée refusé la mesure qui lui était proposée puisqu'il avait participé à la première journée.

G.                               Le 13 août 2014, X.________ a été assigné à suivre une mesure RI "Jusqu'à l'emploi (J'Em)" organisée par l'Association AGIR du 1^er septembre 2014 au 6 mars 2015 (ci-après: la mesure J'Em).

Le 29 août 2014, X.________ s'est présenté à son entretien de conseil à l'ORP avec deux minutes de retard. Lors de cet entretien, son conseiller lui a rappelé ses obligations envers l'ORP. L'objectif fixé pour le prochain entretien était de voir si la mesure J'Em avait bien débuté.

Le 2 septembre 2014, le responsable administratif de la mesure J'Em a envoyé au conseiller ORP d'X.________ le courriel suivant:

"Cher Monsieur,

Pour faire suite à notre conversation téléphonique de ce jour, nous vous confirmons les faits suivants:

1/ M. X.________ s’est normalement présenté à la mesure JEM hier 1^er septembre 2014 à 13h30.

2/ M. X.________, dès la présentation du cours, en a mis en cause le bien fondé, car dans son cas, dit-il, il ne sert à rien. Comme la formatrice lui faisait remarquer que, malgré toutes ses capacités annoncées, il était encore au chômage et que le cours pourrait l’aider pour sa recherche d’emploi et sortir du chômage. M. X.________ annonce à voix haute que le chômage est un droit constitutionnel et qu’il pouvait très bien en profiter. Quand, avec la formatrice est abordé l’exercice des « 44 difficultés » rencontrées dans la recherche d’emploi, il dit n’avoir, en ce qui le concerne, aucune difficulté...

3/ M. X.________ n’a pas voulu signer !e « protocole de la mesure » que nous remettons à chaque participant et qui stipule les obligations des formateurs vis-à-vis des participants, comme les obligations des participants vis-à-vis des formateurs. Il a demandé à prendre ce protocole avec lui pour l’étudier chez lui et le ramener le lendemain,

4/ M. X.________ ne s'est pas présenté au cours le mardi 2 septembre 2014, ne répond pas au téléphone (076 547 20 16) et ne donne pas suite au message envoyé. Nous considérons donc qu'il a abandonné la mesure".

L'ORP a rendu le 4 septembre 2014 une décision constatant que la participation au cours était abandonnée. X.________ en a pris connaissance le 5 septembre 2014.

H.                               L'ORP a rendu le 11 septembre 2014 une décision déclarant X.________ inapte au placement, au motif que, malgré de nombreux avertissements et sanctions, celui-ci continuait à se soustraire aux devoirs qui incombaient à tout demandeur d'emploi.

I.                                   Le 13 octobre 2014, X.________ a interjeté recours contre la décision de l'ORP du 11 septembre 2014 auprès du SDE, Instance juridique chômage, en concluant à son annulation. Il expose qu'il est faux d'écrire qu'il a été suspendu à diverses reprises, qu'il a toujours adopté un comportement adéquat et que le protocole de la mesure J'Em aurait été violé. En effet, à son avis, selon le protocole de la mesure J'Em, un renvoi ne peut avoir lieu qu'après trois avertissements.

Le SDE a statué sur le recours du 13 octobre 2014 par une décision rendue le 4 novembre 2014 et a confirmé la décision attaquée. Il a estimé que, en ayant à deux reprises refusé de signer le protocole d'une mesure de réinsertion, l'intéressé n'avait pas démontré de manière suffisante sa volonté d'entreprendre tout ce qui pouvait raisonnablement être exigé de lui pour retrouver rapidement du travail et mettre fin à son chômage.

J.                Le 11 décembre 2014, X.________ (ci-après: le recourant) a interjeté recours contre la décision du SDE du 4 novembre 2014 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à l'annulation de la décision attaquée. Il a repris pour l'essentiel les arguments invoqués devant l'instance précédente. Il estime aussi que l'ORP devait lui octroyer les mesures prévues par la LACI et non des mesures cantonales d'insertion professionnelle. Il invoque également une violation de son droit d'être entendu en rapport avec la décision rendue le 4 septembre 2014.

Le 8 janvier 2015, le SDE (ci-après aussi: l'autorité intimée) s'est déterminé au sujet du recours déposé le 11 décembre 2014 devant la CDAP. Il a considéré que le recourant n'introduisait pas de nouvel élément et a conclu au maintien de sa décision et au rejet du recours.

 

Considérant en droit

1.                                La décision attaquée confirme que le recourant est inapte au placement à partir du 3 septembre 2014, partant qu'il n'a plus droit aux mesures d'insertion professionnelles.

a) La LEmp a pour but d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1^er al. 2 let. c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au revenu d'insertion (RI) prévu par la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Selon l’art. 27 LASV, le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle. Selon l'art. 21 LEmp, le Service (de l'emploi) est compétent en matière d'insertion professionnelle des bénéficiaires du RI (al. 1); il organise la prise en charge des demandeurs d'emploi aptes au placement et au bénéfice du RI, pour toutes les questions liées à l'emploi conformément aux chapitres 1 et 2 du présent titre (al. 2 let. a) et les mesures cantonales d'insertion professionnelle (al. 2 let. b).

Aux termes de l'art. 23a al. 1 LEmp, les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0). Selon l'art. 23a al. 2 LEmp, en particulier, il incombe aux demandeurs d'emploi au bénéfice du RI d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c). D'après l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV.

b) Les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste (art. 24 LEmp). Sont considérés comme mesures cantonales d'insertion professionnelle au sens de l’art. 26 al. 1 LEmp: les stages professionnels cantonaux (let. a), les allocations cantonales d'initiation au travail (let. b), les prestations cantonales de formation (let. c), le soutien à la prise d'activité indépendante (let. d), les allocations cantonales à l'engagement (let. e), les emplois d'insertion (let. f). Les prestations cantonales de formation comprennent, vu l’art. 30 al. 1 LEmp: des cours dispensés par des instituts agréés par le Service (let. a), des stages dans les entreprises d'entraînement du canton (let. b), des mesures visant la clarification des aptitudes professionnelles (let. c).

c) Peuvent bénéficier des mesures cantonales d'insertion professionnelle les demandeurs d'emploi qui sont aptes au placement (art. 25 al. 1 let. g LEmp). Selon l'art. 11 al. 1 du règlement vaudois du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1), sont considérés comme aptes au placement les demandeurs d'emploi qui remplissent les conditions visées à l'art. 15 LACI. En ce sens, est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). Par mesure d'intégration, on entend toutes les mesures ordonnées par l'ORP, c'est-à-dire aussi bien les assignations à participer à des mesures de marché du travail que les rendez-vous pour les entretiens de conseil à l'ORP (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Bâle/Zurich/Genève 2014, p. 169, n° 70 ad art. 15 LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail, d'une part, et la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, d'autre part. Ce deuxième aspect de l'aptitude au placement implique la volonté de prendre un tel travail s'il se présente (ATF 125 V 51 consid. 6a p. 58; 123 V 214 consid. 3 p. 216). Est par exemple inapte au placement l'assuré qui affirme, à l'occasion de deux entretiens successifs avec son conseiller ORP, qu'il n'effectuera pas de recherches d'emploi et qu'il n'entend plus collaborer avec l'ORP (arrêt PS.2005.0360 du 17 février 2006). Est aussi inapte au placement un assuré qui n'a pas la volonté d'observer l'engagement qu'il a pris de se soumettre à un suivi professionnel tel que défini par l'ORP et qui n'entend pas se plier aux mesures d'insertion ne correspondant pas à ses propres désirs, à savoir une formation de commerce ou de conduite des véhicules poids lourds (PS.2010.0086 du 28 mars 2011).

d) Conformément aux principes de proportionnalité et de prévisibilité, et en vertu de l’obligation de renseigner et de conseiller (art. 27 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.11] et 19a de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance chômage [OACI; RS 837.02]), l’aptitude au placement ne peut être niée qu’en présence de manquements répétés et au terme d’un processus de sanctions de plus en plus longues, et pour autant que les fautes aient été commises en quelques semaines, voire en quelques mois (TF 8C_99/2012 du 2 avril 2012; Droit du travail [DTA] 1986 p. 20). Il faudra qu’un ou plusieurs manquements au moins correspondent à des fautes moyennes ou graves. Il n’est pas possible de constater l’inaptitude au placement si seulement quelques fautes légères ont été commises (DTA 1996/1997 p. 33).

2.                                En l'espèce, il convient tout d'abord d'examiner un certain nombre de griefs formels soulevés par le recourant, puis de traiter la question de l'inaptitude au placement.

Le recourant estime tout d'abord que l'ORP devait lui octroyer des mesures LACI et qu'il n'avait pas à lui imposer des mesures RI. Cette question a été tranchée par la décision du 5 février 2014, décision munie des voies de droit, contre laquelle le recourant n'a pas recouru. Dès lors que le recourant n’a pas droit à des prestations de l’assurance chômage, il n’a pas droit à des mesures fondées directement sur la LACI. Cela étant, il n’est pas certain que les mesures d’insertion professionnelles au sens de la LASV et de la LEmp diffèrent véritablement des mesures relatives au marché du travail prévues par la LACI et que le recourant subisse véritablement un préjudice à cet égard. Pour les raisons évoquées ci-dessus, cette question souffre toutefois de demeurer indécise.

Le recourant soutient aussi que la décision de l'ORP du 4 septembre a été rendue en violation de son droit d'être entendu. Le tribunal relève à cet égard que le présent recours a été déposé contre la décision du SDE du 4 novembre 2014, qui tranche elle-même un recours déposé contre la décision de l'ORP du 11 septembre 2014. La décision du 4 septembre 2014, dont il n'est au demeurant pas sûr qu'elle constitue une décision susceptible de recours au sens de la LPA-VD, ne constitue ainsi pas l'objet du présent litige. Cela étant, pour ce qui concerne la décision de l'ORP du 11 septembre 2014, il faut admettre qu'il y a eu violation du droit d'être entendu du recourant qui n'a en aucune manière été invité à se prononcer avant qu'une décision soit rendue. Cette violation est d'ailleurs admise implicitement dans la décision attaquée par l'autorité intimée, qui semble considérer que le vice a pu être guéri devant elle. Le tribunal de céans constate cependant que les griefs précis formulés dans le courriel du 2 septembre 2014 par l'organisateur de la mesure J'Em au sujet du comportement du recourant le 1^er septembre 2014 n'ont jamais été communiqués à celui-ci, le SDE se contentant de dire que le recourant n'avait pas adopté un comportement adéquat. A cet égard, il y a bien eu une violation du droit d'être entendu du recourant. Il n'y a toutefois pas lieu d'admettre le recours pour cette raison. En effet, comme cela sera exposé ci-dessus, le recours doit être rejeté même si l'on suit la version des faits présentée par le recourant et si l'on part de l'idée qu'il n'a pas eu de comportement inadéquat le 1^er septembre 2014.

Il n'est en effet pas contesté par le recourant qu'il n'a plus suivi la mesure J'Em  à partir du 2 septembre 2014. Le recourant n'a à aucun moment – que ce soit avant ou après la décision de l'ORP du 4 septembre 2014 – indiqué que son absence était provisoire et qu'il entendait retourner suivre le cours. Si le recourant avait eu l'intention de continuer la mesure, il aurait sans doute réagi, dès la réception de la décision de l'ORP en date du 5 septembre 2014, pour dire qu'il y avait un malentendu et qu'il comptait reprendre la mesure. Or le recourant n'a pas réagi, que ce soit en prenant contact avec l'ORP ou avec l'organisateur de la mesure. Sur la base de ces faits, le tribunal est convaincu que le recourant avait abandonné la mesure JEM à partir du 2 septembre 2014. Le recourant est ainsi de mauvaise foi lorsqu'il se prévaut du protocole de la mesure J'Em en vertu duquel le renvoi de la mesure ne peut avoir lieu qu'après trois avertissements, un avertissement étant donné après trois absences. Cette règle concerne des absences ponctuelles et ne s'applique pas à des personnes qui ont abandonné la mesure.

Les faits qui peuvent être reprochés au recourant sont dès lors les suivants:

- abandon en date du 29 juillet 2014 d'une mesure d'insertion professionnelle (soit le 2^e jour d'une mesure devant durer six mois) octroyée par l'ORP, sanctionné le 13 août 2014 par une réduction du forfait mensuel RI d'X.________ de 25 % pour une période de quatre mois (sanction réduite par la suite sur recours à une période de deux mois); dite décision comportait un avertissement selon lequel "L'accumulation de sanctions constitue un motif de négation de l'aptitude au placement,

- abandon en date du 2 septembre 2014 d'une mesure d'insertion professionnelle (soit le 2^e jour d'une mesure devant durer environ six mois) octroyée par l'ORP.

Certes, la décision attaquée ne retient pas des faits conformes à la réalité lorsqu'elle indique que le recourant a été "dûment averti par plusieurs suspensions dans son droit à l'indemnité, que son comportement était contraire aux exigences de l'assurance-chômage". Il y a en effet eu une seule sanction et un seul avertissement en rapport avec le suivi des mesures. La légère sanction prononcée en janvier 2014 pour non-remise des offres d'emploi de décembre est ancienne et n'a d'ailleurs pas été rappelée par l'autorité. Cela étant, les circonstances, à savoir l'absence de motivation du recourant, l'attitude oppositionnelle et surtout la récidive quasiment immédiate en ce qui concerne le refus de participer aux mesures d’insertion professionnelles proposées par l’ORP, démontrent que le recourant n'avait pas la volonté d'observer l'engagement qu'il avait pris de se soumettre à un suivi professionnel tel que défini par l'ORP. Manifestement, il n'entend pas se plier aux mesures d'insertion ne correspondant pas à ses propres désirs. Or le recourant ne peut pas choisir dans le système mis en place par la loi que ce qui lui plaît. Il doit l'accepter dans son entier et ou alors admettre qu'il ne peut pas en faire partie. Au vu de ces éléments, bien que le recourant n'ait fait l'objet formellement que d'une seule sanction avant que son inaptitude au placement ne soit constatée, c'est à juste titre que l'ORP, puis le SDE, par son Instance juridique chômage, ont constaté l'inaptitude au placement du recourant dès le 3 septembre 2014. La décision attaquée doit être confirmée.

Il faut enfin souligner que le recourant peut demander à ce que son aptitude au placement soit réexaminée, après une certaine durée de carence. Selon Rubin, il est équitable de fixer une durée de carence au moins aussi longue que la durée hypothétique qui aurait pu être fixée par l'autorité si elle avait, pour le dernier manquement commis, opté pour une sanction plutôt qu'une décision d'inaptitude au placement (op. cit., p. 179, n° 109 ad art. 15 LACI).

3.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue sur recours le 4 novembre 2014 par le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, est confirmée.

III.                                Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 14 avril 2015

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.