TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 février 2015

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente ; MM. Robert Zimmermann et Guillaume Vianin, juges ; M. Matthieu Sartoretti, greffier.

Recourant

A.X.________, c/o B.X.________, à Peseux,

Autorités intimées

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,

Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay,

Objet	aide sociale
	Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 29 avril 2014 et du Centre social régional du 17 octobre 2014

Vu les faits suivants

A. Par décision du 20 décembre 2013, le Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay (ci-après: CSR) a informé A.X.________ qu’il devait lui rembourser un montant de 8'897 fr. 95 correspondant à des prestations du Revenu d’insertion (RI) indûment perçues. Cette décision lui a été notifiée, sous pli simple, à l'adresse suivante : "c/o Mme Y.________, rte de ********, à Genève".

B. A.X.________ a interjeté recours contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) le 14 février 2014, en concluant à son annulation. L'adresse indiquée sur son acte de recours était la suivante : "c/o Mme Z.________, 1********, 1210 Ferney-Voltaire".

a) Le 20 février 2014, le SPAS a imparti au recourant un délai échéant le 14 mars 2014 pour élire un domicile en Suisse et lui indiquer une adresse à laquelle il pourrait lui envoyer toute correspondance. Il lui a précisé qu’à ce défaut, il serait réputé avoir élu domicile à l’adresse du "Service de prévoyance et d’aide sociales, section juridique, Bâtiment administratif de la Pontaise, av. des Casernes 2, Case postale, à 1014 Lausanne", conformément à l'art. 17 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), de sorte que c’est à cette adresse que toutes les correspondances relatives à son recours lui seraient envoyées.

Par courrier du 8 mars 2014, le recourant a déclaré élire domicile auprès de la section juridique du SPAS.

b) Le 29 avril 2014, le SPAS a rejeté le recours du 14 février 2014. Il a notifié sa décision sur recours le jour même au recourant, soit auprès de sa section juridique.

C. Le 20 août 2014, le CSR a envoyé un rappel à A.X.________, l'invitant à rembourser les montants indûment touchés. Cette correspondance lui a été adressée, sous pli simple, à l’av. 2********, à Genève. Le 6 octobre 2014, un nouveau rappel lui a été envoyé par le CSR à la même adresse, sous pli simple. Ce dernier a été retourné à son expéditeur avec la mention "n’habite plus à cette adresse". Après avoir interpellé l’Office cantonal genevois de la population et des migrations (ci-après: l'office), le CSR a adressé un nouveau rappel à A.X.________ le 14 octobre 2014 à l’adresse que l'office lui avait communiquée, soit "p/a Mme Y.________, av. 2********, 1208 Genève".

Le 14 octobre 2014, le recourant a adressé au CSR une demande tendant implicitement à être dispensé de devoir rembourser la somme requise. Cette demande se présentait sous la forme d'une simple lettre ne faisant toutefois référence à aucun courrier ou décision particulière du CSR ou du SPAS.

Le jour même de la réception de cette demande, soit le 17 octobre 2014, le CSR lui a répondu en ces termes:

"[…]

Monsieur,

Nous accusons réception, en date du 17 octobre 2014, de votre courrier qui nous est parvenu sans les annexes mentionnées et dont le contenu a retenu notre meilleure attention.

Nous nous référons à la décision prononcée le 29 avril 2014 par le Service de la prévoyance et d'aide sociales (SPAS) de Lausanne rejetant votre recours.

Cela étant, nous confirmons donc par la présente notre décision de restitution de prestations RI touchées à tort pour un montant de CHF 8'897.95.

Le montant de CHF 8'897.95 doit dès lors être intégralement remboursé en application des articles 41 lettre a et 80 LASV selon notre dernier rappel du 14 octobre 2014.

En restant à votre disposition pour tout complément d'information, nous vous présentons, Monsieur, nos salutations distinguées. [… ].

Une copie de la décision sur recours rendue le 29 avril 2014 par le SPAS était annexée à cette lettre de confirmation.

D. Le 31 décembre 2014, A.X.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant principalement à l'annulation de la décision du SPAS du 29 avril 2014 et, subsidiairement, à l’annulation de la "décision de confirmation" du CSR du 17 octobre 2014. L’adresse mentionnée sur son pourvoi est "c/o Madame B.X.________, route 3********, 2014 Peseux".

En substance, le recourant allègue avoir pris connaissance de la décision du 29 avril 2014 au mois d'octobre 2014 seulement, soit avec le courrier du CSR auquel elle était annexée. En effet, cette décision lui aurait été préalablement notifiée sous pli simple, sans qu'il ne la reçoive. Il explique de plus qu'ayant quitté l'appartement sis à l'av. 2******** à Genève – sans toutefois mentionner la date exacte de son départ –, le courrier du 17 octobre 2014 aurait été réceptionné par le concierge de l'immeuble, qui le lui aurait remis en date du 1^er décembre 2014 seulement.

E. Par lettre du 5 janvier 2015, la Juge instructrice a imparti au recourant un délai échéant le 12 janvier 2015 pour produire la décision attaquée, celle-ci n'ayant pas été jointe à l'acte de recours. Un courrier du recourant daté du dimanche 11 janvier 2015 et contenant une copie de la décision du CSR du 24 décembre 2013 a été reçu le 13 janvier 2015 par la Cour de céans.

Le même jour, la Juge instructrice a imparti au recourant un nouveau délai échéant le 19 janvier 2015 pour produire la décision du SPAS du 29 avril 2014 ou pour confirmer que c'était bien la décision du 24 décembre 2013 du CSR qu'il entendait contester.

Le dossier du CSR a été reçu par la Cour de céans le 21 janvier 2014. Quant au SPAS, il a transmis ses déterminations, ainsi que son dossier le 29 janvier 2015 ; il conclut au rejet du recours.

Le 2 février 2015, le recourant a adressé un courrier à la Cour de céans, auquel était jointe la copie de la décision du SPAS du 29 avril 2014 et qui précisait que c'était bien cette décision du SPAS qu'il entendait contester.

Considérant en droit

1. Il ressort de l'acte de recours du 31 décembre 2014 que le recourant entend contester deux décisions distinctes, soit la décision sur recours rendue le 29 avril 2014 par le SPAS (conclusion principale) et la "décision de confirmation" du CSR du 17 octobre 2014 (conclusion subsidiaire). Au vu des courriers des 11 janvier 2015 et 2 février 2015, il semble cependant que la décision du CSR du 17 octobre 2014 ne soit en réalité pas contestée, mais que seule celle du 29 avril 2014 rendue par le SPAS soit attaquée. Les écrits du recourant étant peu clairs et contradictoires, la recevabilité du recours sera tout de même examinée alternativement en lien avec chacune de ces deux décisions, avant d'entrer, cas échéant, en matière sur le fond de la cause.

2. Au vu du dossier, il convient de résoudre en premier lieu le problème de l'éventuelle tardiveté du recours contre la décision du SPAS du 29 avril 2014.

a) Aux termes de l'art. 74 al. 2 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), les décisions prises en matière de RI notamment par les CSR peuvent faire l'objet d'un recours au SPAS, la loi sur la procédure administrative étant alors applicable. L’art. 77 LPA-VD dispose que le recours administratif s’exerce dans un délai de 30 jours dès la notification de la décision attaquée. Quant à l’art. 78 LPA-VD, il précise que lorsqu’un recours paraît tardif, l’autorité interpelle le recourant en lui impartissant un bref délai pour se déterminer ou pour retirer son recours (al. 1). Si le recours n’est pas retiré, l’autorité peut rendre une décision d’irrecevabilité sommairement motivée et statue sur les frais et dépens (al. 3).

b) L’art. 17 LPA-VD prescrit encore que la partie domiciliée à l’étranger doit élire en Suisse un domicile où les notifications peuvent lui être adressées (al. 1). A ce défaut, elle est réputée avoir élu domicile à l’adresse de l’autorité, ce dont cette dernière l’avise (al. 2). Cette disposition vise à simplifier la procédure en évitant à l’autorité d’avoir à notifier des actes à l’étranger, au besoin par voie diplomatique ou consulaire. Elle a également pour but de permettre le déroulement de la procédure dans de bonnes conditions, ce qui n’est guère envisageable si les parties sont domiciliées dans des pays dans lesquels le courrier ne leur parvient que plusieurs semaines après son envoi (Exposé des motifs et projet de lois sur la procédure administrative de mai 2008 n^o 81, ad art. 17 LPA-VD, p. 20).

c) Ce système reprend celui de l’art. 39 al. 3 de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110) (Benoît Bovay et al., Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, Bâle 2012, ad art. 17 p. 76). En effet, l'art. 39 al. 3 LTF dispose que les parties domiciliées à l’étranger doivent élire en Suisse un domicile de notification. A défaut, le Tribunal fédéral peut s’abstenir de leur adresser des notifications ou les publier dans une feuille officielle. Si la LTF ne règle pas la situation dans laquelle une partie domiciliée à l’étranger n’a pas mentionné de domicile de notification en Suisse, le Tribunal fédéral applique cependant en pratique l’art. 42 al. 5 LTF par analogie, et impartit à la partie un délai raisonnable pour qu’elle indique un domicile de notification en Suisse, en l’avertissant qu’à défaut, il pourra s’abstenir de lui adresser des notifications ou les publier dans une feuille officielle. Il suffit que la partie domiciliée à l’étranger ait été avisée une fois de la nécessité de fournir un domicile de notification en Suisse et dans l'hypothèse où cette adresse deviendrait caduque, elle ne saurait, en vertu du principe de la bonne foi, se plaindre de ne pas avoir à nouveau été mise en demeure d’indiquer un domicile en Suisse (ATF 5P.73/2004 du 4 mai 2004 consid. 2.3). Lorsque la partie, sommée d’indiquer un domicile en Suisse n’y donne pas suite, l’arrêt ne lui est pas communiqué officiellement (ATF 6B_488/2013 du 10 juin 2013 consid. 4). lI faut toutefois réserver l’application des règles de notification à l’étranger figurant dans les conventions internationales (Bernard Corboz et al., Commentaire de la LTF, 2^ème éd., Berne 2014, n°23 ad art. 39).

3. a) En l'espèce, dès réception du recours du 14 février 2014, le SPAS a imparti au recourant un délai approprié pour lui communiquer un domicile de notification en Suisse et l’a avisé qu’à défaut, il serait réputé être domicilié auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales, conformément à l'art. 17 LPA-VD. Ce courrier a été adressé à l'adresse française indiquée par le recourant en tête de son recours, à savoir "c/o Mme Z.________, chemin 2********, 01210 Ferney-Voltaire".

Le 8 mars 2014, le recourant a adressé au SPAS une lettre dans laquelle il indiquait faire élection de domicile auprès de l'autorité. En conséquence, la décision du 29 avril 2014 lui a été notifiée à l'adresse suivante: "Service de prévoyance et d'aide sociales, Section juridique, Bâtiment administratif de la Pontaise, Avenue des Casernes 2, Case postale, 1014 Lausanne". Il ressort du dossier du SPAS que la notification est intervenue le jour même de la décision, soit le 29 avril 2014.

Par ailleurs, il ne ressort pas du dossier que le recourant aurait, en cours de procédure, communiqué une nouvelle adresse de notification au SPAS en raison, par exemple, d'un déménagement ou d'un changement de domicile. Dès lors, ce dernier ne saurait se prévaloir aujourd'hui, soit près de huit mois plus tard, de sa méconnaissance de la décision du 29 avril 2014, au motif qu'elle ne lui aurait pas été notifiée à son adresse personnelle. Le recourant doit au contraire se laisser opposer la notification du 29 avril 2014 auprès du SPAS, intervenue dans le respect de l'art. 17 LPA-VD et de la volonté qu'il avait lui-même exprimée dans son courrier du 8 mars 2014. Il en découle que le dies ad quem du délai de recours était le jeudi 29 mai 2014. Partant, le recours du 31 décembre 2014 est tardif et donc irrecevable.

b) Au surplus, le recourant ne saurait être suivi lorsqu'il prétend que le délai de recours aurait été sauvegardé par l'envoi de sa "lettre de contestation" du 14 octobre 2014 au CSR, au motif que ce dernier aurait dû comprendre qu'il s'agissait en réalité d'un recours dirigé contre la décision du SPAS du 29 avril 2014, qu'il aurait dû transmettre d'office à la Cour de céans.

En effet, pour les raisons déjà mentionnées (consid. 3a ci-dessus) et à supposer que la "lettre de contestation" puisse effectivement être qualifiée de recours et traitée comme tel - ce qui est loin d'être acquis - il s'agirait également d'un recours tardif. Cette lettre est datée du 14 octobre 2014 et a été reçue le 17 du même mois par le CSR, soit bien après l'échéance du délai de recours.

4. Bien qu'il soit douteux, comme indiqué précédemment, que le recours porte effectivement sur la "décision de confirmation" du CSR du 17 octobre 2014, un examen de cette dernière permet cependant de constater qu'un tel recours serait en tous les cas irrecevable.

a) L'art. 3 al. 1 LPA-VD dispose qu'est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations; (b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et obligations; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations. En d’autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 473 du 24 novembre 1985 consid. 2a et les réf. citées).

Tel n'est pas le cas de l'expression d'une opinion, d'une simple communication, d'une prise de position, d'une recommandation, d'un renseignement, d'une information, d'un projet de décision ou de l'annonce d'une décision, car il leur manque un caractère juridique (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1 et références). C’est ainsi qu’un recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n’a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et l’administration, ni de l’obliger à une situation passive ou active, est irrecevable (RDAF 1999 p. 400 ; 1984 p. 499 et les réf. citées). Il en va exactement de même lorsque l'autorité rend une décision de confirmation d'une décision antérieure, étant entendu qu'elle ne modifie pas la situation juridique de son destinataire (Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n^o 922), ce qui est par exemple le cas d'une lettre se bornant à confirmer l'existence d'une décision préalablement notifiée (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 341). Ainsi, elle n'est en principe pas sujette à recours et les délais de recours ne sont pas rouverts par elle (ATF 105 Ia 15 du 28 mars 1979 consid. 3; GE.2005.0189 du 4 décembre 2006 consid 2 ; Bovay et al., op. cit., no 4.5. ad art. 64 LPA-VD, p. 236 et réf.).

b) Par ailleurs, lorsque la notification d'un acte envoyé sous pli simple ou la date de la notification sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de la communication (ATF 124 V 400 du 5 novembre 1998 consid. 2a; BO.2014.0019 du 21 novembre 2014 consid. 2b).

Toutefois, hormis les cas de publication, une décision doit être considérée comme notifiée lorsque le destinataire peut en prendre connaissance. Il suffit que l'acte se trouve dans sa sphère d'influence et qu'en organisant normalement ses affaires, il soit à même d'en prendre connaissance. Il n'est pas nécessaire qu'il l'ait personnellement en main, encore moins qu'il en prenne effectivement connaissance (ATF 109 Ia 15, 18). Le destinataire doit être mis dans une situation où la prise de connaissance ne dépend plus que de lui-même ou de ses représentants (ATF 109 Ia 15 du 17 janvier 1983 consid. 4; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève/Zurich/Bâle 2011, n^o 1570).

Enfin, en matière de notification, le Tribunal fédéral a déjà jugé que le devoir procédural d'avoir à s'attendre, avec une certaine vraisemblance, à recevoir la notification d'un acte officiel naît avec l'ouverture d'un procès et vaut pendant toute la durée de la procédure, ce qui découle du principe de la bonne foi (ATF 130 III 396 du 6 février 2014 consid. 1.2.3., in JdT 2005 II 87). Ainsi, celui qui se sait partie à une procédure a l'obligation de relever son courrier ou, s'il s'absente de son domicile, de prendre des dispositions pour que celui-ci lui parvienne néanmoins (ATF 6B_32/2014 du 6 février 2014 consid. 3; ATF 138 III 225 du 6 mars 2012 consid. 3.1. et les références citées). Il en découle que le destinataire d'actes judiciaires non seulement peut, mais également doit, lorsqu'il estime qu'une notification ne pourra pas aboutir au lieu connu des autorités, désigner une adresse où il pourra être atteint (ATF 6B_32/2014 du 6 février 2014 consid. 3).

5. Dans le cas présent, la lettre du CSR du 17 octobre 2014 était intitulée "Confirmation de notre décision du 24 décembre 2013". Par ce biais, le CSR faisait simplement suite au courrier du 14 octobre 2014 du recourant et lui signifiait qu'il avait bien l'intention d'obtenir le paiement des montants indûment perçus par ce dernier, en menant la procédure de recouvrement jusqu'à son terme. Ladite "lettre de confirmation" n'ayant aucunement modifié la situation juridique du recourant, mais simplement confirmé la détermination du CSR à obtenir le remboursement, il ne s'agit pas d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. Elle n'est donc pas susceptible de recours.

Sur ce point également, le pourvoi est ainsi irrecevable. Par voie de conséquence, les questions du moment exact de la notification et du respect du délai de recours de 30 jours ne sont pas déterminantes et peuvent demeurer indécises.

6. Au vu de ce qui précède, le recours est irrecevable tant à l'égard de la décision sur recours rendue par le SPAS le 29 avril 2014, qu'à l'égard de la "lettre de confirmation " du CSR du 17 octobre 2014.

Compte tenu de l’objet du recours, il sera statué sans frais, ni dépens (cf. art. 49, 52, 55 et 56 LPA-VD et art. 4 al. 2 TFJAP).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Il n’est pas perçu de frais ni alloué de dépens.

Lausanne, le 9 février 2015

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.