TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 21 juillet 2015
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; Mme Isabelle Perrin et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.

 

Recourant

X.________, à 1********, représenté par Me Janique TORCHIO, avocate à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), à Lausanne

  

Autorité concernée

Centre social régional de l'Ouest lausannois, à Renens

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 20 novembre 2014, confirmant la décision du CSR de l'Ouest lausannois du 14 août 2014, qui lui refuse le revenu d'insertion

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissant espagnol né en 1961, et son épouse Y.________ née en 1958, ont requis le revenu d'insertion (RI) en juin 2012. Ils ont fait valoir que l'époux n'avait plus droit aux indemnités de chômage, qu'il avait déposé une (nouvelle) demande d'assurance-invalidité quelques mois auparavant et que l'épouse œuvrait quelques heures par semaine comme nettoyeuse.

Les intéressés ont en outre indiqué que l'époux possédait une maison en Espagne sise sur une parcelle de 873 m², à 2********, province de 3********.

Par courriers des 3 juillet et 2 septembre 2012, ils ont fourni au Centre social régional de l'Ouest Lausannois (ci-après: CSR) des documents relatifs à ce bien, ainsi que des photographies. Les extraits de registre foncier déposés indiquaient une valeur cadastrale (et fiscale) de 14'228,78 euros, soit 13'779,16 euros pour le bâtiment et 449,62 euros pour le terrain. Le second courrier précité avait la teneur suivante:

" Par ces lignes, je tiens à vous expliquer les raisons pour lesquelles je ne suis ni disposé à louer ni à vendre mon bien immobilier sis en Espagne.

Concernant la location:

Vous pouvez vous rendre compte par vous-mêmes  sur les photos que je vous remets en annexe, que ce bien n'est pas habitable en l’état. Les travaux de rénovations seraient beaucoup trop onéreux au vu de ma situation financière actuelle. Il m’est donc impossible de la proposer à la location.

Concernant la vente:

D’une part, ce sont mes parents qui ont financé ce bien afin que je puisse en devenir propriétaire. De leur vivant, ils espéraient que je puisse entreprendre les travaux de rénovation afin de venir m’établir auprès d’eux. Ces derniers sont décédés et en leur mémoire je ne peux me résigner à vendre ce bien.

D’autre part, vous n’êtes pas sans savoir que l’Espagne vit actuellement une crise économique mais également une grande crise immobilière. Vendre un bien dans de telles conditions m’obligerait à accepter de faire une perte de l’ordre de 50% ou plus.

J’espère, avec ces explications, avoir répondu à vos questions et je reste à votre entière disposition pour tout complément d’information que vous pourriez souhaiter.

[...]".

Interpellé par le CSR, le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) a indiqué à cette autorité que si la valeur de l'immeuble à l'étranger dépassait la limite d'octroi du RI, le demandeur devait le réaliser, car il n'était pas prévu de demander des garanties immobilières pour des immeubles situés à l'étranger. Cependant, si, pour des motifs dûment étayés, il n'était pas opportun d'exiger la mise en vente, le bien devait être loué et le produit porté en déduction du forfait. En l'espèce toutefois, l'état actuel de la maison, insalubre, et la situation économique ne favorisaient ni la vente, ni la location de la maison. De ce fait, le SPAS était d'avis qu'il n'était pas opportun d'entreprendre des démarches pour la vendre ou la louer. Le SPAS ajoutait: "Lors de la fermeture d'un dossier dont la limite de fortune est dépassée par un bien immobilier situé à l'étranger et que la vente n'a pas abouti, on tentera d'obtenir le remboursement des aides (plan de paiement). En l'espèce, dès lors que Monsieur ne remplit pas la condition de fortune pour bénéficier du RI, nous vous demandons dès lors de suivre l'évolution de la situation."

Par décision du 5 octobre 2012, le CSR a accordé le RI aux intéressés, à titre remboursable, avec effet rétroactif au 1^er août 2012, en précisant:

"[...]

Cela étant, l’état actuel de votre maison et la situation économique du pays, ne favorisent pas d’entreprendre les démarches ni pour une vente, ni pour une location. Toutefois, nous vous informons que toute l’aide qui vous a été octroyée et qui continuera à être faite, pour autant que vous répondiez toujours à un besoin, sera remboursable à meilleure fortune. Les modalités de remboursement seront étudiées le moment venu.

[...]"

B.                               L'Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud a accordé à X.________ des indemnités journalières du 26 novembre 2013 au 7 juillet 2014, de 4'347,75 fr. par mois. Le droit des époux au RI a par conséquent pris fin.

C.                               Le 25 juin 2014, X.________ et son épouse ont demandé la reprise du RI en raison de la cessation des indemnités journalières précitées. Par courrier du 4 août 2014, ils ont confirmé que la maison en Espagne n'avait pas été louée ni vendue, pour les motifs exposés dans leur lettre du 2 septembre 2012, à laquelle ils renvoyaient.

Par décision du 14 août 2014, le CSR a refusé d’accorder le revenu d'insertion aux intéressés, au motif que leur propriété en Espagne représentait une fortune supérieure aux normes admises. De plus, leur courrier du 4 août précédent indiquait clairement leur refus à une quelconque vente ou location. Or, ils devaient réaliser cet immeuble avant de recourir à l'assistance publique.

Agissant eux-mêmes le 15 septembre 2014, X.________ et son épouse ont déféré cette décision devant le SPAS. Ils répétaient que le bien immobilier, vétuste, ne pouvait être loué. Tout au plus pourrait-il être vendu pour une bouchée de pain, ne dépassant pas 10'000 fr. Aucun acheteur ne s'était présenté, malgré une annonce publiée en Espagne. Ils demandaient ainsi à pouvoir bénéficier du RI.

Par décision du 20 novembre 2014, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSR. Il retenait que la valeur du bien immobilier – qui ne servait pas de logement principal aux recourants – n'avait pas pu être clairement estimée. Les recourants prétendaient que la maison ne valait pas plus de 10'000 fr., mais elle était située non loin de 3********, ville importante de 4********, sur une parcelle de 873 m², et comportait plusieurs chambres et une salle d'eau avec baignoire. Une brève recherche sur internet avait permis d'établir que dans cette région d'Espagne, certes touchée par la crise immobilière, les immeubles même vétustes se négociaient largement à plus de 10'000 fr. La valeur était ainsi plutôt proche des 100'000 fr., et même s'il était difficile de l'estimer précisément, on pouvait sans risque affirmer qu'elle était clairement au-dessus des 10'000 fr. annoncés, partant dépassait la limite de fortune admissible.

D.                               Agissant le 5 janvier 2015 par l'intermédiaire de son avocate, Me Janique Torchio, X.________ a déféré la décision du SPAS devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à ce que la décision du 20 novembre 2014 soit réformée en ce sens que le bénéfice du revenu d'insertion lui soit octroyé depuis le 1^er juillet 2014, subsidiairement à ce que la décision attaquée soit annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il dénonçait une violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.), des dispositions garantissant le minimum vital d'existence (art. 12 et 115 Cst. féd. et art. 33 Cst. VD) et du principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst).

Le recourant produisait une expertise du 3 décembre 2014 (pièces 13 et 13bis), établie par une société immobilière espagnole, qui estimait l'immeuble en cause à 38'000 euros, et indiquait notamment: "La maison a un dépôt et une chaudière […] lesquels, au moment de la visite, étaient déconnectés (chauffage et électricité). [...] D'une manière générale, la demeure souffre de graves problèmes de termites. Les combles ne sont pas aménagés, on y accède par un escalier en bois et il manque l'isolation." Le recourant affirmait ainsi qu'il devrait, dans l'éventualité d'une location, entreprendre des travaux de réfection de tout le circuit électrique et de l'alimentation en eau, des traitements anti-termites et des travaux d'isolation. Le recourant relevait qu'il ne refusait pas de vendre l'immeuble: c'était la situation actuelle du marché qui empêchait un tel projet. Le village de 2******** comptait 3'000 âmes, se situait au milieu des terres et n'était pas un lieu touristique. Les habitants étaient soit des villageois résidents permanents, soit des expatriés qui revenaient dans leur village pour les vacances. Il était peu probable qu'un acheteur se présente. Il avait, depuis un an, placé un panneau devant sa propriété pour la mettre en vente, en vain. Une annonce postée sur le site internet de la société immobilière susmentionnée (pièce 18) n'avait pas non plus eu de succès. Les prix de l'immobilier ne cessaient de chuter depuis 2008, pour atteindre -36,2% (pièces 22 à 26). Il devrait céder sa maison pour la moitié de sa valeur, soit 19'000 euros, ce qui n'était pas admissible. La maison n'avait ainsi aucune valeur réelle et n'était pas réalisable. Cela étant, en considérant qu'il refusait d'emblée de vendre, le SPAS avait retenu un fait erroné, qui l'avait empêché d'examiner de plus près si la vente était opportune ou de prendre en considération une mesure moins incisive qu'une telle aliénation.

Sur ce dernier point, le recourant relevait que la nouvelle directive du SPAS sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficiaires du RI, en vigueur depuis juin 2014, prévoyait à son ch. 4.b qu'en présence d’un cas de rigueur, à savoir dans la mesure où le requérant ne disposait pas de liquidités immédiatement disponibles pour couvrir son minimum vital, une décision conditionnelle d’octroi du RI devait être rendue; le RI était alors alloué à titre tout à fait exceptionnel et à titre d’avances remboursables pour une période de six mois au maximum, à condition que l'immeuble soit mis immédiatement en vente, le délai pouvant être prolongé si le bénéficiaire arrivait à établir qu’il n’avait pas été en mesure pour des motifs sérieux et dûment justifiés de réaliser son immeuble à l’issue des six mois. Dans ce cadre, le recourant faisait valoir qu’il se trouvait précisément dans un tel cas de rigueur. En effet, lui-même ne percevait aucun revenu et son épouse travaillait en qualité de femme de ménage pour un taux d'occupation de 50% environ, générant un salaire mensuel net d'environ 2'000 fr. Leurs charges mensuelles fixes s'élevaient à 1'128,40 fr., de sorte qu'il leur restait pour vivre la somme de 871,60 fr. par mois, qui ne couvrait pas leur minimum vital (manco d'au moins 878,60 fr.). La décision querellée de refus du RI le condamnait par conséquent à vivre dans la misère, en violation du droit fondamental au minimum vital, alors qu'il avait accompli toutes les démarches nécessaires en vue de vendre son immeuble et qu'une mesure moins incisive aurait dû être prise au sens du ch. 4.b de la directive, sans contrevenir au principe de la subsidiarité de l'aide de l'Etat.

A cela s'ajoutait, sous l'angle de la proportionnalité, que le risque financier pour l'Etat était minime, dès lors que les autorités pourraient selon toute vraisemblance obtenir le remboursement d'une partie des prestations versées, par le produit de la vente et/ou par le versement d'arriérés d'indemnités AI que le recourant devrait percevoir.

E.                               L'assistance judiciaire a été accordée et Me Janique Torchio a été nommée conseil d'office.

F.                                Entre-temps, soit le 2 décembre 2014, le CSR a rendu une décision de constatation d'un indu et de restitution. Il a rappelé qu'une décision d'octroi du revenu d'insertion avait été rendue le 5 octobre 2012, avec effet à juillet 2012, laquelle précisait que les prestations accordées seraient remboursables dès la fin de l'aide. Compte tenu de sa nouvelle décision du 14 août 2014 confirmée le 20 novembre 2014 par le SPAS, les montants perçus de juillet 2012 à novembre 2013, à hauteur de 18'974,15 fr. constituaient un indu qui devait être remboursé.

G.                               Le SPAS s'est déterminé le 5 février 2015, en concluant au rejet du recours. Il affirmait que le recourant avait d'entrée de cause refusé de mettre en vente ou de louer sa maison; il avait indiqué qu'il s'agissait d'un bien financé par ses parents afin qu'il puisse en devenir propriétaire, et qu'en leur mémoire, il ne pouvait se résigner à la vendre. Il n'avait jamais produit de documents officiels permettant d'établir la valeur de la maison. La décision de taxation du 23 avril 2014 produite à l'appui de son recours (pièce 8) ne permettait pas non plus de connaître l'estimation qui avait été faite de ce bien par les autorités fiscales vaudoises, pour autant que celles-ci aient été informées de cette fortune.

H.                               Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 9 mars 2015 en répétant, en substance, qu'il avait d'emblée indiqué non seulement son attachement à la maison, mais aussi les motifs objectifs (vétusté de l'immeuble, marché immobilier inexistant) qui s'opposaient à la location ou à la vente du bien.

Il rappelait au demeurant qu'il n'était pas en mesure de trouver un acheteur et que, même si cela était le cas, il devrait probablement brader son bien, ce qui n'était pas admissible. L'immense crise financière qui avait touché l'Espagne en 2008 n'était pas encore terminée. Le prix de l'immobilier continuait de chuter en Espagne avec -2,8% en un an (pièces 28 et 29). Le panneau de vente placé sur sa propriété depuis plus d'un an n'avait donné aucun résultat, ni les efforts de l'agence immobilière, ce qui attestait qu'à ce jour, aucune proposition sérieuse n'avait été effectuée (pièces 30 et 30 bis). De nombreuses maisons en meilleur état ne trouvaient pas preneur (pièce 31, expertise à mettre en œuvre). Il avait ainsi prouvé qu'il avait tout mis en œuvre pour se dessaisir de sa propriété, en vain, ce qui devait suffire à annuler la décision attaquée.

Par ailleurs, il avait à suffisance démontré la valeur de son bien, par l'extrait du registre foncier, soit la valeur cadastrale, et par l'estimation de la valeur vénale par un expert.

Le recourant sollicitait ainsi la mise en place d'une expertise tendant à: faire estimer la valeur fiscale et vénale de sa propriété en Espagne; déterminer si, compte tenu de la demande du marché en Espagne, il pouvait vendre sa propriété à l'heure actuelle; partant, indiquer le prix de réalisation possible; indiquer si une amélioration rapide du marché espagnol était attendue.

I.                                   Une audience a été aménagée le 15 avril 2015. On extrait du compte-rendu ce qui suit:

"[...]

La présidente s'enquiert en premier lieu des ressources financières actuelles du recourant.

Me Torchio indique qu'une demande AI a été déposée il y a deux ans environ et que la procédure est toujours en cours, aucune décision n'ayant encore été rendue par l'office compétent. Elle explique que son mandant a participé il y a peu à des cours de réinsertion professionnelle, qui ne se sont pas avérés concluants, et qu'il n'a plus touché d'indemnités journalières depuis la fin du mois de juin 2014, raison pour laquelle il a redemandé le RI. Elle ajoute que l'épouse de l'intéressé travaille toujours comme femme de ménage, pour quelque 2'000 fr. par mois, et que le couple n'a pas d'autres sources de revenus. Elle produit trois pièces sous bordereau, dont deux rapports médicaux de l'hôpital Z.________ des 11 mars et 1^er avril 2015, et précise enfin que le recourant a fait appel à une fiduciaire, qui s'est occupée de déclarer la maison au fisc et l'a estimée à 31'000 francs.

Sur demande de l'assesseur Antoine Thélin, le recourant et son conseil indiquent que l'estimation de la fiduciaire repose essentiellement sur l'extrait du registre cadastral espagnol, l'expertise du 3 décembre 2014 et les photographies de la maison.

Interpellée à cet égard, la représentante du SPAS estime que le montant de 38'000 euros évoqué à l'appui du recours était plus proche de la réalité, mais qu'en tous les cas, la valeur est supérieure à 8'000 francs.

 

La présidente interroge ensuite le recourant au sujet de l'immeuble.

L'intéressé explique que ses parents y ont vécu et que depuis le décès de sa mère, en 2004, la maison n'est plus habitée. Il précise qu'il a dû couper l'électricité, en raison des frais qu'elle impliquait, et qu'il est nécessaire de remettre à neuf cette installation. Il affirme avoir tenté de vendre la maison, en installant un panneau sur la propriété, il y a déjà trois ans environ, et en publiant une annonce sur internet, mais que personne ne s'y est intéressé jusqu'à présent. Interpellée par la présidente sur la date de parution de l'annonce informatique, Me Torchio précise qu'elle remonte plus ou moins à la même époque que l'expertise, soit au mois de décembre 2014.

A la remarque de la présidente selon laquelle l'annonce ne mentionne pas de prix, Me Torchio répond que l'idée était de laisser les options ouvertes et de ne pas effrayer d'emblée les acheteurs potentiels. Elle soutient qu'il s'agit d'une situation un peu désespérée, dans la mesure où son mandant souhaiterait vendre sa maison le plus vite possible sans toutefois être obligé de la brader. Elle ajoute que, quand bien même le prix est de 38'000 euros, son client n'est pas fermé à d'autres propositions.

 

La présidente procède ensuite à un bref rappel historique du dossier. Elle évoque notamment la double argumentation économique et affective du recourant pour s'opposer à la réalisation de son bien-fonds. Elle rappelle également la prise de position du SPAS du 4 octobre 2012 à l'intention du CSR, pour en déduire qu'il n'était pas question à cette époque d'imposer au recourant de vendre son immeuble, ce à quoi les autorités intimée et concernée acquiescent. La représentante du SPAS précise toutefois que ce n'est plus la politique actuelle du service et que sa position s'est durcie à cet égard.

La présidente attire l'attention des autorités intimée et concernée sur les normes CSIAS 2015 (A.8.3 in fine, E.2.1 et E.2.2), les recommandations "Biens immobiliers en Suisse et à l'étranger" élaborées par la commission Questions juridiques de la CSIAS et la Directive du DSAS sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficiaires du RI (ch. 4b et 6), dont elle leur rappelle la teneur.

La représentante du SPAS considère que le refus du recourant de mettre sa maison en vente était clair, raison pour laquelle le RI doit lui être refusé. Elle est d'avis que les efforts consentis à l'heure actuelle par l'intéressé ne sont pas suffisants, vu l'absence de mention du prix par exemple.

Me Torchio rétorque que son mandant ne s'est jamais opposé à vendre son bien et qu'il le ferait s'il le pouvait. Elle soutient que la maison est infestée de termites, qu'elle doit faire l'objet d'une rénovation totale et qu'elle se situe dans un petit village mal desservi et peu attractif, ce qui la rend d'autant moins intéressante. Elle ajoute que les banques et investisseurs étrangers ne s'y intéressent pas, la villa ne correspondant pas à leurs critères.

Pour la représentante du SPAS, le refus du recourant ressort clairement de ses écrits adressés à l'autorité. Me Torchio répond que son mandant s'est probablement mal exprimé et qu'il voulait simplement insister sur son attachement à cette maison, mais qu'il ne s'opposerait pas à sa vente si celle-ci était réalisable. Elle insiste sur le fait qu'il n'aurait pas subi toutes ces difficultés administratives et financières si elles avaient pu être évitées.

 

Répondant à l'assesseur Antoine Thélin, le recourant indique qu'il est aide-monteur pour la pose de conduites d'eau et de gaz. Il affirme ne pas avoir le projet de retourner dans sa maison pour le moment et souhaite trouver le moyen de continuer à vivre en Suisse jusqu'à sa retraite.

 

Sur demande de la présidente, la représentante du SPAS dit qu'en présence d'un bien immobilier en Suisse, l'autorité exige en principe la constitution d'une cédule hypothécaire à titre de garantie. Elle ignore toutefois quelles seraient les possibilités existant en Espagne, de sorte que la situation présente est plus délicate, et indique que le SPAS n'est pas disposé à entrer en matière sur un octroi conditionnel et remboursable du RI dans ces circonstances.

Me Torchio fait observer au SPAS qu'à lecture des directives applicables, les possibilités prévues sont plus larges. La représentante du service répond qu'il ne s'agit pas pour lui d'un cas de rigueur, au contraire d'une personne qui n'aurait absolument pas de revenus ou des enfants en bas âge par exemple.

A la demande de Me Torchio, la représentante du SPAS estime qu'il n'est pas suffisant d'afficher le prix de vente sur les annonces ou de multiplier celles-ci. Elle considère que seul l'équivalent d'une cédule hypothécaire serait de mise. Me Torchio se dit prête à solliciter un avis de droit espagnol sur cette question, pour autant que le SPAS entre alors en matière. L'autorité se montre dubitative.

[...]".

Ainsi que l'indique le compte-rendu précité, le recourant a déposé un bordereau de pièces supplémentaires, à savoir un avis récapitulatif de la déclaration d'impôt 2014 des époux, un rapport de médecins du Centre A.________ (hôpital Z.________) du 11 mars 2015 et un rapport de psychologues du même centre du 1^er avril 2015, constatant en substance que l'état du recourant s'était péjoré.

J.                                 Par courrier du 4 mai 2015, le recourant a indiqué avoir pris contact avec l'Institut suisse de droit comparé (ISDC) afin d'obtenir un avis de droit concernant la possibilité pour un Etat étranger d'inscrire une cédule hypothécaire sur un immeuble en Espagne. Vu les frais d'études et de traduction requis par l’ISDC, qu'il ne pouvait assumer, et compte tenu de la nécessité de l'avis de droit en cause, il requérait la mise en œuvre d'une expertise à confier à l’ISDC, portant sur la possibilité pour la Suisse de faire inscrire, sur un immeuble érigé en Espagne, un gage immobilier similaire à une cédule hypothécaire, cas échéant sur les conditions de dite inscription. 

Le recourant a complété ses déterminations sur le fond le 11 mai 2015, en répétant que l'échec des démarches accomplies en vue de vendre l'immeuble ne lui était pas imputable à faute. Il confirmait de surcroît qu'il se trouvait dans un cas de rigueur au sens du ch. 4.b de la nouvelle directive du SPAS sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficiaires du RI. Il ajoutait que sa situation n'avait pas changé depuis 2012 et que ni la législation ni les directives n'avaient été modifiées sur les points le concernant, de sorte que rien n'autorisait les autorités à le traiter moins favorablement deux ans plus tard. Enfin, il indiquait que selon ses informations, une décision AI serait rendue prochainement.

L'autorité intimée s'est également exprimée le 11 mai 2015, relevant qu'à entendre ses déclarations à l'audience, le recourant semblait se laisser la possibilité de retourner vivre en Espagne une fois l'âge de la retraite atteint, ce qui expliquerait qu'il ait tant tardé à mettre en vente sa maison.

Le recourant a fourni ses ultimes déterminations le 21 mai 2015.

Le tribunal a ensuite statué.

Considérant en droit

1.                                Les autorités d'aide sociale refusent au recourant le bénéfice du RI, au motif qu'il est propriétaire d'une maison en Espagne, qu'il lui appartient de vendre avant de recourir à l'aide sociale.

2.                                a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

Selon l'art. 3 al. 1 LASV, l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales.

Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).

b) L'art. 18 du règlement d'application de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1) prévoit que le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS), à savoir, en particulier, 8'000 fr. pour un couple marié sans enfant à charge.

Selon l'art. 19 al. 1 let. a RLASV, sont notamment considérés comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires; lorsque la dette hypothécaire grevant l'immeuble est supérieure à l'estimation fiscale, l'immeuble représente une fortune de zéro et il n'est pas tenu compte du solde de cette dette dans le calcul des autres éventuels éléments de fortune.

L'art. 37 al. 1 LASV prévoit pour sa part que le RI peut, exceptionnellement, être accordé à une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. L'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit de l'Etat. Selon l'art. 20 al. 1 RLASV, lorsque les limites de fortune prévues à l'art. 18 RLASV sont dépassées en raison de l'existence dans le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin d'un immeuble constituant leur logement permanent, l'autorité d'application peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de cet immeuble et accorder néanmoins le RI lorsque l'une ou l'autre de quatre conditions sont réunies (notamment lorsque le produit de la vente du bien immobilier serait trop peu élevé en raison des conditions du marché, ou qu'il apparaît d'emblée que l'aide sollicitée sera de faible importance et/ou délivrée pour un court ou moyen terme). Par ailleurs, l'art. 20 al. 2 RLASV dispose que le SPAS détermine dans chaque situation s'il y a lieu de grever l'immeuble d'un gage au profit de l'Etat afin de garantir le remboursement des prestations avancées au titre du RI.

S'agissant plus particulièrement de l'obligation de rembourser des prestations RI, l'art. 41 al. 1 LASV prévoit que la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement, lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens (let. b).

c) Il résulte de ce qui précède que la personne qui dispose d'une fortune dépassant les limites prévues à l'art. 18 al. 1 RLASV ne peut en principe pas obtenir une aide sous forme de RI. Toutefois, pour éviter que le propriétaire d'un bien immobilier, qui utilise ce bien comme logement, ne soit contraint de le vendre s'il doit faire appel à l'aide de l'Etat en raison de difficultés financières, une aide peut exceptionnellement lui être accordée sous forme de RI (art. 37 al. 1 LASV), sous réserve de la possibilité pour l'autorité d'exiger l'inscription d'un gage en faveur de l'Etat (art. 20 al. 2 RLASV). L'inscription d'un tel gage est destinée à garantir le remboursement des prestations d'aide sociale, ce qui résulte des art. 37 et 41 al. 1 let. b LASV. L'aide exceptionnelle accordée sous forme de RI en vertu de l'art. 37 LASV est ainsi remboursable.

A contrario, un immeuble qui ne sert pas de logement doit être réalisé. Cette exigence s'impose en application du principe selon lequel, avant de pouvoir obtenir des prestations d'aide sociale, la personne dont les revenus ne lui permettent plus de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres de sa famille vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont elle dispose, sous réserve d'un montant modique qui peut être laissé à disposition (CDAP PS.2011.0001 du 20 avril 2010 consid. 2b; CDAP PS.2007.0025 du 10 décembre 2007 consid. 3a; CDAP PS.2006.0179 du 19 février 2007 consid. 4b/aa et les références citées).

Dans une affaire PS.2011.0017 du 8 août 2011 (consid. 2), le tribunal a examiné la pratique consistant à continuer à verser des prestations d’aide sociale à un bénéficiaire qui n’y aurait normalement pas droit en raison de la valeur d’un bien immobilier dont il était propriétaire, en considérant ces prestations comme des avances remboursables dans l'attente de la réalisation de l’immeuble et en exigeant la mise en vente immédiate de ce dernier. A ce sujet, le tribunal a retenu que même si elle ne reposait pas véritablement sur une base légale, cette pratique, qui évitait qu’un bénéficiaire du RI soit subitement privé de tout revenu, pouvait notamment se justifier au regard du principe de la proportionnalité.

3.                                a) D'après les normes 2015 de la CSIAS, valant recommandations, les services d’aide sociale peuvent renoncer à la réalisation de la fortune dans les cas où une telle mesure mettrait le bénéficiaire ou sa famille dans une situation de rigueur excessive, ou serait d’un mauvais rendement économique, ou encore lorsque la vente d’objets de valeur ne peut être exigée pour d’autres raisons (E.2.1). S'agissant des biens immobiliers, il n'existe fondamentalement aucun droit à la conservation de tels biens, qui sont considérés comme des ressources propres des bénéficiaires. En ce qui concerne les immeubles occupés par la personne soutenue, il convient de renoncer à exiger la vente de l'immeuble si les conditions de maintien dans ce logement sont équivalentes ou plus favorables que celles sur le marché. Les biens immobiliers situés à l’étranger sont à traiter selon les mêmes principes que ceux situés sur sol suisse. Si l’autorité compétente juge opportune la conservation de l’immeuble, il est recommandé de convenir d’une obligation de remboursement de l’aide assortie d’une garantie immobilière, exigible au moment de l’aliénation de l’immeuble ou du décès du bénéficiaire (E.2.2 inchangé depuis décembre 2008).

b) La commission "Questions juridiques" de la CSIAS a élaboré en décembre 2012 des recommandations plus précises, intitulées "Biens immobiliers en Suisse et à l'étranger".

La commission confirme que, conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale, un bien immobilier qui n'est pas occupé par le propriétaire lui-même doit par principe être réalisé, y compris lorsque ce bien est à l'étranger. Si une personne bénéficiaire dispose d'une fortune immobilière supérieure au montant de fortune laissé à la libre disposition, qui ne peut être réalisée ou ne peut pas l'être immédiatement, elle a en principe droit à l'aide sociale pour autant qu'elle se trouve dans une situation de détresse. Autrement dit, elle a en principe droit à l’aide sociale, lorsqu'une réalisation du bien immobilier peut certes être raisonnablement demandée, mais que (comme c’est souvent le cas) il faut attendre quelques mois avant que cette réalisation soit terminée et que la personne bénéficiaire puisse disposer du produit ou de la rétribution et que, pendant ce temps, elle se trouve dans une situation de détresse. Le soutien est considéré comme une avance et son remboursement peut être demandé sur la base des lois cantonales d'aide sociale dès que la fortune est réalisée. Les possibilités de réalisation sont l'aliénation, la mise en location et la mise en gage hypothécaire au profit de l'aide sociale (hypothèque de sûreté) (ch. 2).

En ce qui concerne la première possibilité, l'aliénation, il faut évaluer sous l'aspect de la proportionnalité, si cette mesure, en tant qu'atteinte plus massive à la propriété, peut raisonnablement être demandée. L'intérêt de l'Etat d'épuiser les ressources privées, prioritaires par rapport à l'aide sociale, est alors opposé à l'intérêt du particulier de conserver la fortune privée. Ainsi, il est en principe raisonnablement admissible de faire aliéner les terrains non construits ou les maisons pas encore achevées, non habitables ou non utilisables ainsi que les maisons de vacances et les résidences secondaires non indispensables. Les indices suivants (notamment) pourraient parler en faveur d'une exception et entraîner un examen plus approfondi de la proportionnalité: la personne bénéficiaire n'est soutenue que pour très peu de temps ou avec un montant relativement modeste; en raison d'une demande insuffisante du marché, le produit de l'aliénation serait dérisoire et l'on peut s'attendre à une rapide amélioration de la situation sur le marché (examiner la possibilité d'une hypothèque de sûreté); la mise en location ou une hypothèque de sûreté présente un meilleur rapport coûts/avantages (ch. 3).

S'agissant de la deuxième possibilité, la mise en location, les motifs qui peuvent parler en défaveur d'une mise en location sont (notamment): l'immeuble n'est pas habitable; le bien immobilier est destiné à la vente et les efforts correspondants sont prouvés (ch. 4).

Enfin, quant à la troisième possibilité, l'hypothèque de sûreté, ce gage est comparable à l'hypothèque bancaire, la différence résidant notamment dans le fait que ce n'est pas la banque qui est créditrice, mais l'aide sociale. Lorsque le remboursement devient exigible, l'aide sociale réclame le remboursement des prestations d'aide sociale effectivement fournies, selon le produit du bien immobilier. Lorsque la propriété immobilière est à l'étranger, "il faut déterminer, dans chaque cas individuel, si dans le pays du site, une mise en gage est possible et à quelles conditions". En règle générale, la constitution d'une hypothèque de sûreté respecte le principe de la proportionnalité. Les raisons parlant en défaveur d'une hypothèque de sûreté peuvent être (notamment) les suivantes: les biens immobiliers ne sont pas utilisés par le propriétaire lui-même (ils doivent en règle générale être vendus); le bien immobilier est sur le point d'être vendu (ch. 5).

Pour le surplus, les recommandations de la commission relèvent que les coûts considérables et inévitables résultant de la détermination de la valeur du bien immobilier, de la garantie de la créance (hypothèque de sûreté) ou de la vente du bien immobilier (p. ex. frais de notaire, frais d'un extrait du registre foncier) sont à imputer au compte du client à titre de prestations circonstancielles. Si le bien immobilier est vendu, les dépenses faites sont soumises au remboursement (ch. 7).

4.                                a) Dans son ancienne version en vigueur du 1^er juillet 2007 au 31 mai 2014, la directive du SPAS intitulée "Directive sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficiaires du RI", indiquait:

" 3. BIENS IMMOBILIERS A L’ETRANGER

•    [...]

•    Si la limite de fortune est dépassée, des aides peuvent être octroyées dans l’attente de la réalisation. Les AA doivent alors accompagner leur décision d’une annexe formalisant les obligations du bénéficiaire (Annexe 1.2). Lors de chaque entretien, l’AA s’assurera que les obligations sont bien respectées.

►      Si tel est le cas, l’aide peut se poursuivre. La Direction donnera néanmoins régulièrement son accord (au minimum tous les trois mois).

►      Dans le cas contraire, ce sont les articles 44 et 45 RLASV qui s’appliquent (avertissement et sanctions). Au maximum après une année d’aides assorties de sanctions, le dossier sera transmis au SPAS (section Ad-Fin) pour avis.

•    Exceptionnellement, si pour des motifs dûment étayés, il n’est pas opportun d’en exiger la réalisation, le bien immobilier doit être mis en location et le produit porté en déduction du forfait.

•    Lors de la fermeture d’un dossier dont la limite de fortune est dépassée par la présence d’un bien immobilier situé à l’étranger et que la vente n’a pas abouti, l’AA tentera d’obtenir le remboursement des aides (plan de paiement) et en cas d’échec, transmettra le dossier au SPAS (section Ad-Fin) pour avis".

L'annexe 1.2 à laquelle renvoie le ch. 3 (3^ème puce) de l'ancienne directive constitue un modèle de lettre d'accompagnement d'une décision accordant le RI, confirmant expressément que les avances sont remboursables et précisant:

"Il vous incombe ainsi de mettre immédiatement sur le marché votre immeuble dont le prix de vente servira à nous rembourser. Vous voudrez bien nous informer régulièrement des démarches entreprises pour obtenir la réalisation de votre immeuble (annonces dans les journaux, mandat de vente confié à un courtier,...) et de nous aviser dès que vous aurez trouvé un acquéreur".

b) Dans sa nouvelle version en vigueur dès le 1^er juin 2014, ladite directive du SPAS indique désormais:

" 4. BIENS IMMOBILIERS A L’ETRANGER

4.a) [...]

4.b) Cas où la limite de fortune est dépassée.

L’AA rend une décision de refus de droit.

Cependant, si l’AA considère qu’il s’agit d’un cas de rigueur dans la mesure où le requérant et les autres membres éventuels de son ménage ne disposent pas de liquidités immédiatement disponibles pour couvrir leur minimum vital, elle rend une décision conditionnelle d’octroi du droit assortie d’une annexe. Cette annexe précise notamment que:

- le droit au RI pourrait être refusé au requérant conformément à la loi et la jurisprudence;

- qu’il est cependant admis, dans le cas particulier, que le RI puisse être alloué à titre tout à fait exceptionnel et à titre d’avances remboursables pour une période de six mois au maximum;

- que l’immeuble doit être mis immédiatement en vente (Annexe 15).

On précise que si le bénéficiaire arrive à établir qu’il n’a pas été en mesure pour des motifs sérieux et dûment justifiés de réaliser son immeuble à l’issue du délai de six mois, l’AA pourra, toujours à titre exceptionnel, prolonger le versement des prestations du RI en lui impartissant un nouveau délai. Elle rendra alors une nouvelle décision en ce sens.

5. APPLICATION DE LA DIRECTIVE

• Cette directive s’applique aux nouveaux dossiers.

• Les dossiers en cours au jour de l’entrée en vigueur feront l’objet d’une mise à jour, au plus tard dans les trois mois suivant la date de la révision annuelle.

6. SITUATIONS PARTICULIERES

Le SPAS peut déroger à la présente directive pour tenir compte de situations particulièrement pénibles ou dignes d’intérêt".

L'annexe 15 à laquelle renvoie le ch. 4.b de la nouvelle directive constitue un modèle de lettre d'accompagnement d'une décision accordant le RI aux bénéficiaires dont la fortune dépasse la limite maximale autorisée et possédant un immeuble, sis à l'étranger, qui ne constitue pas leur propre logement. Elle est ainsi libellée:

"Une telle situation, conformément à la loi et à la jurisprudence de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois, implique que vous n’avez fondamentalement aucun droit au RI et que votre demande devrait être rejetée, à charge pour vous de trouver une solution par vos propres moyens.

Cependant, comme vous vous trouvez dans une situation très difficile, assimilable à un cas de rigueur, nous avons décidé à bien plaire et à titre tout à fait exceptionnel de vous permettre tout de même de bénéficier du RI mais à certaines conditions qui devront être impérativement remplies.

Notre intervention sera ainsi soumise aux conditions suivantes

-    Vous devez mettre immédiatement en vente votre immeuble;

-    Le RI pourra vous être versé pendant une période de six mois au maximum;

-    II consistera en de simples avances remboursables selon l’article 41 lettre b) LASV, à charge pour vous de nous restituer lesdites avances lorsque votre immeuble sera réalisé".

5.                                En l'espèce, l'intéressé explique en bref que la maison qu'il possède en Espagne est vétuste et nécessite des travaux, de sorte qu'elle ne pourrait être louée en l'état. S'agissant de la vente, le recourant affirme qu'il n'y est pas opposé et qu'il a accompli tous les efforts nécessaires à cette fin, mais en vain (annonce internet sur le site d'une agence immobilière en décembre 2014, installation auparavant d'un panneau de vente sur la propriété). Un tel échec ne serait pas étonnant, compte tenu de la situation peu attractive du village, éloigné des circuits touristiques, et de la situation immobilière catastrophique en Espagne (-36% depuis 2008, sans compter la chute de l'euro de 20% intervenue pendant la procédure). Le recourant ajoute qu'il souhaiterait vendre sa maison le plus vite possible sans toutefois être obligé de la brader.

Dans ces conditions, le recourant requiert en substance que le RI lui soit alloué à titre remboursable et conditionnel, conformément au ch. 4.b de la nouvelle directive du SPAS entrée en vigueur en juin 2014, dès lors qu'il ne dispose pas des liquidités pour assurer son minimum vital et que sa situation n'a pas changé depuis la décision du 5 octobre 2012 lui accordant le RI remboursable sans condition.

6.                                S'agissant de la valeur de l'immeuble, le dossier ne contient pas de contrat de vente (on ignore du reste quand il a été acquis par les parents du recourant). Le recourant a toutefois produit un extrait du registre foncier espagnol fixant la valeur cadastrale à 14'200 euros environ et une expertise établie sur son mandat, arrêtant la valeur vénale à 38'000 euros. A l'audience, il a encore produit un avis récapitulatif du 3 mars 2015 de sa déclaration d'impôt 2014 mentionnant à la rubrique fortune/immeubles un montant de 31'000 fr. (l'immeuble n'avait pas été déclaré jusqu'à présent). Il a expliqué à cet égard que ce montant avait été estimé par une fiduciaire, essentiellement sur la base de l'extrait du registre foncier espagnol, de l'expertise espagnole du 3 décembre 2014 et des photographies de la maison.

Il peut dès lors être retenu que l'immeuble présente une valeur allant de 30'000 fr. à 40'000 fr. La limite de fortune de 8'000 fr. (art. 32 LASV et 18 RLASV) est ainsi largement dépassée.

Dans ces conditions, du moment que cet immeuble ne sert pas de logement au recourant, il doit en principe être réalisé, conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale.

Encore faut-il que l'exigence de réalisation et ses modalités respectent le principe de la proportionnalité.

7.                                a) En l'occurrence, l'aliénation de l'immeuble apparaît raisonnablement exigible, que l'immeuble soit considéré comme non habitable selon l'avis du recourant, ou comme une résidence secondaire non indispensable (cf. ch. 3 des recommandations de la commission "Questions juridiques" de la CSIAS). Les éléments susceptibles de parler en faveur d'une renonciation à cette mesure sont minces. En particulier, on ne saurait affirmer que le recourant bénéficie du RI pour très peu de temps ou avec un montant relativement modeste: il a émargé au RI de juillet 2012 à novembre 2013 pour un montant de près de 19'000 fr., soit un peu plus de 1'000 fr. par mois, étant précisé que l'épouse ne travaille pas à temps complet. De plus, s'il est vrai qu'en cas d'aliénation, le prix obtenu sera très bas, les perspectives de sortie de la crise qui touche le marché espagnol depuis 2008 – amélioration qui permettrait d'obtenir un prix supérieur, partant un remboursement plus étendu du RI versé ou à verser – sont pour le moins ténues. Enfin, les chances que la situation financière du recourant se rétablisse à court ou moyen terme sont peu consistantes en l'état.

b) D'autres types de réalisation moins incisifs ne sont pas envisageables.

Ainsi, la location paraît difficilement exigible en l'état. Au vu du dossier, notamment des photographies, la maison semble vétuste. L'expertise du 3 décembre 2014 (pièces 13 et 13bis) atteste qu'un traitement anti-termites doit être opéré. Le recourant déclare de plus que le circuit électrique et l'alimentation en eau doivent être refaits, et des travaux d'isolation effectués.  

Quant à la possibilité d'une cédule hypothécaire en faveur de l'autorité intimée, l'Espagne connaît assurément un droit de gage analogue, cas échéant au porteur. Cependant, et dans la mesure où les autorités vaudoises d'aide sociale sont tenues par les normes CSIAS, l'inscription d'une cédule ne peut de toute façon être envisagée que si elle répond au principe de la proportionnalité, en tenant compte en particulier sous cet angle des motifs justifiant de renoncer à l'aliénation ou de la reporter (cf. ch. 3 des recommandations précitées), ainsi que du coût et des difficultés des démarches à accomplir pour constituer un tel gage sur un immeuble à l'étranger, cas échéant pour faire réaliser ce bien. En l'espèce, et pour les motifs déjà exposés au consid. 7a supra, l'inscription d'un gage sur l'immeuble en cause au lieu d'une aliénation ne se justifie pas.

c) En conclusion, force est de confirmer que les autorités d'aide sociale étaient légitimées, en l'espèce, à ne pas déroger au principe consistant à subordonner l'octroi du RI à la condition que le bénéficiaire vende l'immeuble dont il est propriétaire, lorsque ce bâtiment ne lui sert pas de logement principal.

8.                                Il reste à examiner si les autorités d'aide sociale étaient fondées à refuser le revenu d'insertion au recourant tant que la vente n'était pas réalisée.

a) Conformément au document de la commission "Questions juridiques" de la CSIAS (cf. consid. 3b supra), lorsqu'un bénéficiaire doit réaliser son bien immobilier en application du principe de la subsidiarité de l'aide sociale, mais que, comme c'est souvent le cas, il faut attendre quelques mois avant que cette réalisation soit terminée et que, pendant ce temps, le bénéficiaire se trouve dans une situation de détresse, il a en principe droit à l'aide sociale. Toutefois, le soutien est alors considéré comme une avance et son remboursement peut être demandé (ch. 2).

Dans la ligne de ce document, la nouvelle directive de l'autorité intimée entrée en vigueur le 1^er juin 2014 (cf. consid. 4b supra) prévoit, en dérogation au principe consistant à refuser le RI aux personnes possédant un immeuble, que si l'autorité d'aide sociale considère qu’il s’agit d’un "cas de rigueur" dans la mesure où le requérant et les autres membres éventuels de son ménage ne disposent pas de liquidités immédiatement disponibles pour couvrir leur minimum vital, elle rend une décision conditionnelle d’octroi du droit. Cette décision retient que le RI est alloué à titre tout à fait exceptionnel pour une durée de six mois au maximum, à condition que l'immeuble soit mis immédiatement en vente, que le RI consistera en de simples avances remboursables, à charge pour le bénéficiaire de l'aide de restituer les avances lorsque l'immeuble sera réalisé. La directive précise que si le bénéficiaire arrive à établir qu’il n’a pas été en mesure pour des motifs sérieux et dûment justifiés de réaliser son immeuble à l’issue du délai de six mois, l'autorité d'aide sociale pourra, toujours à titre exceptionnel, prolonger le versement des prestations du RI en lui impartissant un nouveau délai (ch. 4.b et annexe 15). Enfin, la directive ajoute qu'elle s’applique aux nouveaux dossiers, les dossiers en cours au jour de l’entrée en vigueur devant faire l’objet d’une mise à jour, au plus tard dans les trois mois suivant la date de la révision annuelle (ch. 5).

Une comparaison de la directive valable jusqu'en juin 2014 à celle entrée en vigueur à cette date révèle des changements substantiels. En effet, l'autorité subordonne désormais l'octroi du RI remboursable dans l'attente de la réalisation d'un immeuble à l'étranger à la présence d'un cas de rigueur; elle limite de surcroît cette allocation à une période de six mois, renouvelable à condition que le bénéficiaire démontre qu'il n'a pas été en mesure, pour des motifs sérieux et dûment justifiés, de réaliser son immeuble à l'issue du délai de six mois; enfin, elle ne prévoit plus la possibilité de renoncer à la réalisation lorsqu'il n'est pas "opportun" d'exiger cette mesure (cf. ch. 3 de l'ancienne directive, respectivement ch. 4 de la nouvelle).

b) En l'espèce, il n'est pour le moins pas exclu que la situation du recourant et de son épouse soit, compte tenu des liquidités et des revenus dont ils disposent, constitutive d'un cas de rigueur au sens de la nouvelle directive précitée. En particulier, on ne distingue pas en quoi seuls des cas tels qu'une absence totale de liquidités ou la présence d'enfants en bas âge seraient excessivement rigoureux (cf. déclarations du SPAS ténorisées dans le compte-rendu d'audience). Conformément à l'art. 12 Cst. garantissant un droit à des conditions minimales d'existence, il suffit que les ressources de l'intéressé ne lui permettent pas de subvenir à ses besoins fondamentaux.

La question de savoir si le recourant se trouvait dans un cas de rigueur au sens du ch. 4.b de la nouvelle directive souffre toutefois de rester indécise.

En effet, le bénéfice du revenu d'insertion remboursable et conditionnel prévu par le ch. 4.b de la directive devait lui être accordé pour un autre motif (cf. consid. 9 infra).

9.                                a) On rappelle que le CSR a rendu une décision le 5 octobre 2012 – sous l'empire de l'ancienne directive du SPAS – qui octroyait le RI à titre d'avances sur la réalisation de l'immeuble du recourant.

Cette situation a perduré pendant plus d'un an, soit jusqu'en janvier 2014, date à laquelle le recourant est brièvement sorti du RI, en raison du versement d'indemnités journalières AI. Le versement de ces indemnités prenant fin au 30 juin 2014, le recourant a requis la reprise du RI le 25 juin 2014.

Or, par décision du 14 août 2014, la demande de revenu d'insertion a cette fois purement et simplement été refusée, au motif que l'immeuble en cause représentait une fortune que le requérant devait réaliser avant de recourir à l'assistance publique, alors qu'il s'y refusait. Ainsi que l'a indiqué l'autorité intimée à l'audience, cette décision, radicalement différente de celle rendue le 5 octobre 2012, se fonde sur la nouvelle directive du SPAS entrée en vigueur entre-temps, en juin 2014.

En d'autres termes, l'autorité a procédé à un changement de pratique. Il convient ainsi d'examiner si les conditions auxquelles sont subordonnés les changements de pratiques étaient réalisées, en se référant par analogie aux principes régissant les revirements de jurisprudence, exposés ci-dessous.

b) En règle générale, une nouvelle jurisprudence doit s'appliquer immédiatement et aux affaires pendantes au moment où elle est adoptée (cf. ATF 135 II 153; ATF 122 I 57 consid. 3c/bb; ATF 111 V 161 consid. 5b), de même qu'aux décisions périodiques, selon les circonstances (ATF 111 V 81).

Selon Pierre Moor (Droit administratif, vol. I, 2012, n. 2.1.3.2. p. 85 ss), il est des domaines où la sécurité du droit et le droit à la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.) exigent toutefois qu'un revirement soit d'abord annoncé, avant que, dans une espèce ultérieure seulement, il puisse devenir effectif: par exemple, s'il porte sur la computation d'un délai, et qu'il a pour effet la péremption d'un droit à invoquer dans ce délai (ATF 135 II 78), ou que ses effets seraient excessivement rigoureux (ATF 111 Ia 108, condition non réalisée). L'auteur précise que la position du Tribunal fédéral tient compte des principes de la prévisibilité du droit et de la non-rétroactivité, "puisqu'il considère qu'un revirement doit être préalablement annoncé dans des hypothèses – si on essaie de généraliser – où la perte d'un droit qui dépend directement d'un acte de son titulaire est la conséquence même du changement, alors qu'il est certain que l'intéressé, qui a agi sciemment en fonction de l'ancienne règle, se serait conformé à la nouvelle. La doctrine propose un régime différencié, dans lequel l'application immédiate serait décidée en fonction d'une balance de valeurs, où entreraient en considération non seulement l'intérêt à l'innovation, les inconvénients de la jurisprudence à abandonner, mais aussi les conséquences préjudiciables que l'opération en tant que telle ferait peser sur le justiciable concerné" (Moor, loc. cit.).

c) En l'espèce, comme évoqué ci-dessus, le recourant a bénéficié le 5 octobre 2012 d'une décision du CSR lui octroyant le RI à titre d'avances sur la réalisation de son immeuble. Dans cette décision, le CSR, qui connaissait le refus du recourant de vendre ou de louer son immeuble, pour les motifs exposés dans ses lettres des 3 juillet et 2 septembre 2012, a renoncé à en demander la vente ou la location, en raison de l'état actuel de la maison et de la situation économique du pays, et s'est limité à indiquer que les avances seraient remboursables "à meilleure fortune". Autrement dit, il n'a nullement subordonné le versement du RI à la mise en œuvre de démarches de vente ou de location.

En conséquence d'une part, le recourant n'était pas tenu de procéder à de telles démarches; son inaction ne peut donc lui être reprochée. On rappelle du reste que le SPAS lui-même considérait ces démarches comme inopportunes. D'autre part, le recourant pouvait de bonne foi s'attendre, sa situation n'ayant pas changé, à ce qu'une décision similaire à celle du 5 octobre 2012 et dont il avait bénéficié jusqu'à la fin décembre 2013 soit rendue sur sa demande formulée quelques mois plus tard, en juin 2014.

Dans ces circonstances, avant de signifier au recourant un refus pur et simple du RI fondé sur les nouvelles directives du SPAS, les autorités d'aide sociale devaient l'avertir du durcissement des conditions d'octroi et lui donner la possibilité de se conformer à ces nouvelles exigences. L'inaction du recourant, qui s'explique par la décision du 5 octobre 2012, ne permettait pas de tenir un tel avertissement pour inutile, pas plus que le courrier du 2 septembre 2012. Il en va d'autant moins que les démarches de vente désormais accomplies permettent de retenir avec une vraisemblance suffisante qu'il aurait accepté d'aliéner sa maison si cette mesure avait été exigée de lui sous peine de suppression – respectivement de refus – du RI. A cela s'ajoute que la nouvelle pratique appliquée sans avertissement au recourant pouvait lui causer un préjudice important, en portant atteinte à son droit fondamental à des conditions minimales d'existence garanti par l'art. 12 Cst.

Dans ces conditions, la décision du 14 août 2014 confirmée sur recours le 20 novembre 2014 viole le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse (art. 12 Cst.), le principe de la bonne foi (art. 9 Cst.) ainsi que le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst.). Elle doit par conséquent être annulée en tant qu'elle refuse purement et simplement le RI, même à titre remboursable, conditionnel et pour une période déterminée.

Il appartiendra au CSR de rendre une nouvelle décision conforme à ce qui précède, à savoir accordant le RI à titre d'avances remboursables pendant une période déterminée qu'il lui appartiendra de fixer, à condition que le recourant démontre à intervalles réguliers qu'il poursuit sans désemparer ses efforts visant à vendre son immeuble. A l'issue de la période fixée, le CSR examinera si l'octroi d'un RI remboursable pourrait être exceptionnellement renouvelé, pour une nouvelle période déterminée, aux conditions prévues par la nouvelle directive.

Dans l'appréciation des circonstances exceptionnelles d'un tel renouvellement, fondé sur un cas de rigueur, il sera loisible au CSR de tenir compte, cas échéant, des efforts accomplis par les époux pour revenir à meilleure fortune, notamment en ce qui concerne la situation professionnelle de l'épouse.

10.                            Compte tenu du sort du recours, les mesures d'instruction requises par le recourant (avis de droit de l'ISDC, expertise immobilière) sont superflues et doivent par conséquent être refusées.

11.                            Vu ce qui précède, le recours doit être admis et les décisions attaquées doivent être annulées. La cause doit être renvoyée au CSR pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

a) Le présent arrêt doit être rendu sans frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1).

b) Compte tenu de ses ressources, le recourant a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire. Pour l’indemnisation du mandataire d’office, les dispositions régissant l’assistance judiciaire en matière civile sont applicables par analogie (art. 18 al. 5 LPA-VD). Pour la fixation de l’indemnité, on retient le taux horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a du règlement du Tribunal cantonal du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3]). Il sera retenu un montant d’honoraires de 5'564,80 fr., correspondant au temps indiqué par la mandataire d’office dans sa liste d'opérations (environ 30 h), temps qui paraît approprié aux nécessités du cas. A ce montant s’ajoute celui des débours, chiffré à 366 fr. Compte tenu de la TVA au taux de 8%, l’indemnité totale s’élèverait ainsi à 6'405,25 fr.

Le recourant ayant eu gain de cause, il a toutefois droit à l'allocation de dépens, à la charge de l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 20 novembre 2014 et la décision du Centre social régional de l'Ouest lausannois du 14 août 2014 sont annulées.

III.                                La cause est renvoyée au Centre social régional de l'Ouest lausannois pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

IV.                              Le présent arrêt est rendu sans frais.

V.                                L'Etat de Vaud, par le Service de prévoyance et d'aide sociales, versera à X.________ un montant de 6'400 (six mille quatre cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 21 juillet 2015

 

La présidente:                                                                                               La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.