TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 16 novembre 2015
Composition	M. Robert Zimmermann, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Eric Kaltenrieder, juges; Mme Magali Fasel, greffière.

 

Recourants

1.

X.________, à 1********,

 

2.

Y.________, à 1********, tous deux représentés par Me Alain VUITHIER, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,

  

Autorité concernée

Centre social régional de Lausanne,

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours X.________ et Y.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 4 mars 2015 (droit au RI)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ et Y.________ se sont mariés le 7 décembre 2006. Ils ont un enfant, Z.________, né le ******** 2010. X.________ est propriétaire de l'immeuble
n° ******** du Registre foncier de Delémont (Jura). Selon l'estimation fiscale qui figure au Registre foncier, l'immeuble a une valeur de 393'300 fr. Le bien-fonds supporte un bâtiment d'habitation d'une emprise au sol de 128,6 m2 environ. Il comprend deux appartements indépendants desservis par une cage d'escalier commune. Le premier logement, situé au rez-de-chaussée, a une superficie d'environ 128,6 m2 (y compris les murs extérieurs et la cage d'escalier commune) et comprend quatre pièces, ainsi qu'une cuisine, une salle de bains et un WC. Il est occupé par A.________, au bénéfice d'un droit d'habitation. Le second logement, du premier étage, a une superficie de 92,3 m2 (y compris les murs extérieurs et la cage d'escalier commune) et comprend trois pièces, ainsi qu'une cuisine et une salle de bains. X.________ encaisse un loyer pour cet appartement.

B.                               L'immeuble n° ******** a d'abord appartenu au père de X.________, B.________. Ce dernier a constitué de son vivant sur cet immeuble, le 15 juillet 1988, un droit d'habitation viager en faveur de A.________ (née le ******** 1935). L'acte notarié précise ce qui suit:

"Ce droit d'habitation comprend l'appartement du rez-de-chaussée, soit 4 chambres, 1 cuisine, 1 bain-WC-lavabo-douche, 1 WC-lavabo, au sous-sol 1 garage et 1 cave-buanderie.

La bénéficiaire paiera les charges courantes proportionnelles relatives à ce droit d'habitation. Par contre, elle ne paiera aucune charge hypothécaire." 

L'immeuble est par ailleurs grevé de quatre cédules hypothécaires, à hauteur de respectivement 40'000 fr., 49'000 fr., 50'000 fr. et 90'000 fr.

C.                               Au décès de B.________ en 1992, ses deux enfants X.________ et C.________ en sont devenus propriétaires en main commune. Le 8 janvier 2008, C.________ a accepté que X.________ devienne seul propriétaire de la parcelle
n° ********, moyennant reprise du droit d'habitation et de la dette hypothécaire due au Crédit Suisse, pour un montant de 225'000 fr. Selon un acte notarié de partage immobilier du 17 mars 2008, X.________ a acquis la propriété exclusive de l'immeuble par reprise de dette hypothécaire, dont la valeur en capital s'élevait à 225'000 fr. au 31 décembre 2007.

D.                               X.________ et Y.________ ont été mis au bénéfice du Revenu d'insertion (RI), à compter du 1^er octobre 2013. Dans sa décision d'octroi du RI, le Centre social régional de Lausanne (ci-après: le CSR) n'a initialement pas tenu compte de la fortune immobilière de X.________. Le CSR a déduit du revenu mensuel déterminant de X.________ et Y.________, le revenu que leur procure la location de l'appartement du premier étage.

E.                               Le 25 septembre 2014, le CSR a révisé le droit au RI de X.________ et de Y.________, en tenant compte du fait qu'ils  disposaient d'une fortune immobilière évaluée à 168'300 fr. (393'300 fr. moins la dette hypothécaire s'élevant à 225'000 fr.), soit un montant excédant la limite maximale autorisée pour bénéficier du RI. Le CSR a précisé qu'il interviendrait désormais en faveur de X.________ et de Y.________ en leur fournissant de simples avances remboursables durant six mois. Le CSR a subordonné sa prise en charge, à compter du 1^er octobre 2014, à diverses conditions, impliquant l'obligation de mettre en vente l'immeuble dont X.________ est propriétaire, et en exigeant la constitution préalable à tout versement d'une cédule hypothécaire destinée à garantir le remboursement des avances versées.

F.                                X.________ et Y.________ (ci-après: les recourants) ont recouru à l'encontre de la décision du CSR du 25 septembre 2014 auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS), en sollicitant l'octroi de l'assistance judiciaire.

Le 4 mars 2015, le SPAS a partiellement admis le recours interjeté par X.________ et Y.________. Il a réformé la décision du CSR, en ce sens que la fortune immobilière de X.________ et Y.________ s'élève à 90'970,45 fr. Après avoir réévalué à 442'462,50 fr. la valeur de l'immeuble en se référant aux coefficients de répartition du canton du Jura (90%) et du canton de Vaud (80%), le SPAS a tenu compte uniquement de la valeur de l'appartement situé au premier étage, excluant de la fortune des recourants l'appartement du rez-de-chaussée, utilisé par A.________ au bénéfice d'un droit d'habitation. Le SPAS a maintenu pour le surplus la décision du CSR, soit en particulier les conditions auxquelles est subordonnée l'octroi exceptionnel du RI. Le SPAS a enfin rejeté la demande d'assistance judiciaire des recourants, considérant que le concours d'un avocat ne se justifiait pas. Il leur a alloué une indemnité de 400 fr. à titre de dépens partiels.

G.                               X.________ et Y.________ ont recouru à l'encontre de la décision du SPAS du 4 mars 2015 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à sa réforme, en ce sens qu'ils ne disposent d'aucune fortune entrant en considération pour la détermination de leur droit au RI, lequel devait dès lors leur être octroyé. Ils ont demandé à être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire.  

Le SPAS a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le CSR a renoncé à se déterminer.

Invités à répliquer, X.________ et Y.________ ont maintenu leurs conclusions.

H.                               L'affaire a été soumise à la procédure de coordination prévue par l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1). Les juges cantonaux Brandt, Journot, Guisan, Kart, Revey, Zimmermann, Langone, Billotte, Jomini, Amoos Piguet, Merz, Kaltenrieder et Vianin ont participé à la séance de coordination. La solution adoptée, à la majorité, est exposée dans les considérants en droit du présent arrêt.

I.                                   Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                La loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV; RSV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

                   Selon l'art. 3 LASV, l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (al. 1). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes les démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (al. 2).

                   Le RI est régi par les art. 27 et suivants LASV. Il comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV). Elle est déterminée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV).

                   Sous le titre "limite de fortune", l’art. 32 LASV prévoit que la prestation financière du RI est versée selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d’action sociale. Cette norme est précisée à l’art. 18 du règlement d'application de la LASV du 26 octobre 2005 (RLASV; RSV 850.051.1), qui dispose ce qui suit:

"¹ Le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), à savoir :

- Fr. 4'000.-- pour une personne seule;

- Fr. 8'000.-- pour un couple marié ou concubins.

² Ces limites sont augmentées de Fr. 2'000.-- par enfant à charge, mais ne peuvent pas dépasser Fr. 10'000.-- par famille."

Selon l'art. 19 al. 1 let. a RLASV, sont notamment considérés comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires; lorsque la dette hypothécaire grevant l'immeuble est supérieure à l'estimation fiscale, l'immeuble représente une fortune de zéro et il n'est pas tenu compte du solde de cette dette dans le calcul des autres éventuels éléments de fortune. L'art. 19 al. 2 RLASV précise que les immeubles grevés d'un usufruit ne sont pas considérés comme fortune ni pour le nu-propriétaire ni pour l'usufruitier. La directive du Département de la santé et de l'action sociale du 1^er juin 2014 sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficiaires du RI assimile les biens immobiliers grevés d'un droit d'habitation à ceux grevés d'un usufruit. Les normes CSIAS ne traitent quant à elles pas de la problématique des biens immobiliers grevés de servitudes (cf. ch. E.2.2).

2.                                L'autorité intimée a exclu la prise en compte, comme fortune, de l'appartement grevé d'un droit d'habitation, conformément à l'art. 19 al. 2 RLASV. Le droit d'habitation ne s'étendant pas au second appartement indépendant de l'immeuble, l'autorité intimée a toutefois retenu que l'art. 19 al. 2 RLASV ne pouvait pas trouver application pour ce second logement. C'est pourquoi le SPAS a calculé la fortune des recourants en tenant compte de la valeur que représente l'appartement indépendant sur lequel ne porte pas l'exercice du droit d'habitation. Le SPAS a évalué à 90'970,45 fr. la fortune immobilière des recourants, en lieu et place des 168'300 fr. calculés par le CSR. Pour le recourant, l'application de l'art. 19 al. 2 RLASV devrait conduire à exclure l'immeuble dont il est propriétaire de sa fortune. Se fondant sur une interprétation de la notion d'immeuble contenue à l'art. 19 al. 2 RLASV conforme à celle du code civil, il estime que l'autorité intimée n'aurait pas dû retenir qu'un appartement indépendant est un immeuble au sens de cette disposition.

3.                                La question de savoir si la notion d'immeuble mentionnée à l'art. 19 al. 2 RLASV est celle du droit civil (art. 655 CC) ou s'il s'agit d'une notion autonome peut demeurer indécise, compte tenu de ce qui suit. L'art. 19 al. 2 RLASV, en tant qu'exception à la règle générale selon laquelle un immeuble est considéré comme fortune, ne trouve pas application lorsque, comme c'est le cas en l'occurrence, l'usufruit, respectivement le droit d'habitation qui y est assimilé par la directive du Département de l'action sociale du 1^er juin 2014, ne s'exerce que sur une partie de l'immeuble qu'il grève. Dans ce cas de figure, il convient de se référer, pour l'appréciation de la fortune d'un demandeur du RI, aux règles générales posées aux art. 31ss LASV.

L'art. 32 LASV renvoie, s'agissant des limites de fortune, aux conditions de ressources prévues par la CSIAS. D'après les normes 2015 de la CSIAS, valant recommandations, les services d’aide sociale peuvent renoncer à la réalisation de la fortune dans les cas où une telle mesure mettrait le bénéficiaire ou sa famille dans une situation de rigueur excessive, ou serait d’un mauvais rendement économique, ou encore lorsque la vente d’objets de valeur ne peut être exigée pour d’autres raisons (E.2.1). S'agissant des biens immobiliers, il n'existe fondamentalement aucun droit à la conservation de tels biens, qui sont considérés comme des ressources propres des bénéficiaires. En ce qui concerne les immeubles occupés par la personne soutenue, il convient de renoncer à exiger la vente de l'immeuble si les conditions de maintien dans ce logement sont équivalentes ou plus favorables que celles sur le marché. Les biens immobiliers situés à l’étranger sont à traiter selon les mêmes principes que ceux situés sur sol suisse. Si l’autorité compétente juge opportune la conservation de l’immeuble, il est recommandé de convenir d’une obligation de remboursement de l’aide assortie d’une garantie immobilière, exigible au moment de l’aliénation de l’immeuble ou du décès du b¿éficiaire (E.2.2 inchangé depuis décembre 2008).

La commission "Questions juridiques" de la CSIAS a élaboré en décembre 2012 des recommandations plus précises, intitulées "Biens immobiliers en Suisse et à l'étranger".

La commission confirme que, conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale, un bien immobilier qui n'est pas occupé par le propriétaire lui-même doit par principe être réalisé, y compris lorsque ce bien est à l'étranger. Si une personne bénéficiaire dispose d'une fortune immobilière supérieure au montant de fortune laissé à la libre disposition, qui ne peut être réalisée ou ne peut pas l'être immédiatement, elle a en principe droit à l'aide sociale pour autant qu'elle se trouve dans une situation de détresse. Autrement dit, elle a en principe droit à l’aide sociale, lorsqu'une réalisation du bien immobilier peut certes être raisonnablement demandée, mais que (comme c’est souvent le cas) il faut attendre quelques mois avant que cette réalisation soit terminée et que la personne bénéficiaire puisse disposer du produit ou de la rétribution et que, pendant ce temps, elle se trouve dans une situation de détresse. Le soutien est considéré comme une avance et son remboursement peut être demandé sur la base des lois cantonales d'aide sociale dès que la fortune est réalisée. Les possibilités de réalisation sont l'aliénation, la mise en location et la mise en gage hypothécaire au profit de l'aide sociale (hypothèque de sûreté) (ch. 2).

De ce qui précède, il y a lieu de déduire que la prise en compte d'un immeuble grevé d'un usufruit ou d'un droit d'habitation au titre de la fortune du demandeur du RI dépend essentiellement d'une approche économique de la situation. Quant aux possibilités de réalisation, elles doivent en outre être justifiées sous l'angle du principe de la proportionnalité (cf. dans ce sens, arrêt PS.2015.0003 du 21 juillet 2015 consid. 3).

Il convient dès lors d'examiner plus précisément si, à l'issue d'une évaluation économique de la situation du recourant, propriétaire d'un immeuble grevé d'un droit d'habitation, la limite de fortune posée à l'art. 32 LASV, mis en relation avec l'art. 18 RLASV, est atteinte.

4.                                Pour déterminer la valeur de l'immeuble dont le recourant est propriétaire, l'autorité intimée, se référant à l'art. 19 al. 1 let. a RLASV, l'a établie à 393'300 fr., ce qui correspond au montant qui figure au Registre foncier jurassien. Elle a adapté cette valeur, en tenant compte des coefficients de répartitions respectifs du canton du Jura (90%) et du canton de Vaud (80%). Le bien immobilier a en conséquence été évalué à 442'462,50 fr. (393'300 x 90/80) par l'autorité intimée, pour adapter l'estimation fiscale des autorités jurassiennes, de manière à la comparer à l'estimation fiscale d'un immeuble sis dans le canton de Vaud.   

Bien que les recourants ne contestent pas cette valeur, il y a lieu de relever que l'estimation officielle des immeubles ne repose pas sur des bases de calcul identiques dans le cantons du Jura et dans le canton de Vaud, en particulier en ce qui concerne les immeubles grevés d'un droit d'habitation. L'art. 43 al. 1 et 2 de la loi jurassienne d'impôt du 26 mai 1988 (RSJU 641.11), précise que la valeur des immeubles et des forces hydrauliques, fixée par une procédure d'évaluation officielle, se détermine en fonction de la valeur vénale et de la valeur de rendement. L'art. 4 du Décret concernant la révision générale des valeurs officielles d'immeubles et de forces hydrauliques du 23 mars 1994 (RSJU 641.543.1) précise que les droits, charges et servitudes qui se rattachent à l'immeuble sont pris en considération. Cette règle diffère de celle prévue à l'art. 3 al. 4 de la loi du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (LEFI; RSV 642.21), disposant que les droits d'habitation et d'usufruit n'exercent aucune influence sur l'évaluation d'un immeuble.

Dans le cas d'espèce, la valeur qui figure au Registre foncier jurassien tient sans doute compte de l'existence d'un droit d'habitation viager, l'estimation (datant de 2003) étant en effet postérieure à l'inscription au Registre foncier de la servitude personnelle. Cela étant, il subsiste à ce stade, en l'absence de détail du calcul de la valeur fiscale, un doute quant aux modalités concrètes de l'évaluation de l'immeuble. Il n'est dès lors pas exclu que la valeur figurant au Registre foncier ne soit pas représentative de la valeur vénale actuelle de l'immeuble.

Les règles relatives à l'estimation des immeubles en vue des répartitions intercantonales des impôts ne permettent ainsi pas de transposer, sans autre adaptation, au canton de Vaud, l'estimation fiscale arrêtée par les autorités jurassiennes en 2003. Il appartiendra dès lors au CSR, s'il entend prendre en compte comme fortune l'immeuble dont le recourant est propriétaire, d'établir plus précisément sa valeur sur le marché au moyen, par exemple, d'une expertise. Après déduction de la dette hypothécaire, qui s'élève actuellement à 225'000 fr., ainsi que de la valeur résiduelle du droit d'habitation, le CSR devra encore évaluer les frais liés à une éventuelle aliénation (frais de notaires, incidences fiscales), de manière à déterminer le plus précisément possible le bénéfice qui pourrait être réalisé en cas de vente, par le recourant, de l'immeuble dont il est propriétaire.

Ce n'est qu'à l'issue de ce processus que le CSR pourra examiner quel mode de réalisation, au regard notamment du principe de proportionnalité, est le plus adéquat en l'occurrence. On peut en effet se demander, dans l'hypothèse où le bénéfice d'une vente ne serait que modeste, s'il n'est pas préférable de maintenir la situation actuelle. L'appartement exempt du droit d'habitation produit en effet un revenu locatif, qui est imputé du montant du RI alloué aux recourants. L'autorité intimée ne pouvait en tout état de cause pas exiger des recourants qu'ils vendent l'un des appartements seulement du bien immobilier. Une telle aliénation supposerait en effet la constitution préalable de parts de propriété par étage (PPE). Cette démarche semble en l'occurrence difficile à mettre en oeuvre. Elle implique, d'une part, un investissement financier relativement important que les recourants, dépourvus de liquidités, ne peuvent actuellement pas consentir. D'autre part, l'intérêt financier d'un éventuel acquéreur pour l'un des appartements constitués en PPE doit être relativisé. Les gages hypothécaires constitués sur l'immeuble de base continueraient en effet à grever l'ensemble du bien immobilier, de sorte que l'acquéreur d'une part de PPE serait confronté au risque de voir l'immeuble réalisé, dans l'hypothèse d'une insolvabilité du débiteur de la dette garantie par hypothèque. Le dégrèvement de la parcelle de base au profit des parts de PPE supposerait en effet l'accord des créanciers gagistes (cf. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, Tome I, Berne 2012, p. 432, n°1226ss et p. 443, n°1258). Un tel accord semble difficile à envisager, dans la mesure où, en cas de vente de l'un des appartements constitué en PPE, X.________ ne disposerait sans doute plus des ressources nécessaires pour assumer le paiement des charges hypothécaires liées à l'appartement grevé du droit d'habitation, actuellement acquittées au moyen du revenu locatif que procure le second logement.   

5.                                Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier doit ainsi être renvoyé au CSR, pour qu'il examine à nouveau le droit au RI des recourants, dans le sens des considérants qui précèdent.

L’arrêt sera rendu sans frais (art. 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 - RSV 173.36.5.1).

Les recourants, qui obtiennent gain de cause et ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens, à la charge de l'Etat (art. 55 al. 1 LPA-VD). Ceux-ci sont arrêtés à 2'000 fr. et comprennent les dépens pour la procédure qui s'est déroulée devant le SPAS. Comme il n'y a aucun risque que ces dépens ne puissent être recouvrés, il n'est pas nécessaire d'arrêter, à titre subsidiaire, l'indemnité qui aurait dû être versée au conseil d'office, à supposer que les conditions de son octroi soient réunies (art. 4 al. 1 du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile – RAJ; RSV 211.02.3 – applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 4 mars 2015 est annulée.

III.                                Le dossier est renvoyé au Centre social régional de Lausanne, pour qu'il examine à nouveau le droit au RI de X.________ et de Y.________ au sens du considérant 4.

IV.                              L'Etat de Vaud, par le Service de prévoyance et d'aide sociale, versera à X.________ et à Y.________ une indemnité globale de 2'000 francs à titre de dépens pour l'ensemble de la procédure.

V.                                Il n'est pas perçu de frais.

 

Lausanne, le 16 novembre 2015

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.