TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 29 juillet 2015
Composition	M. Guillaume Vianin, président; MM. Roland Rapin et Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.

 

Recourant

X.________, à 1********,

  

Autorité intimée

Département de l'économie et du sport (DECS), à Lausanne,

  

Autorité concernée

Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), à Lausanne

  

 

Objet	Aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Département de l'économie et du sport du 20 mars 2015

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissant somalien né le ******** 1968, a déposé une demande d'asile en Suisse le 11 août 1997. Par décision du 5 janvier 1999, l'ancien Office fédéral des réfugiés (actuellement le Secrétariat d’Etat aux migrations) a rejeté sa demande, tout en le mettant au bénéfice d'une admission provisoire. Attribué au canton de Vaud, l'intéressé a alors été pris en charge par l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (ci-après: EVAM).

B.                               Par requête du 30 septembre 2014, réitérée le 10 novembre suivant, X.________ a demandé à l'EVAM de pouvoir quitter le réseau médico-sanitaire collectif RESAMI (Réseau de santé et migration) au 1^er janvier 2015, en vue de contracter une assurance-maladie individuelle. Etait joint à sa demande le rapport d'évaluation de la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) soumis au Grand Conseil en septembre 2013.

Par décision du 13 novembre 2014, l'EVAM a rejeté la requête d'X.________, au motif qu'il ne présentait pas l'autonomie financière permettant son transfert en assurance individuelle.

X.________ a formé opposition à cette décision le 18 novembre 2014, en invoquant la violation de plusieurs principes constitutionnels.

Par décision sur opposition du 17 décembre 2014, l'EVAM a rejeté l'opposition d'X.________ et maintenu sa décision du 13 novembre précédent, considérant que ce dernier ne remplissait pas les conditions légales autorisant son passage en assurance individuelle.

X.________ a recouru contre cette décision sur opposition le 22 décembre 2014 auprès du Département de l'économie et du sport (ci-après: DECS), en persistant dans ses griefs.

Par décision du 20 mars 2015, le DECS, par son chef de département, a rejeté le recours d'X.________, étant d'avis que l'autorité précédente avait correctement appliqué les normes légales et réglementaires en la matière.

C.                               X.________ a déféré la décision du DECS le 21 avril 2015 à l'autorité de céans, en concluant principalement à son annulation et à la reconnaissance, par l'autorité intimée, de "son droit à une assurance-maladie individuelle de base dès le 1^er janvier 2015", d'une part, ainsi qu'à la "destruction de [ses] données personnelles et informations médicales publiées sur le site internet du réseau RESAMI" et à l'allocation d'une indemnité de 1'000 fr. pour tort moral, d'autre part.

Dans leurs déterminations respectives des 28 avril et 18 mai 2015, l'EVAM et le DECS ont renvoyé à l'argumentation de la décision entreprise.

Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 26 mai 2015, accompagné d'une fiche explicative du canton de Vaud sur le droit d'asile et le statut de réfugié.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Interjeté en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 74 LARA), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                Est litigieuse la question du transfert du recourant, requérant d'asile débouté au bénéfice d'une admission provisoire, d'une assurance-maladie collective à une couverture individuelle.

3.                                a) Selon l'art. 86 al. 2 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), l'assurance-maladie obligatoire pour les personnes admises provisoirement est régie par les dispositions de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31) et de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10) applicables aux requérants d'asile.

Aux termes de l'art. 82a LAsi, l'assurance-maladie pour les requérants d'asile et les personnes à protéger qui ne sont pas titulaires d'une autorisation de séjour doit être, sous réserve des dispositions suivantes, adaptée en vertu de celles de la LAMal (al. 1). Les cantons peuvent limiter les requérants d'asile et les personnes à protéger qui ne sont pas titulaires d'une autorisation de séjour dans le choix de leur assureur et désigner à leur intention un ou plusieurs assureurs offrant une forme particulière d'assurance en vertu de l'art. 41 al. 4 LAMal (al. 2). Ils peuvent limiter les requérants d'asile et les personnes à protéger qui ne sont pas titulaires d'une autorisation de séjour dans le choix des fournisseurs de prestations visés aux art. 36 à 40 LAMal. Ils peuvent le faire avant d'avoir désigné un assureur au sens de l'al. 2 (al. 3). Ils peuvent désigner un ou plusieurs assureurs qui n'offrent qu'aux requérants d'asile et qu'aux personnes à protéger qui ne sont pas titulaires d'une autorisation de séjour une assurance assortie d'un choix limité des fournisseurs de prestations au sens de l'art. 41 al. 4 LAMal (al. 4).

L'art. 41 al. 4 LAMal, auquel renvoie l'art. 82a al. 2 et 4 LAsi, prévoit notamment que l'assuré peut, en accord avec l'assureur, limiter son choix aux fournisseurs de prestations que l'assureur désigne en fonction de leurs prestations plus avantageuses (art. 62 al. 1 et 3 LAMal). L'assureur ne prend en charge que les coûts des prestations prodiguées ou ordonnées par ces fournisseurs. Les prestations que la loi rend obligatoires sont en tout cas garanties.

Cette réglementation vise à permettre aux cantons de limiter les requérants d’asile et les personnes à protéger sans autorisation de séjour dans le choix de leur assureur. Les cantons peuvent ainsi, par exemple, affilier ce cercle de personnes auprès d’un assureur au moyen d’un contrat-cadre. Il ne s’agit pas ici d’un contrat collectif au sens habituel du terme, mais davantage d’une convention sur les éventuelles charges supplémentaires devant être assumées par les assureurs en vue d’accroître l’efficacité du système en simplifiant les démarches administratives liées à l’assurance-maladie des requérants d’asile et des personnes à protéger sans autorisation de séjour. Si un tel contrat n’est pas envisageable, les cantons doivent avoir la possibilité de se concentrer sur quelques assureurs seulement. Ils pourront donc influer davantage sur les dépenses de santé (grâce au système du "gatekeeping") et les frais administratifs. Dans la mesure où ils ont la possibilité de reprendre des modèles de "gatekeeping" déjà existants (HMO, médecin de famille), dite réglementation permet aux cantons de prescrire, conformément à l’art. 41 al. 4 LAMal, des formes d’assurance particulières aux requérants d’asile et aux personnes à protéger sans autorisation de séjour. Ces derniers se voient, par là même, restreints dans le choix, d’une part, de leur fournisseur de prestations et, d’autre part, de leur assureur (cf. Message du Conseil fédéral du 4 septembre 2002 concernant la modification de la loi sur l’asile, de la loi fédérale sur l’assurance-maladie et de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants, FF 2002 6359, spéc. p. 6437).

b) En droit cantonal, le siège de la matière se trouve aux art. 34 et 35 LARA, applicables aux personnes au bénéfice d'une admission provisoire en vertu de l'art. 2 al. 1 ch. 2 LARA (cf. également art. 135 et 136 du Guide d'assistance de l'EVAM du 1^er octobre 2014).

L'art. 34 LARA prévoit ainsi que le département en charge de la santé conclut des conventions avec un ou plusieurs assureurs concernant l'affiliation à l'assurance-maladie et accidents des demandeurs d'asile partiellement ou totalement assistés (al. 1). A défaut de convention, il veille à affilier les demandeurs d'asile auprès d'un ou plusieurs assureurs autorisés à pratiquer dans le canton au sens de l'art. 13 LAMal (al. 2). Il peut confier l'affiliation et la gestion des dossiers qui en découlent à un tiers (al. 3).

L'art. 35 LARA précise pour sa part que l'EVAM représente les demandeurs d'asile dans le système d'affiliation de l'assurance-maladie obligatoire. A ce titre, l'établissement doit veiller à ce que ces derniers soient assurés et annoncer à l'assureur ou au tiers désigné conformément à l'article précédent toutes les mutations des situations ayant un impact sur les conditions d'assurance, ainsi que les cas d'accident survenus au sein de la population qu'elle assiste.

Enfin, l'art. 9 du règlement du 3 décembre 2008 d'application de la LARA (RLARA; RSV 142.21.1) a la teneur suivante:

"¹   Les personnes assistées et les bénéficiaires de l'aide d'urgence sont affiliés par l'établissement dans le cadre de l'assurance obligatoire des soins, conformément aux articles 34 et 35 LARA.

²    La police d'assurance est transférée au bénéficiaire, d'office ou sur demande de ce dernier, selon les conditions suivantes:

–         soit, d'office, au 1^er octobre pour les bénéficiaires de prestations complémentaires de l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, ainsi que pour les personnes financièrement autonomes depuis 6 mois de manière ininterrompue en date du 30 septembre de la même année;

–         soit, sur demande de l’intéressé, à la fin de chaque mois, pour les personnes financièrement autonomes depuis 6 mois de manière ininterrompue ou n’ayant aucun autre lien d’assistance avec l’établissement.

³    Lorsque la police d'assurance est transférée au bénéficiaire conformément à l'alinéa 2, l'intéressé n'est plus considéré comme affilié par l'établissement.

⁴    Si l’intéressé n’est plus en mesure d’assumer lui-même les charges financières relatives à sa police d’assurance, il en transfère la gestion à l’établissement en signant une procuration en faveur de ce dernier. L’intéressé est alors considéré comme affilié par l’établissement".

c) Dans sa réponse du 9 septembre 2009 à une interpellation parlementaire au sujet de la discrimination dans l'accès aux subsides pour l'assurance-maladie (réf. 09_INT_247), le Conseil d'Etat s'est déterminé comme il suit:

"3.2 Liberté de contracter

Le règlement [RLARA, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 septembre 2014] détermine par ailleurs les conditions dans lesquelles les bénéficiaires se trouvent limités dans leur liberté de contracter ainsi que de la suspension au droit à un subside. Il vise à favoriser l’autonomisation des personnes concernées, tout en limitant les risques pouvant résulter de celle-ci pour les individus ou pour l’Etat.

La suppression de la restriction à la liberté de contracter intervient d’office avec effet au 31 décembre de l’année en cours si la personne cumule six mois d’autonomie financière au 31 octobre. Cette disposition permet à l’intéressé de choisir ses conditions d’assurance pour l’année à venir, à savoir son assurance et le niveau de sa franchise, en fonction de sa situation personnelle et financière.

Dans ce cadre, le délai d’attente de six mois, sur lequel se concentre l’interpellation, fonctionne comme un critère prudentiel. Il permet de former la présomption que l’autonomie financière revêt un caractère de relative stabilité puisqu’elle se maintient sur la durée sans discontinuité. Il s’agit de réduire le risque que la personne ayant repris la gestion de sa police d’assurance-maladie se trouve dans l’impossibilité de faire face à ses obligations vis-à-vis de la LAMal, à savoir le paiement régulier des primes (déduction faite d’un éventuel subside), et, en cas de consommation de prestations médicales, des participations et de la franchise.

Une éventuelle interruption du paiement des primes est à éviter dans la mesure du possible. Elle conduit en effet à la suspension de la prise en charge par la caisse-maladie, aux conséquences néfastes pour l’assuré, pour le prestataire des soins et pour l’Etat.

En ce qui concerne une libération de la restriction de la liberté de contracter en cours d’année, il convient de noter qu’elle comporte un risque supplémentaire pour l’intéressé et n’intervient dès lors pas d’office mais uniquement sur demande de ce dernier.

Pour des raisons d’économie globale, l’ensemble des demandeurs d’asile affiliés par l’EVAM sont assurés avec la franchise maximale (à savoir Fr. 2'500.– pour les adultes). Le droit fédéral exclut une modification à la baisse du niveau de la franchise en cours d’année civile. Au moment de prendre la gestion de l’assurance-maladie à leur charge, les demandeurs d’asile peuvent ainsi se retrouver avec un solde de franchise élevé, ce qui représente un risque financier en cas de maladie.

Néanmoins, les personnes n’ayant plus aucun autre lien d’assistance avec l’EVAM sont exonérées du délai d’attente de 6 mois et peuvent donc sortir immédiatement de l’assurance maladie collective de l’EVAM, ce qui favorise leur accession à l’autonomie complète".

4.                                a) En l'occurrence, on discerne dans l'argumentation pour le moins confuse du recourant qu'il reproche à l'autorité intimée de lui refuser l'accès à une couverture d'assurance-maladie individuelle, sans base légale suffisante.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le principe de la légalité, consacré à l'art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au sens matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée, et qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente. L'exigence de précision de la norme (ou de densité normative) est relative et varie selon les domaines. Elle dépend notamment de la gravité des atteintes qu'elle comporte aux droits fondamentaux. Le législateur ne définit toutefois que les grandes lignes de la réglementation. Les détails et les questions dont le traitement suppose des connaissances spécialisées sont réglés par voie d'ordonnance (cf. ATF 131 II 13 consid. 6.5.1; TF 2C_580/2010 du 12 janvier 2011 consid. 4.2 et les références).

Conformément aux développements précités (cf. consid. 3 supra), il appert que la possibilité de limiter les étrangers au bénéfice d'une admission provisoire (au même titre que les requérants d'asile) dans le choix de leur assurance-maladie répond bien à la volonté du législateur, lequel s'est préoccupé d'accorder à ces personnes un encadrement médical de base, tout en réduisant au mieux les risques financiers encourus par les autres intervenants (caisses-maladie, prestataires de soins, Etat). Aussi le droit fédéral, en particulier les art. 82a LAsi et 41 LAMal, permet-il expressément aux cantons de limiter le choix de l'assureur et des fournisseurs de soins dans le cadre du droit d'asile. Ces dispositions légales formelles, concrétisées par des normes d'application cantonales, représentent assurément une base légale suffisante pour fonder la restriction décriée. Elles ont du reste été confirmées très récemment par le Tribunal fédéral dans un arrêt rendu à l'endroit du recourant, dans un autre contexte (cf. TF 9C_233/2015 du 2 juillet 2015 consid. 3). Dans sa jurisprudence rendue avant l'adoption de l'art. 82a LAsi, la haute Cour avait d'ailleurs déjà considéré cette restriction comme étant licite (cf. ATF 133 V 353).

Partant, le grief tiré de l'absence de base légale se révèle infondé.

b) Le recourant invoque ensuite en vrac toute une série de principes juridiques suisses ou étrangers, sans toutefois exposer en quoi ils auraient été violés par l'autorité intimée. Faute d'être suffisamment motivés, ces moyens n'ont pas à être examinés plus avant. Par ailleurs, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur les griefs, respectivement les conclusions du recours tendant à la destruction des données personnelles du recourant au sein du réseau RESAMI et à l'obtention d'une réparation morale, qui sortent du cadre fixé par la décision entreprise et sont dès lors irrecevables (cf. art. 79 LPA-VD; voir également ATF 134 V 418 consid. 5.2.1).

c) Pour le surplus, le recourant ne prétend pas que sa situation financière devrait permettre son transfert, d'office ou sur demande, en police d'assurance individuelle, en application de l'art. 9 RLARA. Selon les faits constatés par l'EVAM dans sa décision sur opposition du 17 décembre 2014, non remis en cause dans le cadre du recours, il apparaît en effet que l'intéressé est assisté par l'établissement depuis le 1^er juillet 2005.

Dans ces conditions, c'est à juste titre que le transfert du recourant en assurance-maladie individuelle lui a été refusé.

5.                                En définitive, le recours, manifestement mal fondé, doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité et la décision attaquée confirmée.

Le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]), bien que le recours frise la témérité, ni allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.                                 La décision rendue le 20 mars 2015 par le Département de l'économie et du sport est confirmée.

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 29 juillet 2015

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.