TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 11 septembre 2015

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Roland Rapin et Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourante

X.________, à 1********

Autorité intimée

Instance juridique chômage Service de l'emploi

Autorités concernées

Office régional de placement de Morges

Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 20 avril 2015 (réduction de 15% du forfait mensuel d'entretien pour une période de deux mois)

Vu les faits suivants

A. Arrivée en Suisse en 1989, X.________ a alterné les périodes de travail et de chômage et a été régulièrement au bénéficie du revenu d'insertion (RI). Elle s'est inscrite pour la dernière fois comme demandeuse d'emploi en date du 16 décembre 2014.

B. Le 21 janvier 2015, X.________ a participé à un entretien de conseil et de contrôle à l'Office régional de placement de Morges (ci-après: l'ORP). Le procès-verbal de l'entretien indique notamment ce qui suit :

"Mesure(s) attribuée(s):

- Séance d'information auxiliaire de santé (10.02.15)".

Par décision du 21 janvier 2015 adressée à X.________, l'ORP a assigné celle-ci à suivre une séance d'information pour auxiliaire de santé organisée le 10 février 2015 par la Croix-Rouge vaudoise.

Le 13 mars 2015, X.________ a participé à un entretien de conseil et de contrôle à l'ORP. Le procès-verbal de l'entretien indique notamment ce qui suit :

"La DE ne s'est pas présentée à la mesure séance d'information auxiliaire de santé, dit ne pas avoir reçu de décision = demande de justification

(...)

Mesure(s) attribuée(s):

- Séance d'information auxiliaire de santé (07.04.15)".

Le même jour, l'ORP a annulé sa décision du 21 janvier 2015 et a assigné X.________ à suivre une séance d'information pour auxiliaire de santé organisée le 7 avril 2015 par la Croix-Rouge vaudoise.

C. Le 17 mars 2015, l'ORP a informé X.________ que, selon les informations en sa possession, il apparaissait qu'elle avait refusé de participer à la séance d'information pour auxiliaire de santé organisée par la Croix-Rouge vaudoise le 10 février 2015. Il l'avertissait des possibles sanctions et lui impartissait un délai de 10 jours pour se déterminer.

X.________ s'est déterminée le 19 mars 2015. Elle exposait qu'elle n'avait pas refusé de participer à la séance en cause mais qu'elle n'avait jamais reçu la lettre d'inscription à cette séance.

Le 23 mars 2015, l'ORP a rendu une décision constatant que X.________ avait refusé de suivre une mesure d'insertion professionnelle octroyée par l'ORP et réduisant son forfait mensuel d'entretien RI de 15% pour une durée de 2 mois. Il a retenu au titre des faits déterminants que le conseiller de l'intéressée lui avait confirmé en personne la date de la séance.

D. Le 1^er avril 2015, X.________ a interjeté recours contre cette décision auprès du Service de l'emploi (SDE), Instance juridique chômage. Elle exposait n’avoir jamais été informée de cette séance et qu’entre-temps, elle avait reçu une nouvelle convocation pour une séance à laquelle elle allait participer car elle n'avait jamais refusé un cours pour trouver du travail.

Interpellé par le SDE, le conseiller ORP de X.________ a indiqué ce qui suit par courriel du 17 avril 2015:

"(...) l'assignation n'a pas été remise lors de l'entretien du 21.01.

Par contre, lors de cet entretien, je lui ai mentionné par oral la date et l'ai également prévenue qu'elle recevrait une décision par courrier dans les 2 jours".

Le SDE a statué sur le recours du 1^er avril 2015 par une décision rendue le 20 avril 2015 ; il a confirmé la décision attaquée. Il a estimé que l'argument de l'intéressée, aux termes duquel elle n'avait pas reçu le courrier de l'ORP, ne pouvait être retenu. L’intéressée avait été informée de sa participation à cette séance lors de l'entretien du 21 janvier 2015 et, sachant qu'un document écrit lui parviendrait dans un délai de deux jours, il lui appartenait de réclamer ce document auprès de l'ORP, si elle ne l'avait pas reçu.

E. Le 12 mai 2015, X.________ (ci-après: la recourante) a interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à son annulation. Elle a contesté les faits retenus par la décision attaquée et en a donné sa version en ces termes :

" Le 21 janvier 2015, j’ai participé à un entretien avec Y.________, mon conseiller à I’ORP de 1********. Je lui ai demandé de suivre un cours de la Croix- Rouge vaudoise, Il a accepté de m’inscrire à une séance d’information et m’a dit que je recevrai un courrier de convocation et que je devrai me rendre à la séance à la date indiquée sur ce document. Il ne m’a pas donné de délai quant à la réception de ce courrier. Je ne me suis donc pas inquiétée de ne pas le voir arriver.

(...)

Lors de mon rendez-vous suivant avec Y.________, je lui ai redit oralement que je n’avais pas reçu de convocation, mais uniquement un courrier de la part de l’ORP me demandant pour quelle raison je ne m’étais pas présentée à la séance de la Croix Rouge du 10 février 2015. Y.________ m’a alors proposé de me réinscrire à une séance d’information pour une date ultérieure, Il m’a cette fois-ci précisé que si je ne recevais pas de convocation dans les 2 à 3 jours à venir, je devais le contacter par téléphone. Il n’avait pas précisé cela lors du rendez-vous du 21 janvier, raison pour laquelle je n’ai pas réagi lorsque j’ai vu que je ne recevais pas de convocation de suite."

Le SDE s'est déterminé le 11 juin 2015 et a conclu au rejet du recours, relevant qu'il n'avait aucune raison de mettre en cause les déclarations du conseiller ORP. Il souligne que la recourante ne prétend pas que le conseiller ne lui avait pas transmis la date de la séance, mais uniquement qu'il ne lui avait pas dit que la convocation lui parviendrait dans un délai de deux jours. Le SDE estime qu'il appartenait dès lors à la recourante de prendre spontanément contact avec l'ORP si la convocation ne lui parvenait pas.

L'ORP n'a pas déposé d'observations dans le délai qui lui avait été imparti.

F. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Le recours a été déposé dans le délai légal (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) et il respecte les exigences formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. La décision attaquée confirme une sanction infligée à la recourante en raison d'un refus de mesure d'insertion professionnelle.

a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a pour but d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1^er al. 2 let. c LEmp). Elle institue, à son art. 2 al. 2 let. a, des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au revenu d’insertion (RI) prévu par la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Selon l’art. 27 LASV, le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle. Selon l'art. 21 LEmp, le Service (de l'emploi) est compétent en matière d'insertion professionnelle des bénéficiaires du RI (al. 1); il organise la prise en charge des demandeurs d'emploi aptes au placement et au bénéfice du RI, pour toutes les questions liées à l'emploi conformément aux chapitres 1 et 2 du présent titre (al. 2 let. a) et les mesures cantonales d'insertion professionnelle (al. 2 let. b). Les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste (art. 24 LEmp). Sont considérés comme mesures cantonales d'insertion professionnelle au sens de l’art. 26 al. 1 LEmp: les stages professionnels cantonaux (let. a), les allocations cantonales d'initiation au travail (let. b), les prestations cantonales de formation (let. c), le soutien à la prise d'activité indépendante (let. d) et les programmes d'insertion (let. f). Les prestations cantonales de formation comprennent, vu l’art. 30 al. 1 LEmp: des cours dispensés par des instituts agréés par le Service (let. a), des stages dans les entreprises d'entraînement du canton (let. b), des mesures visant la clarification des aptitudes professionnelles (let. c).

Aucune disposition légale ni réglementaire ne donne à l’assuré le droit de choisir librement la mesure d’insertion professionnelle qu’il préfère (PS.2014.0086 du 12 février 2015; PS.2009.0052 du 16 février 2010).

b) Aux termes de l'art. 23a al. 1 LEmp, les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). Selon l'art. 23a al. 2 LEmp, en particulier, il incombe aux demandeurs d'emploi au bénéfice du RI d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c). D'après l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV. Lorsque les ORP constatent une violation des devoirs par les bénéficiaires du RI, ils procèdent – comme d’ailleurs pour tout demandeur d’emploi pris en charge dans le cadre de la LACI – à l’examen du cas et prononcent eux-mêmes les décisions de réduction des prestations financières que les autorités d’application du RI (centres sociaux régionaux) sont chargées quant à elles d’exécuter.

L’art. 12b du règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose ce qui suit :

"Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b. absence ou insuffisance de recherches de travail;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d. refus d'un emploi convenable;

e. violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision".

c) La réduction maximale du RI prévue à l’art. 12b RLEmp laisse au bénéficiaire au moins 75% du forfait RI. Selon la jurisprudence du tribunal, la détermination du noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, à 75% du forfait RI n’apparaît pas critiquable (cf. à ce sujet PS.2009.0024 du 8 octobre 2009 consid. 3). Dans un arrêt du 17 mars 2010 (ATF 8C_148/2010 consid. 5.4), le Tribunal fédéral a d’ailleurs confirmé que la réduction du forfait RI de 25%, pour une durée limitée, ne mettait pas l’intéressé dans une situation qui porterait atteinte à son droit aux conditions minimales d’existence.

Le Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS), dans sa directive sur les sanctions du RI du 1^er novembre 2008, précise qu’en cas de faute moyenne, une déduction de 15% du forfait durant 10-12 mois ou de 25% durant 3-4 mois pourra être imposée. En cas de faute grave, la diminution du forfait RI correspond à 25% pendant six à douze mois. Même si le SPAS n’est plus compétent pour décider de sanctions sur le RI basées sur la LEmp depuis le 1^er novembre 2008, date à laquelle cette compétence a été attribuée aux offices régionaux (art. 13b al. 3 LEmp), cette directive reste utile pour déterminer l’importance de la sanction.

Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (arrêt PS.2009.0097 du 29 mars 2010; pour des explications plus détaillées, voir arrêt PS.2009.0052 du 16 février 2010).

3. En l'espèce, l'autorité intimée, constatant que la recourante n’avait pas donné suite à l'assignation à une mesure d'insertion professionnelle, l’a sanctionnée en prononçant à son encontre une réduction du RI de 15 % pour une période de deux mois. La recourante conteste avoir reçu l'assignation en cause et conteste avoir été informée oralement de la date de la séance.

a) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérant. Il ne suffit pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (arrêt PS.2006.0217 du 27 mars 2007; ATF 125 V 193, 195; 121 V 45, 47). En matière de notification, la seule présence au dossier de la copie d'une lettre n'autorise pas à conclure avec un degré de vraisemblance prépondérant que cette lettre a été effectivement envoyée par son expéditeur et qu'elle a été reçue par le destinataire (ATF 101 Ia 8 consid. 1; arrêt PS.2008.0052 du 27 février 2009). Toutefois, la preuve de la notification peut résulter d'autres indices ou de l'ensemble des circonstances, en particulier de la correspondance échangée ou de l'absence de protestation de la part d'une personne qui reçoit des rappels (ATF C 89/03 du 2 juillet 2003; ATF 105 III 46 consid. 3). Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge. Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 122 V 157, 158; 121 V 204, 210). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 9C_978/2010 du 14 avril 2011 consid. 4.1; ATF 125 V 193 consid. 2). Lorsque la preuve d'un fait négatif doit être apportée, ce qui est généralement impossible pour la partie qui s'en prévaut, la jurisprudence impose à l'autre partie, en vertu des règles de la bonne foi, qu'elle participe activement à la procédure probatoire en rapportant elle-même la preuve contraire, l'échec de cette preuve – ou l'inaction de la partie – pouvant constituer un indice de l'inexistence de ce fait (ATF 102 III 165 consid. 2c; cf. aussi ATF 106 Ib 29 consid. 2; 100 Ia 12 consid. 4a, JT 1975 I 226).

Dans un arrêt du 14 mars 2012, le tribunal s'est prononcé sur une situation un peu particulière (PS.2011.0061). Il s'était avéré dans un ORP qu’un casier destiné à recevoir les feuilles de recherche d’emploi des assurés se trouvât à la réception de l’office. Ledit casier était relevé au moins une fois par jour et les documents récoltés transférés dans un autre bac, non accessible aux personnes extérieures au service, pour être scannés le lendemain. En d'autres termes, l'ORP avait mis en place un système offrant aux assurés la possibilité de produire les preuves de leurs recherches d’emploi autrement que par un envoi postal. Comme ce système ne permettait cependant pas de conclure avec un degré de vraisemblance prépondérant au dépôt de documents par les assurés (et de connaître, cas échéant, la date et l’heure dudit dépôt), ce d'autant plus que le casier se trouvait à la réception de l'office et était accessible à tout un chacun, le tribunal a estimé que le principe, selon lequel il incombait à l’assuré de prouver la remise d’un document dont il entendait tirer un droit, ne pouvait s’appliquer. L’impossibilité du recourant de prouver le dépôt, dans le délai légal, de la liste de ses recherches d’emploi pouvait ainsi être imputée à l’ORP. Ce dernier devait assumer le risque d’une faille dans le système qu’il avait lui-même mis sur pied, sans informer de manière claire l’assuré que le fardeau de la preuve lui incomberait en cas de litige au sujet de la remise de documents dans le casier.

b) En l'occurrence, deux points sont litigieux. Le premier est celui de la réception de l’assignation par la recourante. Dès lors que cette assignation ne lui a pas été envoyée sous pli recommandé, aucune preuve de son envoi, ni de sa réception, n’a pu être produite. Le choix – au demeurant compréhensible – fait par l'autorité de ne pas envoyer ledit courrier par voie recommandée a des conséquences sur le plan de la preuve qu'il lui revient d'assumer. Il ne ressort par ailleurs pas d’autres documents ou circonstances que cette convocation aurait effectivement été transmise à la recourante. Il faut ainsi admettre que l’envoi de cette assignation à la recourante ne peut pas être retenu sur le plan des faits.

La contestation porte en second lieu sur les indications qui ont été données à la recourante lors de l’entretien du 21 janvier 2015. Cette dernière nie que son conseiller l’aurait informée de la date de la séance d’information et du fait qu’elle recevrait une convocation dans les deux jours. A cet égard, il apparaît que l’autorité intimée n’interprète pas correctement le recours lorsqu’elle soutient que la recourante ne nie pas que la date de la séance lui a été communiquée. Certes, cet élément de fait n’est pas expressément nié par la recourante, mais il apparaît tout à fait contraire à la logique générale du recours de considérer que la recourante l'admettrait.

Le seul élément qui sert de fondement à l’affirmation de l'autorité intimée, selon laquelle l’ORP aurait informé la recourante à la fois de la date de la séance et du fait que la convocation lui serait envoyée dans les deux jours, est le courriel rédigé par le conseiller ORP dans le cadre de l’instruction menée par l’autorité intimée, quasiment trois mois après les faits litigieux. En tant que déclaration d'une partie, ce courriel n'est pas doté d'une force probante plus déterminante que les affirmations de la recourante. Il pourrait être tout aussi vraisemblable que, lors de l’entretien, seul le principe de l’inscription de la recourante ait été discuté mais que la date n’ait pu être fixée qu’après l’entretien, et qu'il n'ait pas été précisé que la convocation serait envoyée dans les deux jours. D’ailleurs, le procès-verbal de l'entretien du 21 janvier 2015 contient uniquement la date de la séance d’information, entre parenthèses, mais ne précise pas expressément que la date a été communiquée à la recourante ni qu’il lui a été expressément dit qu’elle recevrait une communication dans les deux jours. Au vu du volume d'activité d'un conseiller ORP, on peut se demander s'il est possible de se souvenir, près de trois mois plus tard, des détails d'un entretien, non consignés dans un procès-verbal. Certes, la recourante n'a pas plus que l'autorité intimée apporté la preuve de ses dires, mais il ne peut lui en être tenu rigueur dès lors qu'il est pour ainsi dire impossible d'amener la preuve de faits négatifs (en l'occurrence, la preuve que certaines indications n'auraient pas été données). En outre, ce qui paraît évident pour des personnes qui travaillent dans un ORP, par exemple le fait que les convocations sont envoyées très rapidement aux bénéficiaires de mesures de réinsertion, ne l’est pas nécessairement pour les bénéficiaires eux-mêmes. On ne pouvait ainsi pas exiger de la recourante qu’elle entame spontanément des démarches en constatant qu'elle ne recevait pas de convocation. Il ressort au surplus du dossier que la recourante a été assignée à divers cours et qu’elle n’a jamais refusé de s’y rendre fautivement, ni n’a été sanctionnée d’une quelconque manière en rapport avec ces cours. Enfin, il ne ressort pas des explications de l’ORP que l’attention des assurés serait expressément attirée sur les risques qui pourraient découler d'une assignation non reçue, ni sur les démarches qu’ils devraient entamer dans une telle hypothèse. Il résulte ainsi des circonstances particulières susmentionnées que c'est à tort que l'autorité intimée a sanctionné la recourante pour refus de mesure de réinsertion professionnelle.

Il est évident que si une telle situation devait se reproduire, la recourante ne pourrait vraisemblablement plus prétendre qu’elle ignore l’obligation du bénéficiaire d’entamer lui-même des démarches pour obtenir les informations nécessaires, si celles-ci ne lui sont pas communiquées rapidement.

4. Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée. L'arrêt sera rendu sans frais, ni allocation de dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD, art. 61 let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.1] et 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [RSV 173.36.5.1]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision attaquée est annulée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 11 septembre 2015

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.