TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 janvier 2016

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; MM. Marcel-David Yersin et Roland Rapin, assesseurs; M. Vincent Bichsel, greffier.

Recourante

X.________ , à ******** (VD), représentée par Y.________, à Penthalaz,

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional de l'Ouest-Lausannois, à Renens (VD),

Tiers intéressé

Z.________, à ******** (VD).

Objet	Aide sociale
	(eg) Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 17 avril 2015 (refus d'une demande de revenu d'insertion)

Vu les faits suivants

A. X.________ , née le 1********, a bénéficié d'une mesure de curatelle volontaire instituée le 10 avril 2008, dont le mandat a été confié à son cousin Y.________. Cette mesure a été modifiée dans le sens de l'institution d'une curatelle de représentation et de gestion par décision de la Justice de paix de l'Ouest lausannois du 16 juillet 2014 - au motif que l'intéressée n'était "pas en mesure de gérer seule ses affaires administratives et financières de manière conforme à ses intérêts" et avait "de nombreuses dettes et poursuites" -, Y.________ étant maintenu dans ses fonctions de curateur.

Il résulte des pièces versées au dossier, en particulier, que X.________ est la mère de deux enfants dont elle n'a pas la garde, qu'elle est en instance de divorce et qu'elle vit en concubinage avec Z.________.

B. X.________ a déposé au début du mois de novembre 2009 une demande d'aide financière auprès du Centre social régional (CSR) de l'Ouest lausannois. Cette demande a été refusée par décision du 24 novembre 2009, au motif qu'elle disposait d'une "fortune supérieure aux normes" (5'550 fr., en regard du montant maximum de fortune de 4'000 fr. pour une personne seule).

Par décision du 19 janvier 2010, l'intéressée a été mise au bénéfice du revenu d'insertion (RI) avec effet dès le 1^er janvier 2010 - sa fortune étant désormais nulle. L'intéressée a bénéficié des prestations concernées du mois de janvier 2010 au mois de novembre 2013, puis une nouvelle fois au mois de février 2014; elle a exercé une activité de vendeuse en kiosque dès le mois de septembre 2013 (dans un premier temps à 50 %, puis à 80 %), activité à laquelle il a toutefois été mis un terme avec effet au 31 août 2014.

C. A la suite de la perte de son emploi, X.________ a déposé une nouvelle demande d'aide financière à l'occasion d'un entretien auprès du CSR du 15 septembre 2014.

Par décision du 20 octobre 2014, le CSR a refusé cette demande, au motif que l'intéressée disposait d'une "fortune supérieure aux normes". Dans un courrier du 22 octobre 2014 accompagnant cette décision, le CSR a relevé qu'il lui appartenait d'utiliser sa fortune pour faire face à ses besoins.

D. X.________ , par l'intermédiaire de son curateur Y.________, a formé recours contre cette décision par acte adressé le 20 octobre (recte: novembre) 2014 au CSR, exposant en substance ce qui suit:

"Dès ma nomination comme curateur en avril 2008, je m'efforce tant bien que mal de stabiliser une situation financière catastrophique de ma pupille en essayant de maîtriser ses dettes et en gérant pointilleusement ses revenus. Selon votre décision RI du 19.01.2010, ma pupille a droit à CHF 1'140,50. Dans un premier temps, j'ai pris la décision de n'octroyer qu'une partie de ce montant, soit CHF 600.- + une participation au loyer de son ami de CHF 300.- et dans un deuxième temps, en gérant son revenu de salariée en lui octroyant le même montant.

Selon une comptabilité fournie chaque année à la Justice de Paix, ma pupille accumule plus de CHF 100'000.- de dette, situation que je n'ai pu que stabiliser depuis le début de mon mandat.

[...]

L'entier du montant accumulé sur le compte bancaire que je gère et dont ma pupille n'a pas accès est issu à 100 % de ma gestion « illégale » de son droit RI, ceci non seulement dans l'intérêt, à terme, de ma pupille mais également dans l'intérêt de la collectivité puisque mon objectif est d'assainir au mieux sa situation financière et lui permettre de se réinsérer dans la vie économique. Vous l'avez compris, dans une gestion standard, si le montant correspondant à votre décision aurait été attribué à ma pupille, cette dernière bénéficierait aujourd'hui, sans aucun doute, d'une décision favorable pour un revenu d'insertion RI.

Je comprends aisément votre mode de calcul et je le respecte. Dans la situation qui nous occupe, nous sommes dans une situation particulière qui nécessite également une décision adaptée.

[...]

Dès lors et en conséquence de ce qui précède, je vous invite à reconsidérer votre position."

Ce recours, parvenu le 24 novembre 2014 au CSR, a été transmis au Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) comme objet de sa compétence.

Par écriture du 14 janvier 2015, le CSR a conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision, relevant que les démarches entreprises par Y.________ pour remettre en meilleure situation financière X.________ étaient admirables mais que les normes en vigueur ne prévoyaient pas la réduction d'un capital existant pour l'endettement privé, étant pour le reste précisé en particulier ce qui suit:

"Sans vouloir [donner] de marche à suivre à M. Y.________, nous ne pouvons que l'inciter à faire des propositions de rachat de dettes auprès des créanciers et d'utiliser le capital constitué dans ce but.

Bien évidemment, nous serons prêt à revoir la situation financière de Madame, ces rachats de dettes effectués à condition de nous transmettre le détail des paiements auprès des créanciers en utilisant le capital existant."

Y.________ s'est déterminé le 28 janvier 2015, précisant que X.________ n'avait contracté aucune dette depuis qu'il avait été nommé curateur en 2008 et exposant les démarches qu'il avait entreprises en vue d'obtenir des arrangements de paiement de la part des créanciers de l'intéressée. A la requête du SPAS, il a produit le 23 mars 2015 des extraits des comptes bancaires de X.________ et de Z.________.

Par décision du 17 avril 2015, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la décision rendue par le CSR le 22 octobre 2014, retenant en particulier ce qui suit:

"[attendu] que, tout d'abord, force est de constater que X.________ et Z.________ vivent en concubinage,

[...]

qu'ensuite, il ressort du dossier qu'en date du 15 septembre 2014, jour du dépôt de la demande RI, X.________ disposait d'un montant total de Fr. 27'386.45
[...],

que [...] le RI ne peut être accordé à des concubins sans enfants à charge que lorsque leur patrimoine n'excède pas Fr. 8'000.--,

[...]

que la fortune d'Z.________ s'élevait à Fr. 7'213.97 en date du 15 septembre 2014, jour du dépôt de la demande RI,

qu'ainsi, au jour du dépôt de la demande RI, la fortune de X.________ et d'Z.________ s'élevait à Fr. 34'600.42, soit bien au-dessus de la limite maximale donnant droit aux prestations RI,

qu'on ajoutera que l'allégation de la recourante, selon laquelle le montant se trouvant sur son compte [...] provenaient des retenues effectuées par son curateur sur les prestations RI qui lui avaient été versées dans le passé, ne lui est d'aucun secours, compte tenu du fait qu'une telle somme - peu importe comment elle l'a obtenue - est de l'argent à disposition de son ménage pour couvrir son minimum vital en lieu et place de nouvelles prestations du RI,

que son argument, selon lequel son curateur est en contact avec le Service des recouvrements de l'Administration cantonale des impôts dans le cadre d'une proposition de règlement des impôts et que, depuis le 31 juillet 2013, il avait également établi 24 courriers de propositions d'arrangement en faveur de tous les créanciers, ne lui vient également pas en aide,

qu'en effet, le Tribunal administratif, actuellement Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal [CDAP], a eu l'occasion de rappeler [...] le caractère subsidiaire du RI et le fait que cette prestation ne devait pas servir à rembourser des dettes,

qu'ainsi le fait de percevoir des prestations du RI afin de ne pas utiliser sa fortune pour être en mesure de rembourser avec celle-ci dans le futur des dettes reviendrait à détourner l'aide financière de son but,

qu'il en découle qu'au mois de septembre 2014, X.________ et Z.________ ne remplissaient pas les conditions d'octroi du RI,

[...]

que X.________ et Z.________ ont pour le reste en tout temps la faculté de déposer une nouvelle demande de RI en cas de modification de leur situation"

E. X.________ , agissant toujours par l'intermédiaire de Y.________, a formé recours contre cette décision devant la CDAP par acte du 15 mai 2015, reprenant en substance les arguments développés dans le cadre de la procédure devant le SPAS
(cf. let. D supra) et requérant, à titre de conclusion, que l'Etat de Vaud lui apporte un "soutien dans toutes [s]es démarches et [lui] fasse confiance".

Invité à participer à la procédure en tant qu'autorité concernée, le CSR a indiqué qu'il maintenait sa décision par écriture du 20 mai 2015.

Dans sa réponse du 17 juin 2015, l'autorité intimée s'est référée aux considérants de la décision attaquée et a conclu au rejet du recours.

F. Une audience d'instruction a été tenue le 7 septembre 2015. Il résulte en particulier ce qui suit du procès-verbal établi à cette occasion:

"L'autorité intimée confirme que la recourante ne bénéficie plus de prestations d'aide sociale depuis le refus de sa demande.

Y.________ expose l'historique de la situation de la recourante depuis qu'il a pris ses fonctions de curateur, au mois d'avril 2008. Il précise que les dettes de l'intéressée s'élèvent actuellement à un montant total de l'ordre de 116'000 fr. (réparties entre une vingtaine de créanciers) et qu'il s'agit de dettes dont elle est débitrice solidaire avec son époux. Il indique que la fortune de la recourante s'élève désormais à 20'983 fr.; il rappelle qu'il a progressivement prélevé cette somme sur les prestations octroyées à l'intéressée afin d'assainir sa situation financière, estimant à cet égard qu'il convenait de constituer un montant d'une certaine importance avant d'adresser des propositions d'arrangement aux créanciers.

Rendu attentif à la finalité de l'aide sociale et aux principes régissant l'octroi de cette aide tels que prévus par la loi, Y.________ relève qu'il ne conteste aucunement le système légal, mais qu'il souhaiterait qu'on lui fasse confiance et qu'on lui laisse un peu de temps afin d'assainir définitivement la situation de la recourante; il se déclare disposé dans ce cadre à consigner la somme concernée.

L'autorité intimée rappelle qu'elle est tenue d'appliquer la loi, étant précisé qu'elle ne bénéficie d'aucune marge de manœuvre s'agissant de la prise en compte de la fortune des personnes concernées. Elle relève que les situations des bénéficiaires du revenu d'insertion (RI) sont toutes particulières, respectivement que beaucoup des intéressés ont des dettes, et que le but du RI est d'assurer leurs conditions d'existence présentes - et non d'éponger leurs dettes.

Y.________ rappelle les efforts qu'il a imposés à la recourante afin de mettre de côté la somme concernée. Il invite le tribunal à prendre en compte l'assainissement
« virtuel » de la situation financière de l'intéressée."

Invitée à produire toute pièce attestant de la situation actuelle de sa fortune, la recourante ne s'est pas exécutée dans le délai imparti.

G. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Interjeté en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le litige porte sur le refus du CSR, confirmé par la décision attaquée, de faire droit à la demande d'aide financière déposée par la recourante au mois de septembre 2014, compte tenu de sa fortune.

a) Selon son art. 1, la loi du décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1). Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (RI; al. 2).

Le RI comprend notamment une prestation financière (art. 27 LASV), qui est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV) et versée selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS; art. 32 LASV); la prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 2 LASV). S'agissant des "limites de fortune", il résulte de l'art. 18 du règlement d'application de la LASV, du 26 octobre 2005 (RLASV; RSV 850.051.1) que le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la CSIAS, savoir 4'000 fr. pour une personne seule respectivement 8'000 fr. pour un couple marié ou concubins (al. 1); ces limites sont augmentées de 2'000 fr. par enfant mineur à charge, mais ne peuvent pas dépasser 10'000 fr. par famille (al. 2). Aux termes de l'art. 19 RLASV, sont notamment considérés comme fortune les valeurs mobilières et créances de toute nature telles que créances garanties par gage, les dépôts et comptes bancaires ou postaux (al. 1 let. b); à l'exception des dettes hypothécaires, les dettes ne sont pas déduites des éléments de fortune (al. 3).

b) L'aide sociale est basée sur différents principes fondamentaux, notamment le principe de subsidiarité (cf. art. 3 LASV), selon lequel elle n’intervient que si la personne ne peut subvenir elle-même à ses besoins - notamment par l’utilisation du revenu ou de la fortune dont elle dispose ainsi que le produit de son propre travail -
(cf. TF, arrêt 8C_92/2013 du 10 février 2014 consid. 4.4; Recommandations CSIAS, A4-1/2), et le principe de couverture des besoins (cf. art. 34 LASV), selon lequel elle remédie à une situation de détresse individuelle, concrète et effective, les prestations n'étant fournies que pour faire face à la situation actuelle (et future, pour autant que le besoin perdure) et non pour la situation passée (arrêt PS.2014.008 du 23 mars 2015 consid. 2b et la référence; Recommandations CSIAS, A4-2). Concrètement, il en résulte en particulier que l'aide sociale n'intervient en principe pas pour éponger des dettes du requérant (cf. arrêt PS.2013.0069 du 7 avril 2014 consid. 2a et les références;
cf. ég. Normes RI 2014, ch. 2.1.6).

c) En l'espèce, la recourante ne conteste pas que sa fortune est supérieure à la limite de fortune de 8'000 fr. prévue pour un couple concubins par l'art. 18 al. 1 RLASV (elle ne conteste pas davantage sa relation de concubinage avec Z.________ et la prise en compte dans ce cadre de la fortune de ce dernier); la seule fortune propre de l'intéressée s'élevait en effet à environ 27'000 fr. au moment où l'autorité intimée a statué (selon la décision attaquée), respectivement à environ 21'000 fr. lors de l'audience d'instruction du 7 septembre 2015 (selon les déclarations de Y.________ à l'occasion de cette audience). La recourante soutient toutefois qu'il conviendrait de tenir compte des circonstances particulières de son cas, savoir que sa fortune est le fruit de retenues opérées par Y.________ sur les prestations d'aide sociale qui lui ont été allouées précédemment afin de rembourser ses créanciers et d'assainir sa situation financière.

Il apparaît manifestement - et il n'est pas contesté - qu'au vu de la fortune dont elle dispose, la recourante est en l'état en mesure de subvenir seule à ses besoins. Cela étant et comme l'a à juste titre relevé l'autorité intimée dans la décision attaquée, le fait de percevoir des prestations du RI afin de ne pas utiliser sa fortune pour être en mesure de rembourser avec celle-ci dans le futur des dettes reviendrait à détourner l'aide financière de son but; un tel procédé reviendrait en effet, en définitive, à tenir compte des dettes dans l'appréciation de la fortune (en violation de l'art. 19 al. 3 RLASV), respectivement à allouer une aide en violation des principes de subsidiarité et de couverture des besoins rappelés ci-dessus (consid. 2b). La recourante, respectivement son curateur Y.________, ne pouvaient au demeurant pas ne pas connaître les conséquences en cas de fortune supérieure aux normes, la première demande d'aide financière déposée par l'intéressée au mois de novembre 2009 ayant précisément été refusée pour ce motif (cf. let. B supra). Pour le reste, des motifs tendant à l'égalité de traitement entre les personnes requérant l'aide sociale - dont les situations sont "toutes particulières", beaucoup d'entre elles ayant notamment des dettes, comme l'a rappelé l'autorité intimée à l'occasion de l'audience du 7 septembre 2015 - ne permettent pas d'envisager une exception en faveur de la recourante s'agissant de la prise en compte des limites de fortune prévues par l'art. 18
al. 1 RLASV.

Dans ces conditions, la décision attaquée ne prête pas le flanc à la critique. Le tribunal se contentera pour le reste de relever qu'il n'est pas insensible aux efforts déployés par Y.________ et par la recourante pour assainir la situation financière de cette dernière, et d'encourager l'intéressée dans ses démarches en vue tant de racheter ses dettes auprès de ses créanciers - étant rappelé que, dans la décision initiale du 14 janvier 2015, le CSR s'est déclaré prêt à revoir sa situation en pareille hypothèse - que de retrouver son autonomie financière.

3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Il n'est pas perçu d'émolument (cf. art. 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA; RS 173.36.5.1) ni alloué de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 17 avril 2015 par le Service de prévoyance et d'aide sociales est confirmée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 25 janvier 2016

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.