TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 20 août 2015
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente; M. François Kart, M. Robert Zimmermann, juges; Mme Cécile Favre, greffière.

 

Recourant

X.________, à 1********, représenté par Me Miriam MAZOU, avocate, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de l'emploi, assurance perte de gain maladie (APGM), division juridique, à Lausanne,

  

 

Objet	prestations sociales
	Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi (SDE), assurance perte de gain maladie (APGM), du 22 décembre 2014

 

Vu les faits suivants:

A.                                Le 6 octobre 2014, X.________ a déposé une demande d'indemnités de chômage auprès de la Caisse cantonale de chômage, agence de 1******** (ci-après: la CCh). Auparavant, il avait déjà bénéficié des indemnités de chômage dans un délai-cadre ouvert du 4 octobre 2012 au 3 octobre 2014.

Le 23 octobre 2014, X.________ a rempli le formulaire relatif aux indications de la personne assurée pour le mois d'octobre 2014. Il a indiqué être en incapacité de travail dès le 8 octobre 2014 jusqu'au 16 novembre 2014. 

La CCh lui a versé les indemnités de chômage pour incapacité de travail totale ou partielle du 8 octobre au 6 novembre 2014.

B.                               Par décision du 24 novembre 2014, la CCh a cessé d'indemniser le chômage de X.________ dès le 7 novembre 2014. Cette décision a la teneur suivante:

" La caisse décide que votre chômage n’est plus indemnisable dès le 7 novembre 2014 et ce jusqu’au jour où vous retrouverez une capacité partielle ou totale de travail, selon l’article 28 al.1 LACI.

Art. 28 LACI Indemnité journalière en cas d’incapacité passagère de travail, totale ou partielle

1 Les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison d’une maladie (art. 3 LPGA), d’un accident (art. 4 LPGA) ou d’une grossesse et qui, de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle, ont droit à la pleine indemnité journalière s’ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l’indemnité. Leur droit persiste au plus jusqu’au 30^e jour suivant le début de l’incapacité totale ou partielle de travail et se limite à 44 indemnités journalières durant le délai-cadre.

Durant votre incapacité de travail, vous avez bénéficié des indemnités de chômage du 8 octobre 2014 au 6 novembre 2014.

Votre droit sera à nouveau acquis dès que vous retrouverez une capacité partielle ou totale de travail, pour autant que vous remplissiez toutes les autres conditions du droit."

C.                               Le 24 novembre 2014, la CCh a également informé X.________ que l'assurance perte de gain maladie (APGM) était susceptible de poursuivre son indemnisation durant son incapacité de travail. Elle lui a transmis un formulaire de demande de prestations APGM à compléter et à faire parvenir au Service de l'emploi-APGM (ci-après: le SDE-APGM) à Lausanne.

X.________ a complété ce formulaire le 27 novembre 2014.

D.                               Par décision du 2 décembre 2014, le SDE-APGM a refusé la demande de prestations APGM présentée par X.________. Cette décision a la teneur suivante:

"Le Service de l’emploi décide de ne pas donner suite à votre demande de prestations APGM dès le 7 novembre 2014, selon l’article 19e al. 1 LEmp et art. 28 LACI.

Art. 19^e LEmp Conditions du droit aux prestations

1 Peut demander les prestations de I’APGM l’assuré qui cumulativement:

a. se trouve en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, au sens de l’article 28 LACI;

b. a satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI pendant un mois au moins, avant de solliciter les prestations de l’APGM.

Art. 28 LACI Indemnité journalière en cas d’incapacité passagère de travail, totale ou partielle

 […]

En effet vous ne justifiez pas d’avoir satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI pendant un mois au moins.

La seule période de chômage perçue l’a été au titre de l’art. 28 LACI pour la période du 8 octobre 2014 au 6 novembre 2014.

Au vu de ce qui précède, vous ne remplissez pas les conditions relatives aux conditions du droit aux prestations."

Cette décision mentionnait l'indication des voies de droit, à savoir la réclamation auprès de l'autorité d'opposition, première instance: le SDE-APGM-division juridique (SDE-APGM-division juridique).

Le 9 décembre 2014, X.________, représenté par un avocat, a déposé une demande d'assistance judiciaire auprès de cette autorité pour la procédure relative à la réclamation qu'il entendait former contre la décision du 2 décembre 2014 précitée.

E.                                Par décision incidente du 22 décembre 2014, le SDE-APGM-division juridique a rejeté sa demande d'assistance judiciaire en faisant valoir que la procédure de réclamation semblait vouée à l'échec. Il se référait à cet égard à l'art. 37 al. 4 LPGA. Cette décision mentionnait la voie de recours à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal.

F.                                Le 24 décembre 2014, X.________, sous la plume de son avocat, a déposé une réclamation devant le SDE-APGM-division juridique contre la décision du 2 décembre 2014 refusant sa demande de prestations APGM. Il faisait valoir en substance qu'il remplissait les conditions pour l'octroi desdites prestations puisqu'il était en incapacité de travail au jour de la demande et qu'il avait selon lui satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI pendant un mois au moins avant de solliciter les prestations de l'assurance perte de gain. Il exposait à cet égard qu'il avait perçu des indemnités de chômage de novembre 2013 à octobre 2014.

G.                               Par acte du 23 janvier 2015, X.________, sous la plume de son avocat, a par ailleurs déposé devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal un recours contre la décision incidente du 22 décembre 2014 lui refusant l'octroi de l'assistance judiciaire. Il a conclu à la réforme de cette décision dans le sens que l'assistance judiciaire lui soit accordée dès le 8 décembre 2014, subsidiairement à ce qu'elle soit annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision "au sens des considérants de l'arrêt à venir". Il fait valoir qu'il remplit les conditions légales pour l'octroi de l'assistance judiciaire. Il expose en substance que la décision du 2 décembre 2014 lui refusant l'octroi des prestations de l'assurance perte de gain maladie serait erronée, que l'état de fait de cette décision ne serait pas clair, et que le domaine juridique serait complexe.

Dans sa réponse du 19 mai 2015, le SDE-APGM-division juridique a conclu au rejet du recours sans suite de frais et dépens. Il fait valoir à titre liminaire que l'indication de la voie de recours dans la décision attaquée est erronée, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) étant compétente pour les litiges relevant de la loi cantonale sur l'emploi. Sur le fond, il expose que le recours est manifestement mal fondé. Il précise que la réclamation de X.________ contre la décision du 2 décembre 2014 refusant sa demande de prestations APGM a été rejetée le 10 février 2015 et que X.________ n'a pas recouru contre cette décision.

 

Le 27 mai 2015, le recours a été transmis d'office à la CDAP, comme objet de sa compétence.

La juge instructrice de la CDAP a repris l'instruction de la cause et un délai a été imparti au recourant pour se déterminer sur les éléments contenus dans la réponse de l'autorité intimée.

Le recourant s'est déterminé le 11 juin 2015. Il confirme qu'il n'a pas recouru contre la décision du 15 février 2015 précitée. Il maintient toutefois que l'assistance d'un avocat était indispensable au vu de la complexité du domaine juridique et du manque de clarté de la décision du 2 décembre 2014.

 

Considérant en droit:

1.                                Le recours, déposé dans le délai légal devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, a été transmis d'office à la Cour de droit administratif et public, autorité compétente (art. 84 de la loi sur l'emploi du 5 juillet 2005 [LEmp; RSV 822.11]; art. 92 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; RSV. 173.36]), conformément à l'art. 7 al. 1 LPA-VD. Il est dès lors recevable.

2.                                Le recourant conteste le refus de l'autorité intimée de lui octroyer l'assistance judiciaire dans la procédure de réclamation contre la décision du 2 décembre 2014.

a) Selon l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 28 avril 1999 (Cst; RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

 L'art. 18 al. 1 LPA-VD prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.

L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in Semaine judiciaire [SJ] 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. a p. 75; GE.2013.0186 du 12 décembre 2013).

b) La décision attaquée refuse l'assistance judiciaire et la désignation d'un avocat d'office au recourant au motif que la procédure de réclamation semble vouée à l'échec. Comme les conditions du droit à l'assistance judiciaire sont cumulatives, elle n'a pas examiné si les autres conditions, à savoir l'indigence du recourant (art. 18 al. 1 LPA-VD) et si les circonstances de l'affaire nécessitaient la désignation d'un avocat d'office (art. 18 al. 2 LPA-VD), sont remplies. On relève à cet égard que la première condition à savoir l'indigence du recourant apparaît établie. Il ressort en effet des pièces produites par le recourant qu'il a obtenu, à la même période, l'assistance judiciaire dans une procédure civile (cf. jugement du Président du Tribunal civil du 23 décembre 2014). S'agissant de la 2^e condition relative aux chances de succès de la procédure, la jurisprudence précise que la situation doit être appréciée à la date du dépôt de la demande et sur la base d'un examen sommaire (ATF 129 I 129). En l'occurrence, contrairement à ce que retient l'autorité intimée, on ne pouvait pas d'emblée admettre l'absence de chances de succès de la réclamation sur la base de la seule décision du 2 décembre 2014 (cf. consid. 3 ci-dessous). La loi pose encore une 3^e condition cumulative pour la désignation d'un avocat d'office: il faut que les circonstances de la cause justifient le recours à un avocat.

3.                                Le recourant fait valoir qu'il s'agit d'une affaire complexe sous l'angle juridique et que la décision lui refusant les prestations de l'APGM du 2 décembre 2014 n'était pas claire, ce qui justifie selon lui la désignation d'un avocat d'office.

a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il se justifie en principe de désigner un avocat d'office à l'indigent lorsque la situation juridique de celui-ci est susceptible d'être affectée de manière particulièrement grave. Lorsque, sans être d'une portée aussi capitale, la procédure en question met sérieusement en cause les intérêts de l'indigent, il faut en sus que l'affaire présente des difficultés en fait et en droit que le requérant ne peut surmonter seul (ATF 130 I 180 consid. 2.2; 128 I 225 consid. 2.5.2 p. 232 et les arrêts cités). En général, on ne tranchera par l'affirmative que si les problèmes posés ne sont pas faciles à résoudre et si le requérant ou son représentant ne bénéficient pas eux-mêmes d'une formation juridique (ATF 119 Ia 264 consid. 3b p. 266). Le point décisif est toujours de savoir si la désignation d'un avocat d'office est objectivement nécessaire dans le cas d'espèce. A cet égard, il faut tenir compte des circonstances concrètes de l'affaire, de la complexité des questions de fait et de droit, des particularités que présentent les règles de procédure applicables, des connaissances juridiques du requérant ou de son représentant, du fait que la partie adverse est assistée d'un avocat, et de la portée qu'a pour le requérant la décision à prendre, avec une certaine réserve lorsque sont en cause principalement ses intérêts financiers (ATF 123 I 145 consid. 2b/cc p. 147; 122 I 49 consid. 2c/bb p. 51 s.; 118 Ia 264 consid. 3b p. 265 s.). La nature de la procédure, qu'elle soit ordinaire ou sommaire, unilatérale ou contradictoire, régie par la maxime d'office ou la maxime des débats, et la phase de la procédure dans laquelle intervient la requête, ne sont pas à elles seules décisives (ATF 130 I 180 consid. 2.2; 125 V 32 consid. 4b p. 36 et les arrêts cités).

Dans sa jurisprudence récente, le Tribunal fédéral a considéré le droit à l'assistance judiciaire comme une émanation du principe de l'égalité des armes, en particulier lorsqu'il s'agit d'examiner le droit éventuel à un conseil d'office et que la partie adverse est assistée. Cependant, il n'existe pas d'automatisme dans ce cas et il convient de prendre en considération les circonstances concrètes de l'espèce (ATF 128 I 225 consid. 2.5 p. 232 ss; arrêts TF 8C_292/2012 du 19 juillet 2012 consid. 8.3; 8C_551/2011 du 29 septembre 2011 consid. 4.4) et se demander si un justiciable raisonnable et de bonne foi, présentant les mêmes caractéristiques que le requérant, sans cependant disposer de moyens suffisants, ferait appel à un homme de loi (arrêts TF 5A_244/2014 du 25 juin 2014 consid. 4.2.1; 4A_87/2008 du 28 mars 2008 consid. 3.2; Corboz, op. cit., p. 81).

b)  Il ressort en l'espèce de la décision du 2 décembre 2014 que le droit aux prestations de l'APGM a été nié au recourant au motif qu'il ne remplissait pas les conditions légales pour l'octroi desdites prestations. La décision mentionne les articles de loi applicables, à savoir les art. 19e LEmp et 28 LACI.

Selon l'art. 19e LEmp, peut demander les prestations de I’APGM l’assuré qui cumulativement se trouve en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, au sens de l’article 28 LACI et qui a satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI pendant un mois au moins, avant de solliciter les prestations de l’APGM.

La décision retient ici que la seule période de chômage perçue l’a été au titre de l’art. 28 LACI pour la période du 8 octobre au 6 novembre 2014.

d) Le recourant fait valoir que la décision du 2 décembre 2014 n'est pas claire parce qu'elle ne mentionne pas la problématique du délai-cadre d'indemnisation sur le droit aux prestations de l'APGM.

Cette condition résulte de l'art. 19d LEmp qui dispose que l'APGM produit ses effets dès le premier jour du délai-cadre d'indemnisation et prend fin au terme de ce délai. Une explication circonstanciée à cet égard résulte de la décision au fond, du 10 février 2015. Cela nonobstant, l’articulation des art. 19 ss LEmp avec celles de la LACI n’apparaît pas évidente et il est compréhensible que le recourant n'ait pas pu d'emblée saisir, à la lecture de la décision du 2 décembre 2014, que les conditions fixées à l'art. 19e LEmp devaient être remplies durant le délai-cadre d'indemnisation en vigueur au moment où il dépose sa demande de prestations de l'APGM. Cette condition n'a pas été mentionnée de manière explicite dans la décision attaquée et la disposition pertinente, l'art. 19d LEmp, n'a pas été citée à cette occasion.

Force est ainsi de conclure que la décision contestée du 2 décembre 2014 soulevait un problème juridique délicat et difficilement saisissable a priori, en tout cas pour une personne ne disposant d’aucune formation juridique. La procédure de réclamation que le recourant voulait engager pour obtenir l'octroi des prestations de l'APGM présentait ainsi un caractère de complexité suffisant tel qu’exigé par les art. 29 al. 3 Cst et 18 al. 2 LPA-VD pour justifier l’assistance d’un avocat d'office. C’est en conséquence à tort que l’autorité intimée a refusé l'octroi de l'assistance judiciaire au recourant dans le cas présent.

4.                                Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l’assistance judiciaire est accordée au recourant. Le dossier sera renvoyé à l’autorité intimée pour qu’elle fixe l’indemnité d’office due au conseil d’office. Compte tenu de la matière, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 45 LPA-VD et art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Vu l’issue de la cause, le recourant a droit à des dépens, à la charge de l’autorité intimée (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision incidente du Service de l'emploi, assurance perte de gain maladie, division juridique, du 22 décembre 2014 est réformée en ce sens que l’assistance judiciaire est accordée au recourant. Le dossier est renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                                La présente décision est rendue sans frais.

IV.                              L’Etat de Vaud, par le Service de l’emploi, versera à X.________, une indemnité de 1'000 (mille) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 20 août 2015

 

La présidente:                                                                                               La greffière:   

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.