TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 29 octobre 2015
Composition	M. Guillaume Vianin, président, MM. Marcel-David Yersin et Roland Rapin, assesseurs; M. Matthieu Sartoretti, greffier.

 

Recourant

X.________, à 1********,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,

  

Autorité concernée

Centre social régional de Lausanne,

   

 

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 8 mai 2015 lui refusant toute prestation au titre du Revenu d'insertion

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissant somalien né le ******** 1968, est entré en Suisse le 9 août 1997. Depuis le 5 janvier 1999, il est au bénéfice d'un "Livret pour étrangers admis provisoirement – F" (ci-après: le permis F), échéant le 5 janvier 2016 et reçoit des prestations de l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (ci-après: l'EVAM).

B.                               Par courrier du 24 février 2015, X.________ a demandé à être mis au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après: le RI). L'intéressé a eu un entretien avec une assistante sociale, ensuite duquel le Centre social régional Lausanne (ci-après: le CSR) a rejeté sa demande de prestations par courrier daté du 3 mars 2015. Il en ressortait qu'étant au bénéfice d'un permis F sans la mention "réfugié", la situation de X.________ était régie par la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31) et non pas par la loi fédérale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) sur la base de laquelle est versé le RI.

Le 9 mars 2015, X.________ a requis du CSR qu'une décision formelle lui soit notifiée, le courrier du 3 mars 2015 ne réunissant à son sens pas les conditions d'une décision (notamment défaut de motivation et absence d'indication des voies de droit). Le 24 mars 2015, le CSR a rendu une décision "maintenant la position" prise dans son précédent courrier et ajoutant que selon le document "Revenu d'insertion (RI) – Normes 2014" établi par le Département de la santé et de l'action sociale (ci-après: les normes 2014), le RI ne pouvait être accordé qu'au "réfugié admis provisoirement" et non à une "personne admise provisoirement", condition que ne remplissait pas l'intéressé, puisque son permis F ne comportait pas la mention "réfugié".

C.                               Le 27 mars 2015, X.________ a formé recours auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS) contre dite décision, invoquant la violation du droit fédéral. Il concluait à l'admission du recours, à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi de la cause au CSR pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Par décision du 8 mai 2015, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSR du 24 mars 2015.

D.                               Le 8 juin 2015, X.________ a déféré la décision du SPAS du 8 mai 2015 au tribunal de céans, en concluant à son annulation et au renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Dans leurs déterminations respectives des 19 juin 2015 et 8 juillet 2015, le CSR et le SPAS ont renvoyé à l'argumentation de la décision entreprise et conclu au rejet du recours. Par avis du 9 juillet 2015, le tribunal a transmis les déterminations précitées à X.________ et informé les parties que la cause paraissait en état d'être jugée.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                X.________ (ci-après: le recourant) est directement touché par la décision attaquée, contre laquelle il a recouru devant le tribunal compétent dans le délai et dans le respect des autres conditions formelles applicables (art. 75, 79, 92, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le recours est ainsi recevable et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                Le litige porte sur le point de savoir si, comme il l'allègue, le recourant peut bénéficier du RI prévu par la LASV.

3.                                a) L'octroi de prestations de l'aide sociale, ainsi que son étendue et ses modalités dépendent largement du statut de la personne qui en requiert le bénéfice. A cet égard, la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) qui régit les admissions provisoires (art. 83 à 88a LEtr) dispose, en son art. 86 al. 1, que les cantons règlent la fixation et le versement de l'aide sociale et de l'aide d'urgence destinées aux personnes admises provisoirement, les art. 80 à 84 LAsi concernant les requérants d'asile étant applicables. Il ressort en outre de l'art. 86 al. 1 LEtr que les réfugiés admis provisoirement sont soumis, en ce qui concerne l'aide sociale, aux mêmes dispositions que les réfugiés auxquels la Suisse a accordé l'asile. Il en découle que le droit fédéral opère une distinction, en matière d'aide sociale, entre les personnes admises provisoirement et les réfugiés admis provisoirement.

b) En vertu de l'art. 81 LAsi, les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent, sur demande, l'aide sociale nécessaire ou l'aide d'urgence, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir. Quant à l'art. 82 LAsi, il dispose ce qui suit, dans sa nouvelle teneur en vigueur depuis le 1^er février 2014:

" […]

³ L’aide sociale accordée aux requérants et aux personnes à protéger qui ne bénéficient pas d’une autorisation de séjour doit être fournie, dans la mesure du possible, sous la forme de prestations en nature. Elle est inférieure à celle accordée aux personnes résidant en Suisse.

4 L’aide d’urgence est octroyée dans la mesure du possible sous la forme de prestations en nature aux lieux désignés par les cantons ou la Confédération. Elle est inférieure à l’aide sociale accordée aux requérants et aux personnes à protéger qui ne bénéficient pas d’une autorisation de séjour.

[…]"

c) A l'instar de l'art. 86 LEtr, les art. 80 al. 1, 81 et 82 al. 1 LAsi rappellent que c'est aux cantons qu'il revient de définir les modalités d'octroi de l'aide sociale ou de l'aide d'urgence aux ayants droit. A ce propos, le Tribunal fédéral a précisé que le droit fédéral pose des règles de principe et des dispositions-cadres qui, pour être applicables au cas d'espèce, nécessitent des mesures d'exécution relevant du droit cantonal. C'est ainsi le droit cantonal qui concrétise les principes posés par le droit fédéral en matière de prestations d'assistance de base à allouer aux requérants d'asile et qui en fixe le montant et les modalités (TF 2P.209/2005 du 25 octobre 2005 consid. 2), ce qui vaut également pour les personnes admises à titre provisoire en vertu du renvoi de l'art. 86 al. 1 LEtr.

4.                                a) En droit cantonal vaudois, la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) s'applique notamment aux personnes au bénéfice de l'admission provisoire (art. 2 ch. 2 LARA). Ces personnes sont comprises sous la désignation "demandeurs d'asile", selon l'art. 3 LARA. En vertu de l'art. 19 LARA, les demandeurs d'asile attribués au canton de Vaud bénéficient de l'assistance pour autant qu'ils remplissent les conditions de l'art. 81 LAsi. L'assistance en question consiste en l'aide ordinaire prodiguée conformément à l'art. 80 LAsi et aux disposition de la LARA (art. 3 LARA). Par principe, il s'agit de prestations en nature (hébergement, encadrement médico-sanitaire, accompagnement social, autres prestations nécessaires), bien que des prestations financières puissent également être fournies (art. 20, 42 et 43 LARA).

b) Quant à l'art. 1 LASV, il dispose que cette loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1). Elle règle en outre l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le RI (al. 2). Cette loi s'applique aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton, mais non pas aux personnes visées par la LARA, ni aux ressortissants communautaires à la recherche d'un emploi et titulaires d'une autorisation de séjour de courte durée, à l'exception des dispositions relatives à l'aide d'urgence (art. 4 LASV).

c) Enfin, il ressort ce qui suit du ch. 1.1.3.5 des normes 2014 établies par le Département de la santé et de l'action sociale à l'intention des autorités d'application de la LASV:

Il en découle que les personnes au bénéfice d'un permis F ne comportant pas la mention "réfugié" ne peuvent se voir octroyer le RI.

5.                                En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant est au bénéfice d'une admission provisoire (permis F), mais n'a pas le statut de réfugié. Dans ces conditions et vu les considérants qui précèdent, c'est à juste titre que le RI lui a été refusé en application des législations fédérale et cantonale. En effet, en raison de son statut de personne admise à titre provisoire, il tombe dans le champ d'application de la LARA et se trouve, de ce fait, exclu des prestations aménagées par la LASV, soit en particulier le RI litigieux.

6.                                Le recourant prétend cependant que le fait, en droit cantonal, d'exclure les personnes admises provisoirement du bénéfice du RI serait contraire au droit fédéral, soit aux art. 87 LEtr et 20 de la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (LAS; RS 851.1) et, partant, violerait l'art. 49 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui garantit la primauté du droit fédéral. Il explique à ce sujet que la LARA entrée en vigueur le 1^er septembre 2006 n'aurait pas été adaptée aux dispositions de la LEtr entrée en vigueur le 1^er janvier 2008. Ce système de la LARA  constituerait ainsi une application partielle de l'art. 87 LEtr, dans la mesure où les deux catégories de détenteurs de permis F ("réfugiés" ou non) seraient réglementées dans cet article.

7.                                a) Comme vu précédemment, le droit fédéral ne pose qu'un cadre concernant l'aide sociale et l'aide d'urgence dont peuvent bénéficier les personnes ou réfugiés admis à titre provisoire (art. 86 LEtr), lequel doit être précisé par le droit cantonal. Par ailleurs, le droit fédéral opère déjà la distinction entre l'aide sociale accordée aux personnes admises à titre provisoire et aux réfugiés admis provisoirement (cf. consid. 3a ci-dessus). C'est en effet ce qui ressort précisément de la lecture des art. 86 al. 1 et 87 LEtr, ainsi que des art. 59 LAsi et 24 ch. 1 de la Convention du 28 juillet 1951 sur le statut des réfugiés (RS 0.142.30), dont il découle que les réfugiés admis provisoirement bénéficient de l'égalité de traitement avec les nationaux en matière d'aide sociale, en raison de leur assimilation aux personnes ayant le statut de réfugié (ATF 135 V 94 consid. 3 et 4). À l'inverse, il se déduit du renvoi de l'art. 86 al. 1 LEtr à l'art. 82 LAsi, que l'aide sociale accordée aux personnes admises provisoirement doit être inférieure à celle accordée aux personnes résidant en Suisse. Cette modalité étant formulée de manière impérative, les cantons n'ont plus la faculté d'assurer l'égalité de traitement en matière d'aide sociale entre ces personnes et celles au bénéfice de la LASV (contrairement à ce qui prévalait sous l'empire de l'ancien art. 82 al. 3 LAsi dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 janvier 2014, dont la formulation était de nature potestative).

Au vu de ce qui précède, force est de constater que le droit cantonal respecte strictement le droit fédéral dans sa mise en œuvre d'un régime d'aide sociale spécifique pour les requérants d'asile et certaines catégories d'étrangers, en l'espèce les personnes admises à titre provisoire. Par ailleurs, le fait que les prestations offertes dans ce cadre soient inférieures à celles prévues dans la LASV – le RI n'étant notamment pas prévu dans la LARA – est également conforme au droit fédéral, qui impose des prestations inférieures à celles accordées aux personnes résidant en Suisse (art. 82 al. 3 LAsi).

Par surabondance, on soulignera qu'il est difficilement compréhensible que le recourant invoque une violation de l'art. 87 LEtr par le droit cantonal, dès lors que cet article régit exclusivement les contributions fédérales versées aux cantons et non pas les conditions d'octroi ou le contenu des prestations de l'aide sociale accordée aux personnes admises à titre provisoire. Qui plus est, l'art. 87 LEtr n'a vocation à s'appliquer que durant les sept ans à compter de l'entrée en Suisse de l'intéressé (al. 3), de sorte qu'en tout état de cause, elle ne concerne plus la situation du recourant, lequel est entré en Suisse il y a plus de seize ans.

b) Au soutien de sa démonstration, le recourant invoque encore divers documents relatifs à la révision de 2008 de la LAsi et à l'entrée en vigueur de la LEtr au 1^er janvier 2008. Tous ces documents indiquent effectivement qu'en vertu des nouvelles dispositions de 2008, les personnes admises provisoirement en Suisse relèveraient intégralement, à l'échéance d'un délai de sept ans, de l'aide sociale cantonale. Cependant, on ne saurait en déduire, avec le recourant, qu'il s'agirait de l'aide sociale "ordinaire" de la LASV et non de celle, certes inférieure, de la LARA. Cette confusion du recourant semble provenir de ce que la LARA utilise toujours le terme d'"assistance" de l'ancien art. 80 al. 1 LAsi, en lieu et place des termes "aide sociale" de l'actuel art. 80 al. 1 LAsi. Cette divergence terminologique n'a cependant aucune incidence sur le fond, le recourant étant effectivement au bénéfice de l'assistance de la LARA, ce qui n'est que la traduction cantonale de l'aide sociale destinée aux personnes admises provisoirement et prescrite par le droit fédéral. Il bénéficie donc bien de l'"aide sociale" pour personnes admises à titre provisoire, conformément aux documents dont il se prévaut.

c) Il découle de ce qui précède que le grief de violation du droit fédéral doit être rejeté.

8.                                Le recourant invoque ensuite la violation de divers droits fondamentaux, à savoir le respect de la dignité humaine (art. 7 Cst.) et le droit à l'égalité de traitement (art. 8 Cst). Il fait également valoir une violation de l'art. 1 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne consacrant la dignité humaine, ainsi que de l'art. 29 de la Directive "Qualification" 2011/95/UE (ci-après: la directive "Qualification") intitulé protection sociale.

a) D'emblée, on soulignera que dans son pourvoi, le recourant conteste uniquement le refus d'octroi du RI qui lui a été opposé. Il n'explique cependant aucunement les raisons pour lesquelles les prestations actuelles dont il bénéficie seraient insuffisantes à garantir sa dignité ou seraient contraires au principe d'égalité. Il s'est au contraire borné à reproduire les dispositions constitutionnelles et européennes y relatives, arguant qu'elles seraient violées et imposeraient que le RI lui soit versé. Il en résulte que les griefs du recourant sont, sur ce point, insuffisamment motivés, raison pour laquelle il ne serait pas nécessaire de les examiner plus avant.

b) Quoi qu'il en soit et même s'ils avaient été dûment motivés, ces griefs devraient être rejetés pour les raisons qui suivent.

aa) L'art. 12 Cst. dispose que quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. La dignité humaine doit être respectée et protégée (art. 7 Cst.). Ces principes découlent également de l'art. 33 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01).

La jurisprudence considère que la mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. incombe aux cantons. Ceux-ci sont libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence (ATF 135 I 119 consid. 5.3 p. 123; ATF 131 I 166 consid. 8.5 p. 184). Le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base. L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 135 I 119 consid. 5.3 p. 123; ATF 121 I 367 consid. 2c p. 373). Sur ce point, on rappellera encore que le but même de la LARA est précisément de fournir aux ayants droit une aide leur permettant de satisfaire leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 LARA). Les prestations offertes dans ce cadre sont donc plus généreuses que celles de l'aide d'urgence, mais moins importantes que celles découlant de la LASV, le statut de l'intéressé ayant un impact direct sur le régime applicable. Comme déjà vu, les prestations sont de différentes natures: hébergement, soins, accompagnement social, autres prestations en nature ou financières. Dans ces conditions, l'assistance fournie au recourant est à même de garantir le respect de la dignité humaine au sens de l'art. 12 Cst. et on ne voit pas que, sur cette base, le RI doive lui être octroyé.

bb) Quant au droit à l'égalité de traitement au sens de l'art. 8 Cst. dont le recourant se prévaut, il consiste à traiter de manière identique ce qui est semblable et de manière différente ce qui est dissemblable (ATF 125 I 166 consid. 2a). Transposé dans le domaine des prestations sociales, ce principe n'interdit ainsi pas que l'octroi de l'aide sociale soit effectué de manière différenciée selon le statut de la personne assistée (ATF 139 I 272 consid. 3.2 et 3.3; 136 I 254 consid. 4.2; 135 I 119 consid. 5.3). Il a par exemple déjà été jugé qu'il est justifié de soutenir non pas seulement différemment, mais aussi dans une mesure moindre, les requérants d'asile et les personnes à protéger sans autorisation de séjour par rapport aux étrangers qui ont droit à une autorisation de séjour (arrêt CCST.2006.0004 du 14 septembre 2006 consid. 2b et les références citées), ce qui doit également prévaloir pour les personnes admises à titre provisoire. Dans ces conditions, force est de constater que le fait que le recourant ne puisse être mis au bénéfice de l'aide sociale de la LASV et, partant, du RI ne constitue pas une inégalité de traitement prohibée par l'art. 8 Cst. En effet, l'intéressé et les personnes visées par la LASV ne se trouvent pas dans des situations identiques, dès lors que leurs statuts et droits de séjour sont différents, ce qui justifie qu'ils soient traités de manière différente.

cc) Enfin, c'est en vain que le recourant se réfère à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et à la directive "Qualification", étant précisé que la première n'a pas été reprise en droit interne et ne déploie donc aucun effet direct en Suisse, tandis que la seconde n'est pas applicable en Suisse (Centre suisse de compétence pour les droits humains (CSDH), Manuel de droit suisse des migrations – Bases légales européennes et fédérales du droit suisse des étrangers et de l'asile, 2^e éd, Berne 2015, pp. 30 et 67).

c) Il en découle que la décision entreprise ne viole pas les normes constitutionnelles ou européennes invoquées par le recourant. Partant, le grief doit être écarté.

9.                                En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité et la décision attaquée confirmée.

Le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]), ni allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 8 mai 2015 est confirmée.

III.                                Il est statué sans frais ni dépens.

 

Lausanne, le 29 octobre 2015

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.