TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 27 octobre 2015
Composition	M. François Kart, président; MM. Guy Dutoit et Antoine Thélin, assesseurs; M. Daniel Perret, greffier

 

Recourante

X________, à Gimel, représentée par Me Jacques BALLENEGGER, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales,

  

Autorité concernée

Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay,

  

 

Objet	aide sociale
	Recours X________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 7 mai 2015

 

Vu les faits suivants

A.                                X________, ressortissante suisse née le 9 novembre 1979, est mère de deux enfants, B.Y________, née le 29 décembre 2000, et C.Y________, né le 18 novembre 2002, lesquels sont issus de son union avec A.Y________, ressortissant français.

Le divorce des époux a été prononcé par jugement du Tribunal de Grande instance de Béziers du 20 septembre 2006. D'un commun accord entre les parties, la garde des enfants prénommés a été confiée à leur mère, l'autorité parentale étant exercée conjointement. Après le divorce, X________ et ses enfants ont continué à vivre en France.

B.                               a) Par contrat de vente du 10 juin 2009, X________ a acquis diverses parcelles de terre en nature de vigne sur le territoire de la commune de Coursan (France) pour le prix de 16'200 euros, par la constitution d'une hypothèque de ce montant auprès de la Banque Populaire du Sud.

Par contrat de vente du même jour, X________ a acquis diverses parcelles de terre en nature de vigne situées également sur le territoire de la commune de Coursan pour le prix de 73'500 euros, par la constitution d'une hypothèque de ce montant auprès de la Banque Populaire du Sud.

Les sommes ayant servi à acquitter ces prix proviennent de trois prêts contractés le 22 avril 2009 auprès de l'établissement bancaire susnommé, aux montants respectifs de 73'000 euros, 11'500 euros et 5'200 euros. Le même jour, X________ a également contracté auprès de cet établissement un quatrième prêt, d'un montant de 7'280 euros, relatif à des "Frais notariés".

b) Par contrat de vente du 7 octobre 2011, X________ a acquis une parcelle de terre en nature de vigne pour le prix de 20'000 euros, par la constitution d'une hypothèque de ce montant auprès de la Banque Populaire du Sud. La somme ayant servi à acquitter ce prix provient d'un prêt du même montant contracté auprès de l'établissement bancaire susnommé.

c) Le 2 juillet 2014, X________ a conclu un contrat de bail à ferme avec Z________, agriculteur à Coursan, portant sur l'intégralité des parcelles précitées, et fixant le début du bail au 1^er août 2014. Il ressort d'un document établi le 15 août 2014 que les parties ont convenu du versement mensuel par le fermier à la propriétaire "d'une somme représentant le montant des prêts que Mme X________ doit à la Banque populaire du Sud, à savoir une somme globale de 1'500 €, le temps que M. Z________ puisse avoir les capacités de remboursement pour racheter l'ensemble de l'exploitation de Madame X________".

C.                               Rentrée en Suisse avec ses deux enfants au mois de juillet 2014, X________ a sollicité l'octroi du revenu d'insertion auprès du Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay (ci-après: le CSR).

Le dossier ouvert par le CSR fait état au 30 juillet 2014 notamment des indications suivantes concernant la situation de la prénommée :

"[...] situation jusqu'au 21.07.2014 en France : Mme est cheffe d'exploitation viticole (indépendante) jusqu'au 31.07.2014. Elle est propriétaire de ses vignes qu'elle a acheté [sic] suite à l'obtention d'un crédit. Mme a quitté la France car elle a rompu. Elle (+ ses enfants) habitaient chez son compagnon (son concubin) qui est lui-même dans la même situation que Mme (soit chef d'exploitation viticole (travail d'indépendant et propriétaire de ses vignes). Afin de rembourser son crédit mensuel, elle remet ses vignes en fermage chez son ex-compagnon. Cela correspond à une location de domaine, il exploitera les vignes de Mme et remboursera le crédit de Mme. Mme m'a confirmé rester propriétaire de ses vignes après le 31.07.2014."

Dans le cadre de l'examen de sa demande, X________ a remis au CSR le 18 août 2014 des impressions relatives à ses emprunts auprès de la Banque Populaire du Sud, desquelles ressort le montant encore dû à cette date pour chaque emprunt, soit plus particulièrement :

- sur le contrat n° ******** portant sur un emprunt de 11'500 euros, le solde à rembourser s'élevait à 9'403.08 euros;

- sur le contrat n° 1******** portant sur un emprunt de 7'280 euros, le solde à rembourser s'élevait à 5'952.77 euros;

- sur le contrat n° 2******** portant sur un emprunt de 20'000 euros, le solde à rembourser s'élevait à 15'265.03 euros;

- sur le contrat n° 3******** portant sur un emprunt de 5'200 euros, le solde à rembourser s'élevait à 4'251.93 euros;

- sur le contrat n° 4******** portant sur un emprunt de 73'000 euros, le solde à rembourser s'élevait à 57'337.27 euros.

Par contrat de droit administratif du 18 août 2014, X________ a été engagée en qualité de patrouilleuse scolaire à un taux de 26.11% pour un salaire annuel brut de 13'894 fr., à compter du 25 août 2014 et jusqu'au 31 juillet 2015.

Par décision du 23 septembre 2014, le CSR a constaté en premier lieu que la fortune immobilière nette de X________, qui se montait à 21'127 fr. 80, dépassait la limite maximale autorisée de 8'000 fr., de sorte que l'intéressée ne disposait d'aucun droit au Revenu d'insertion (ci-après : RI) et que sa demande devrait être rejetée. Cependant, le CSR a considéré que l'intéressée se trouvait dans une situation très difficile, assimilable à un cas de rigueur, si bien qu'il a décidé, à bien plaire et à titre exceptionnel, de lui accorder le bénéfice du RI à compter du 1^er septembre 2014, en soumettant son intervention à la réalisation des conditions impératives suivantes : mise en vente immédiate de ses biens immobiliers sis en France; limitation de la durée de versement du RI à une période de six mois au maximum; le RI versé consiste en de simples avances remboursables, à charge pour la bénéficiaire de restituer ces montants à la réalisation des biens immobiliers précités.

D.                               Contre cette décision du CSR, X________ a interjeté recours auprès du Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : SPAS) par acte du 13 octobre 2014, complété par écriture de son conseil du 24 octobre suivant. En substance, X________ concluait à la réforme de la décision entreprise en ce sens que les prestations RI lui soient allouées sans conditions; en particulier, elle indiquait avoir décidé qu'elle ne vendrait pas son domaine en France.

Il résulte des pièces produites par X________ devant le SPAS qu'au mois de septembre 2014, l'intéressée restait débitrice des montants suivants sur les prêts contractés auprès de la Banque Populaire du Sud :

- sur le contrat n° ******** portant sur un emprunt de 11'500 euros, le solde à rembourser s'élevait à 9'342.83 euros;

- sur le contrat n° 1******** portant sur un emprunt de 7'280 euros, le solde à rembourser s'élevait à 5'914.63 euros;

- sur le contrat n° 2******** portant sur un emprunt de 20'000 euros, le solde à rembourser s'élevait à 15'115.85 euros;

- sur le contrat n° 3******** portant sur un emprunt de 5'200 euros, le solde à rembourser s'élevait à 4'224.69 euros;

- sur le contrat n° 4******** portant sur un emprunt de 73'000 euros, le solde à rembourser s'élevait à 56'908.13 euros.

Le CSR a conclu à la confirmation de la décision entreprise.

X________ a déposé des déterminations complémentaires le 16 janvier 2015.

Il résulte d'un courrier de la Banque Populaire du Sud du 10 mars 2015 qu'un remboursement anticipé des emprunts contractés entraînerait à la charge de X________ des pénalités financières de 3% et des indemnités financières de 10%.

Par le biais de son conseil, X________ a déposé le 16 mars 2015 un recours complémentaire à l'encontre des décomptes RI établis par le CSR d'août 2014 à février 2015, faisant en substance valoir plusieurs corrections qui devraient selon elle être appliquées à ceux-ci.

Par lettre du 19 mars 2015, le SPAS a informé X________ de son intention de faire application de l'art. 89 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) au vu du dossier de la cause, et de supprimer avec effet immédiat le droit de celle-ci au RI, compte tenu du fait que le bien immobilier dont elle était propriétaire la plaçait au-dessus du montant maximal de fortune applicable à sa situation, de sorte qu'elle ne remplissait pas la condition d'indigence justifiant de bénéficier des prestations sociales. L'autorité a dès lors imparti un délai à l'intéressée pour se déterminer.

Par lettre de son conseil du 2 avril 2015, X________ a déclaré maintenir les conclusions de son recours initial et celles de son recours complémentaire. Elle a par ailleurs indiqué notamment que le fermier exploitant ses terrains en France avait déclaré être prêt à acheter ceux-ci pour le prix de 120'000 euros, début janvier 2016.

Pendant la durée de la procédure devant le SPAS, les prestations RI ont été versées mensuellement à X________.

Par décision du 7 mai 2015, le SPAS a rejeté le recours et réformé la décision attaquée en ce sens que X________ n'a pas droit au RI. En substance, le SPAS a retenu qu'au vu de l'état des dettes hypothécaires de X________ au jour de la décision du CSR, sa fortune immobilière nette s'élevait à 18'006.65 euros, ce qui correspondait à 21'743.63 fr., de sorte que la prénommée était en possession d'une fortune largement supérieure aux limites fixées en matière de RI. L'autorité a en outre considéré que l'intéressée ne remplissait pas les critères fixés dans sa directive sur la manière de prendre en compte la fortune immobilière des bénéficiaires du RI, dans la mesure où elle s'était jusqu'à récemment fermement opposée à vendre son bien immobilier en France − lequel ne constituait pas son domicile principal −, et dans la mesure également où elle affirmait désormais être disposée à vendre son bien, mais pas avant une échéance de près de 6 mois, sans en apporter de preuve tangible.

E.                               Par acte du 8 juin 2015, X________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à la réforme de la décision du SPAS en ce sens que le revenu d'insertion qui lui est alloué depuis le mois d'août 2014 est fondé sur un décompte ne retenant comme revenu que le gain net, et non pas le gain brut de ses immeubles en France, qu'il est complété par le montant du loyer initial de 6'000 fr. qu'elle a dû verser pour son appartement, le complément ainsi versé s'élevant à 22'400 fr., ou au montant que justice dira. Subsidiairement, la recourante a conclu à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier de la cause au SPAS pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Par ailleurs, la recourante a déposé une requête de mesures provisionnelles tendant à ce que pour le mois de juin 2015 et les mois ultérieurs, jusqu'à droit connu, le CSR Morges-Aubonne-Cossonay lui verse un revenu d'insertion fondé sur un calcul ne prenant en considération que le revenu net de ses immeubles en France, soit environ 80 francs.

La recourante a produit un bordereau de pièces, parmi lesquelles une "promesse de vente" qu'elle a passée le 28 mars 2016 [recte : 2015] avec Z________, agriculteur et actuel fermier des immeubles dont elle est propriétaire en France, aux termes de laquelle il a été convenu que la recourante promettait de vendre au prénommé l'ensemble de l'exploitation, soit une surface de 8 ha 91 a 84 ca au total, pour la somme de 120'000 euros, la vente étant prévue pour le 4 janvier 2016 "afin que [l'acheteur] puisse avoir les capacités de remboursement pour racheter l'ensemble de l'exploitation", étant précisé que "dans le cas [où] [celui-ci] ne pouv[ait] pas racheter à la date butoir, il autoris[ait] [la recourante] à vendre ledit bien à une autre personne" (pièce n° 11).

La recourante a demandé l’octroi de l’assistance judiciaire. Par décision du 10 juin 2015, le juge instructeur lui a accordé le bénéfice de l’assistance judiciaire, avec effet au 25 mai 2015, et lui a désigné Me Jacques Ballenegger, avocat à Lausanne, en qualité de conseil d’office. Il a en outre astreint le SPAS à payer un montant de 50 fr. à titre de franchise mensuelle dès et y compris le 31 juillet 2015.

A l’invitation du juge instructeur, le SPAS, en qualité d'autorité intimée, a produit son dossier le 17 juin 2015. Le SPAS a déclaré s'en remettre à justice concernant la requête de mesures provisionnelles formée par la recourante. En outre, il a conclu au rejet du recours, en se référant aux considérants développés dans la décision entreprise.

Par décision sur mesures provisionnelles du 19 juin 2015, le juge instructeur a admis la requête de mesures provisionnelles et invité le CSR Morges-Aubonne-Cossonay à verser à la recourante, pour le mois de juin 2015 et jusqu'à droit connu sur le recours au fond, le revenu d'insertion prévu par les art. 27 et suivants de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) fondé sur un calcul ne prenant en compte que le revenu net de ses immeubles en France.

Le 25 juin 2015, le CSR, en qualité d’autorité concernée, a indiqué ne pas avoir d'observation complémentaire à faire valoir.

F.                                Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD.

Partant, le recours est recevable.

2.                                A titre de mesure d'instruction, la recourante requiert la production des décomptes mensuels indiquant comment le CSR a calculé les montants versés à titre de prestations du RI à partir du mois d'août 2014.

a) Le droit d'être entendu comprend le droit pour l'intéressé de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504; 126 I 15; 124 I 49 et les réf. cit.). Ce droit suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2; 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; 122 V 157 consid. 1d; 119 Ib 492 consid. 5b/bb).

b) En l’occurrence, sur la base d’une appréciation anticipée des preuves, le tribunal considère qu’il n’y a pas lieu de donner suite aux réquisitions de la recourante, les faits résultant des pièces produites au dossier permettant de trancher la cause en l’état.

3.                                a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RS 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

Selon l'art. 3 LASV, l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (al. 1). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (al. 2).

b) Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV).

La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV). Elle est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). La prestation financière, dont l'importance et la durée dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en complément de revenus ou encore à titre d'avance remboursable sur des prestations d'assurances sociales ou privées et d'avances sur pensions alimentaires (art. 36 LASV).

c) Sous le titre "Limites de fortune", l'art. 32 LASV prévoit que cette prestation financière est versée selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS). L'art. 18 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1) précise à cet égard :

"¹ Le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), savoir:

-             Fr. 4'000.-- pour une personne seule;

-             Fr. 8'000.-- pour un couple marié ou concubins.

² Ces limites sont augmentées de Fr. 2'000.-- par enfant mineur à charge, mais ne peuvent pas dépasser Fr. 10'000.-- par famille.".

Selon l'art. 19 al. 1 let. a RLASV, sont notamment considérés comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires; lorsque la dette hypothécaire grevant l'immeuble est supérieure à l'estimation fiscale, l'immeuble représente une fortune de zéro et il n'est pas tenu compte du solde de cette dette dans le calcul des autres éventuels éléments de fortune.

d) aa) L'art. 37 al. 1 LASV prévoit que le RI peut, exceptionnellement, être accordé à une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. L'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit de l'Etat. Selon l'art. 20 al. 1 RLASV, lorsque les limites de fortune prévues à l'art. 18 RLASV sont dépassées en raison de l'existence dans le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin d'un immeuble constituant leur logement permanent, l'autorité d'application peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de cet immeuble et accorder néanmoins le RI moyennant que certaines conditions soient réunies (notamment lorsque le produit de la vente du bien immobilier serait trop peu élevé en raison des conditions du marché).

A contrario, un immeuble qui ne sert pas de logement doit être réalisé. Cette exigence s'impose en application du principe selon lequel, avant de pouvoir obtenir des prestations d'aide sociale, la personne dont les revenus ne lui permettent plus de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres de sa famille vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont elle dispose, sous réserve d'un montant modique qui peut être laissé à disposition (arrêts PS.2015.0003 du 21 juillet 2015 consid. 2c; PS.2011.0001 du 20 avril 2010 consid. 2a; PS.2007.0025 du 10 décembre 2007 consid. 3a, PS.2006.0179 du 19 février 2007 consid. 4baa et les références citées).

bb) S'agissant plus particulièrement de l'obligation de rembourser des prestations RI, l'art. 41 LASV prévoit que la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement, notamment lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens (let. b).

L'aide exceptionnelle accordée sous forme de RI en vertu de l'art. 37 LASV est ainsi remboursable.

e) aa) D'après les normes 2015 de la CSIAS, valant recommandations, les services d’aide sociale peuvent renoncer à la réalisation de la fortune dans les cas où une telle mesure mettrait le bénéficiaire ou sa famille dans une situation de rigueur excessive, ou serait d’un mauvais rendement économique, ou encore lorsque la vente d’objets de valeur ne peut être exigée pour d’autres raisons (E.2.1). S'agissant des biens immobiliers, il n'existe fondamentalement aucun droit à la conservation de tels biens, qui sont considérés comme des ressources propres des bénéficiaires. En ce qui concerne les immeubles occupés par la personne soutenue, il convient de renoncer à exiger la vente de l'immeuble si les conditions de maintien dans ce logement sont équivalentes ou plus favorables que celles sur le marché. Les biens immobiliers situés à l’étranger sont à traiter selon les mêmes principes que ceux situés sur sol suisse. Si l’autorité compétente juge opportune la conservation de l’immeuble, il est recommandé de convenir d’une obligation de remboursement de l’aide assortie d’une garantie immobilière, exigible au moment de l’aliénation de l’immeuble ou du décès du bénéficiaire (E.2.2 inchangé depuis décembre 2008).

bb) La commission "Questions juridiques" de la CSIAS a élaboré en décembre 2012 des recommandations plus précises, intitulées "Biens immobiliers en Suisse et à l'étranger".

La commission confirme que, conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale, un bien immobilier qui n'est pas occupé par le propriétaire lui-même doit par principe être réalisé, y compris lorsque ce bien est à l'étranger. Si une personne bénéficiaire dispose d'une fortune immobilière supérieure au montant de fortune laissé à la libre disposition, qui ne peut être réalisée ou ne peut pas l'être immédiatement, elle a en principe droit à l'aide sociale pour autant qu'elle se trouve dans une situation de détresse. Autrement dit, elle a en principe droit à l’aide sociale, lorsqu'une réalisation du bien immobilier peut certes être raisonnablement demandée, mais que (comme c’est souvent le cas) il faut attendre quelques mois avant que cette réalisation soit terminée et que la personne bénéficiaire puisse disposer du produit ou de la rétribution et que, pendant ce temps, elle se trouve dans une situation de détresse. Le soutien est considéré comme une avance et son remboursement peut être demandé sur la base des lois cantonales d'aide sociale dès que la fortune est réalisée. Les possibilités de réalisation sont l'aliénation, la mise en location et la mise en gage hypothécaire au profit de l'aide sociale (hypothèque de sûreté) (ch. 2).

En ce qui concerne la première possibilité, l'aliénation, il faut évaluer sous l'aspect de la proportionnalité si cette mesure, en tant qu'atteinte plus massive à la propriété, peut raisonnablement être demandée. L'intérêt de l'Etat d'épuiser les ressources privées, prioritaires par rapport à l'aide sociale, est alors opposé à l'intérêt du particulier de conserver la fortune privée. Ainsi, il est en principe raisonnablement admissible de faire aliéner les terrains non construits ou les maisons pas encore achevées, non habitables ou non utilisables ainsi que les maisons de vacances et les résidences secondaires non indispensables. Les indices suivants (notamment) pourraient parler en faveur d'une exception et entraîner un examen plus approfondi de la proportionnalité: la personne bénéficiaire n'est soutenue que pour très peu de temps ou avec un montant relativement modeste; en raison d'une demande insuffisante du marché, le produit de l'aliénation serait dérisoire et l'on peut s'attendre à une rapide amélioration de la situation sur le marché (examiner la possibilité d'une hypothèque de sûreté); la mise en location ou une hypothèque de sûreté présente un meilleur rapport coûts/avantages (ch. 3).

S'agissant de la deuxième possibilité, la mise en location, les motifs qui peuvent parler en défaveur d'une mise en location sont (notamment) : l'immeuble n'est pas habitable; le bien immobilier est destiné à la vente et les efforts correspondants sont prouvés (ch. 4).

Enfin, quant à la troisième possibilité, l'hypothèque de sûreté, ce gage est comparable à l'hypothèque bancaire, la différence résidant notamment dans le fait que ce n'est pas la banque qui est créditrice, mais l'aide sociale. Lorsque le remboursement devient exigible, l'aide sociale réclame le remboursement des prestations d'aide sociale effectivement fournies, selon le produit du bien immobilier. Lorsque la propriété immobilière est à l'étranger, "il faut déterminer, dans chaque cas individuel, si dans le pays du site, une mise en gage est possible et à quelles conditions". En règle générale, la constitution d'une hypothèque de sûreté respecte le principe de la proportionnalité. Les raisons parlant en défaveur d'une hypothèque de sûreté peuvent être (notamment) les suivantes: les biens immobiliers ne sont pas utilisés par le propriétaire lui-même (ils doivent en règle générale être vendus); le bien immobilier est sur le point d'être vendu (ch. 5).

Pour le surplus, les recommandations de la commission relèvent que les coûts considérables et inévitables résultant de la détermination de la valeur du bien immobilier, de la garantie de la créance (hypothèque de sûreté) ou de la vente du bien immobilier (p. ex. frais de notaire, frais d'un extrait du registre foncier) sont à imputer au compte du client à titre de prestations circonstancielles. Si le bien immobilier est vendu, les dépenses faites sont soumises au remboursement (ch. 7).

f) Dans sa version en vigueur dès le 1^er juin 2014, la directive du SPAS intitulée "Directive sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficiaires du RI" indique :

"4. BIENS IMMOBILIERS A L’ETRANGER

4.a) Valorisation des immeubles.

Les immeubles situés à l'étranger sont valorisés à l'estimation fiscale retenue par les autorités fiscales vaudoises. Si cette valeur n'existe pas (l'immeuble n'est pas déclaré ou n'a pas encore fait l'objet d'une taxation), l'AA retiendra le prix d'achat, voire une éventuelle estimation officielle, ou à défaut d'élément factuel, l'estimation du bénéficiaire lui-même. En cas de difficulté, l'AA pourra s'adresser au SPAS (section AD-FIN) pour avis.

L’annexe 14 liste une série de documents utiles à déterminer la valeur d’un bien immobilier sis à l’étranger (Annexe 14).

4.b) Cas où la limite de fortune est dépassée.

L’AA rend une décision de refus de droit.

Cependant, si l’AA considère qu’il s’agit d’un cas de rigueur dans la mesure où le requérant et les autres membres éventuels de son ménage ne disposent pas de liquidités immédiatement disponibles pour couvrir leur minimum vital, elle rend une décision conditionnelle d’octroi du droit assortie d’une annexe. Cette annexe précise notamment que:

- le droit au RI pourrait être refusé au requérant conformément à la loi et la jurisprudence;

- qu’il est cependant admis, dans le cas particulier, que le RI puisse être alloué à titre tout à fait exceptionnel et à titre d’avances remboursables pour une période de six mois au maximum;

- que l’immeuble doit être mis immédiatement en vente (Annexe 15).

On précise que si le bénéficiaire arrive à établir qu’il n’a pas été en mesure pour des motifs sérieux et dûment justifiés de réaliser son immeuble à l’issue du délai de six mois, l’AA pourra, toujours à titre exceptionnel, prolonger le versement des prestations du RI en lui impartissant un nouveau délai. Elle rendra alors une nouvelle décision en ce sens.

5. APPLICATION DE LA DIRECTIVE

• Cette directive s’applique aux nouveaux dossiers.

• Les dossiers en cours au jour de l’entrée en vigueur feront l’objet d’une mise à jour, au plus tard dans les trois mois suivant la date de la révision annuelle.

6. SITUATIONS PARTICULIERES

Le SPAS peut déroger à la présente directive pour tenir compte de situations particulièrement pénibles ou dignes d’intérêt".

L'annexe 15 à laquelle renvoie le ch. 4.b de la directive constitue un modèle de lettre d'accompagnement d'une décision accordant le RI aux bénéficiaires dont la fortune dépasse la limite maximale autorisée et possédant un immeuble, sis à l'étranger, qui ne constitue pas leur propre logement. Elle est ainsi libellée:

"Une telle situation, conformément à la loi et à la jurisprudence de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois, implique que vous n’avez fondamentalement aucun droit au RI et que votre demande devrait être rejetée, à charge pour vous de trouver une solution par vos propres moyens.

Cependant, comme vous vous trouvez dans une situation très difficile, assimilable à un cas de rigueur, nous avons décidé à bien plaire et à titre tout à fait exceptionnel de vous permettre tout de même de bénéficier du RI mais à certaines conditions qui devront être impérativement remplies.

Notre intervention sera ainsi soumise aux conditions suivantes

-    Vous devez mettre immédiatement en vente votre immeuble;

-    Le RI pourra vous être versé pendant une période de six mois au maximum;

-    II consistera en de simples avances remboursables selon l’article 41 lettre b) LASV, à charge pour vous de nous restituer lesdites avances lorsque votre immeuble sera réalisé".

4.                                a) En l'espèce, il n'est pas contesté que les biens immobiliers dont la recourante est propriétaire en France ne servent pas de logement permanent au sens des art. 37 LASV et 20 RLASV.

Conformément à l'art. 19 al. 1 let. a RLASV et au chapitre 4 de la directive du SPAS susmentionnée, les immeubles situés à l'étranger sont évalués à leur valeur fiscale; si cette valeur n'existe pas, l'autorité retiendra le prix d'achat voire une éventuelle estimation officielle ou, à défaut d'élément factuel, l'estimation du bénéficiaire lui-même. En l'occurrence, en l'absence d'une estimation fiscale des biens immobiliers en cause retenue par les autorités fiscales vaudoises, le CSR puis le SPAS se sont fondés sur la valeur d'achat des différentes parcelles de terre acquises par la recourante en 2009 et 2011, dont ils ont déduit le montant des dettes hypothécaires en cours. Il ressort ainsi des contrats de vente que ces parcelles ont été acquises pour les prix respectifs de 16'200 euros, 73'500 euros et 20'000 euros, soit un montant total de 109'700 euros; quant aux dettes hypothécaires, il résulte des relevés bancaires concernant les différents emprunts contractés par la recourante auprès de la Banque Populaire du Sud pour acheter lesdites parcelles que les soldes à rembourser au mois de septembre 2014 s'élevaient respectivement à 9'342.83 euros, 5'914.63 euros, 15'115.85 euros, 4'224.69 euros et 56'908.13 euros, soit un montant total de 91'506.13 euros. Il peut donc être retenu que la valeur résiduelle des biens immobiliers de la recourante s'élevait à 18'193.87 euros (109'700 - 91'506.13) au mois de septembre 2014. Ce résultat diffère légèrement du total de 18'006.55 euros retenu par l'autorité intimée, sans que cela porte cependant à conséquence.

Il sied de préciser que, sous réserve du traitement particulier des dettes hypothécaires prévu à l'art. 19 RLASV, les autres dettes du requérant d'aide sociale ne sont pas déduites de ses actifs pour déterminer s'il franchit la limite de fortune de l'art. 18 RLASV (PS.2013.0081 du 6 janvier 2014 consid. 3a; PS.2009.0048 du 15 avril 2010 consid. 3a; PS.2008.0063 du 25 février 2009 consid. 4).

La recourante fait grief à l'autorité intimée d'avoir déterminé la valeur de ses biens immobiliers sans tenir compte de l'évolution du taux de change entre le franc suisse et l'euro intervenue au début de l'année 2015 à la suite de la décision de la Banque nationale suisse (BNS) d'abolir le cours plancher de 1.20 franc pour 1 euro. Cet événement constitue un fait notoire dont la portée générale est manifeste. En l'occurrence toutefois, le choix de se référer au taux de change tel qu'il était avant la décision de la BNS ou à un moment ultérieur n'est pas décisif, dans la mesure où le montant de la fortune immobilière nette de la recourante, de l'ordre de 18'193.87 euros, demeure de toute manière largement supérieur à la limite admise pour une personne seule avec deux enfants mineurs à sa charge, soit 8'000 fr. (art. 18 al. 1 RLASV). Ceci implique qu'en principe la recourante ne devrait pas avoir droit au RI.

b) En dérogation au principe consistant à refuser le RI aux personnes possédant un immeuble, la directive édictée par le SPAS (cf. consid. 3f ci-dessus) prévoit que si l'autorité d'aide sociale considère qu’il s’agit d’un "cas de rigueur" dans la mesure où le requérant et les autres membres éventuels de son ménage ne disposent pas de liquidités immédiatement disponibles pour couvrir leur minimum vital, elle rend une décision conditionnelle d’octroi du droit. Cette décision retient que le RI est alloué à titre tout à fait exceptionnel pour une durée de six mois au maximum, à condition que l'immeuble soit mis immédiatement en vente, et que le RI consistera en de simples avances remboursables, à charge pour le bénéficiaire de l'aide de restituer les avances lorsque l'immeuble sera réalisé. La directive précise que si le bénéficiaire arrive à établir qu’il n’a pas été en mesure pour des motifs sérieux et dûment justifiés de réaliser son immeuble à l’issue du délai de six mois, l'autorité d'aide sociale pourra, toujours à titre exceptionnel, prolonger le versement des prestations du RI en lui impartissant un nouveau délai.

En l'espèce, le CSR a rendu une telle décision conditionnelle le 23 septembre 2014. Considérant que la recourante se trouvait dans une situation très difficile, assimilable à un cas de rigueur, le CSR lui a accordé le bénéfice du RI à compter du 1^er septembre 2014, en soumettant son intervention à la réalisation des conditions impératives prévues dans la directive, en particulier la mise en vente immédiate de ses biens immobiliers sis en France. Le SPAS a toutefois ultérieurement réformé cette décision en refusant à la recourante le droit aux prestations du RI, considérant que l'intéressée ne remplissait pas les critères fixés dans sa directive, dans la mesure où, après s'être d'abord fermement opposée à vendre ses biens immobiliers, elle affirmait désormais être disposée à vendre ces derniers, mais pas avant une échéance de près de 6 mois, sans en apporter de preuve tangible (cf. décision attaquée du 7 mai 2015).

Dans sa décision, le SPAS ne remet pas en cause le constat du CSR que la recourante se trouve dans une situation assimilable à un cas de rigueur au sens de la directive précitée, et il ne ressort au demeurant pas du dossier d'élément tendant à indiquer une modification significative des conditions d'existence de l'intéressée. En l'état, il n'est pour le moins pas exclu que la situation de cette dernière soit, compte tenu des liquidités et des revenus dont elle dispose, constitutive d'un tel cas de rigueur. Conformément à l'art. 12 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) garantissant un droit à des conditions minimales d'existence, il suffit en effet que les ressources de la recourante ne lui permettent pas de subvenir à ses besoins fondamentaux.

Le CSR avait subordonné le versement du RI à la condition que les biens immobiliers de la recourante soient mis immédiatement en vente. Du moment que ceux-ci ne servent pas de logement à l'intéressée, ils doivent a priori être réalisés, conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Encore faut-il que l'exigence de réalisation respecte le principe de la proportionnalité. En l'occurrence, l'aliénation des immeubles en cause apparaît raisonnablement exigible. En effet, les difficultés évoquées par la recourante ne font pas échec à la vente de ceux-ci. Ainsi, le fait que ces immeubles fassent l'objet d'un contrat de bail à ferme ayant débuté au 1^er août 2014 n'a pas empêché la recourante de passer avec son fermier le 28 mars 2015 une promesse de vente portant sur l'ensemble de l'exploitation, pour la somme de 120'000 euros, la vente étant prévue pour intervenir le 4 janvier 2016; en outre, les parties ont convenu que, si cette vente ne devait pas se conclure, la recourante était autorisée à vendre les immeubles à une autre personne. Par ailleurs, le prix de vente convenu, une fois déduits la valeur résiduelle des dettes hypothécaires et la pénalité financière de l'ordre de 13% qu'un remboursement anticipé des emprunts auprès de l'établissement bancaire entraînerait à la charge de la recourante, laisse encore un solde positif. Cette réalisation libère du reste la recourante de la charge des dettes hypothécaires et du service de leurs intérêts.

Au vu de la promesse de vente précitée, il apparaît que la réalisation des immeubles de la recourante peut intervenir dans un délai de 6 mois à partir de la date du présent arrêt. La directive du SPAS prévoit au demeurant que la période de versement des prestations du RI peut être prolongée si le bénéficiaire démontre qu'il n'a pas été en mesure, pour des motifs sérieux et dûment justifiés, de réaliser ses immeubles à l'issue du délai imparti. En l'occurrence, si d'éventuelles difficultés devaient survenir ultérieurement dans le cadre de la réalisation des immeubles de la recourante, la question du droit de cette dernière à l'octroi du RI devrait alors être réexaminée en fonction de la situation de l'intéressée à ce moment-là.

Pour le surplus, il est conforme à l'art. 41 let. b LASV de subordonner le versement des prestations du RI à un engagement de rembourser les aides financières versées au moyen du capital obtenu par la réalisation des biens immobiliers.

Partant, le SPAS n'était pas fondé à refuser toute prestation au titre du RI en raison de la fortune immobilière de la recourante.

5.                                Vu ce qui précède, il convient de confirmer que la recourante a droit au RI à compter du 1^er septembre 2014, ce droit étant subordonné à la réalisation des conditions impératives suivantes : mise en vente immédiate de ses biens immobiliers sis en France; limitation de la durée de versement du RI à une période de six mois depuis la date du présent arrêt (cette période pouvant être prolongée aux conditions mentionnées ci-dessus). Il convient également de confirmer que le RI consiste en de simples avances remboursables, à charge pour la bénéficiaire de restituer ces montants à la réalisation des biens immobiliers précités. Ceci conduit à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle se prononce sur le montant du RI auquel la recourante a droit depuis le 1^er septembre 2014 et, dans ce cadre, sur les griefs figurant dans le recours complémentaire déposé le 16 mars 2015 contre les décomptes établis par le CSR pour les mois d'août 2014 à février 2015. D'ores et déjà, on peut relever que c'est le revenu net des immeubles de la recourante qui devra être pris en compte, soit après déduction des intérêts hypothécaires.

Il est statué sans frais (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). La recourante, qui obtient gain de cause et a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à charge de l'autorité intimée (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 7 mai 2015 est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                              L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service de prévoyance et d'aide sociales, versera à X________ un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 27 octobre 2015

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.