TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 novembre 2015

Composition

M. Laurent Merz, président; MM. Marcel-David Yersin et Roland Rapin, assesseurs; Mme Dunia Brunner, greffière.

Recourante

X.________, à 1********,

Autorité intimée

Instance juridique chômage, Service de l'emploi, à Lausanne

Autorités concernées

Office régional de placement de Nyon, à Nyon

CSR Nyon-Rolle, à Nyon

Objet	Aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 5 juin 2015 (réduction du forfait mensuel d'entretien de 15% pendant deux mois)

Vu les faits suivants

A. X.________ (ci-après: la recourante) a été suivie par l'office régional de placement de Nyon (ci-après: l'ORP) dans ses démarches pour retrouver un emploi depuis le 27 mai 2013. Elle a bénéficié des prestations du revenu d'insertion (RI) depuis le mois de juin 2014.

B. Par courrier daté du 9 décembre 2014, l'ORP a assigné la recourante à suivre une mesure cantonale d'insertion professionnelle du RI intitulée "Test BULATS & Inlingua: Français" (ci-après: la mesure) qui devait se dérouler le 17 décembre 2014.

Par courriel du 19 décembre 2014, l'organisateur de la mesure a informé l'ORP que la recourante ne s'était pas présentée à la mesure en question.

Par courrier daté du 5 janvier 2015, l'ORP a communiqué à la recourante l'annulation de la mesure susmentionnée, au motif qu'elle ne s'était pas présentée au test.

Par courrier adressé à l'ORP le 7 janvier 2015, la recourante a exposé qu'elle avait reçu le jour précédant deux lettres contradictoires de l'ORP, l'une datée du 9 décembre 2014 l'assignant à des cours de français et l'autre datée du 5 janvier 2015, annulant cette mesure en raison de son absence à ladite assignation, soit au test du niveau de français qui avait eu lieu le 17 décembre 2014. La recourante a expliqué qu'elle n'avait évidemment pas pu y participer, vu qu'elle n'en avait pas été informée avant le 6 janvier 2015; que dans le but d'élucider la cause du retard de la lettre du 9 décembre 2014, elle s'est adressée à la réceptionniste de l'ORP puis rendue à la Poste de Nyon, où on lui aurait dit qu'au vu du timbrage sur les enveloppes, le retard n'était vraisemblablement pas dû à une erreur de la part de la Poste. Le facteur de Begnins lui aurait également confirmé que la lettre n'avait pas trainé à la poste et qu'il avait mis les lettres dans la boîte aux lettres de la recourante aussitôt qu'il les avait reçues, soit le 6 janvier 2015. La recourante a en outre demandé à être réassignée à des cours de français. Elle a joint à son envoi l'original des deux lettres en question et leur enveloppe, afin que l'ORP puisse faire la lumière sur cette affaire.

Par décision du 29 janvier 2015, l'ORP a prononcé la réduction du forfait mensuel d'entretien perçu par X.________ de 15%, pour une période de deux mois. La décision retenait que la recourante avait refusé de participer à la mesure assignée. S'agissant des explications fournies par la recourante pour justifier son absence lors de la mesure, la décision mentionnait, sans autre indication, que les "explications ne permettent cependant pas d'éviter une suspension".

Par courriel du 4 février 2015, la recourante a demandé à sa conseillère ORP de lui renvoyer les courriers qu'elle lui avait transmis par son courrier du 7 janvier 2015, car les enveloppes originales étaient nécessaires pour faire une réclamation auprès de la Poste. Dans cet email, elle a mentionné à sa conseillère que la Poste avait reconnu avoir eu d'autres cas de retards similiaires à ceux auxquels elle avait été confrontée.

Par réponse de courriel du 4 février 2015, la conseillère ORP a transmis à la recourante la copie des courriers et enveloppes demandés, en précisant toutefois qu'elle ne disposait plus des originaux, tous les documents remis à l'ORP étant scannés et classés dans un dossier numérique.

C. Par acte du 16 février 2015, X.________ a recouru contre la décision de sanction du 29 janvier 2015 auprès du Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après: le SDE ou l'intimée), reprenant en substance les arguments de sa lettre explicative du 7 janvier 2015, exposés plus haut. Par courrier du 16 mars 2015, adressé au SDE dans le respect du délai accordé à cette fin, la recourante a complété son acte de recours en indiquant que "la Poste m'a dit qu'elle pourrait vérifier si je leur renvoyais l'enveloppe de la lettre du 10.12.14, et que sans celui-ci, il leur est impossible de vérifier. Cela est dû au code barre rouge en bas à droit de l'enveloppe. Lorsque j'ai demandé à ma conseillère de me renvoyer les enveloppes, que je lui avais envoyés joints à ma lettre explicative aux problèmes auxquels j'ai été faussement accusée, elle me dit qu'elle ne possède plus les enveloppes ni les lettres. A ce stade, je ne sais plus quoi faire pour trouver la vérité et prouver mon innocence".

Le SDE a contacté le Service clients de la Poste le 20 mai 2015, lequel aurait indiqué qu'il n'était pas possible de connaître l'historique de l'acheminement d'un courrier A, le code-barres en question - et plus généralement l'enveloppe - ne contenant aucune information à ce sujet. Le SDE a accordé un délai au 29 mai 2015 à la recourante pour qu'elle se détermine sur ce qui précède et l'informe du résultat de la démarche de réclamation qu'elle avait mentionné avoir déposé auprès de la Poste dans son recours du 17 février 2015. Par courrier du 27 mai 2015, la Recourante a transmis au SDE copie de la réponse que la Poste lui avait fournie le 20 février 2015. Il y était stipulé que les "envois étant dépourvus d'un suivi électronique, il est impossible de déceler la cause de ces dérangements". La recourante a néanmoins expliqué dans son courrier du 27 mai 2015 qu'une collaboratrice de la poste lui avait réitéré par téléphone le jour précédent que "sauf pour les courriers recommandés, on peut regarder grâce aux traits rouges". S'agissant du résultat de la démarche de réclamation, la recourante a répondu au SDE que la Poste attendait toujours les enveloppes originales, sans quoi il était impossible de déterminer ce qui s'est passé et qu'elle n'était pas en mesure de les fournir, vu que sa conseillère ORP les avait détruites.

Par décision du 5 juin 2015, le SDE a rejeté le recours et confirmé la décision attaquée. En substance, le SDE a retenu que X.________ n'avait pas réussi à établir qu'elle n'avait reçu l'assignation datée du 9 décembre 2014 que le 6 janvier 2015, qu'elle n'avait dès lors pas valablement justifié son absence à la mesure du 17 décembre 2014 et que c'était donc à juste titre que l'ORP l'avait sanctionnée pour refus de mesure. S'agissant de la quotité de la suspension, le SDE a estimé que la plus faible sanction autorisée par l'art. 12b al. 3 du règlement d’application de la loi sur l’emploi, soit la réduction de 15% pour une durée de 2 mois, était adaptée aux circonstances. Le cas présentait peu de gravité, notamment parce que la mesure devait se dérouler sur un jour seulement.

D. Par acte du 30 juin 2015, remis à la poste le 2 juillet 2015 (date du cachet postal), X.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), concluant implicitement à l'annulation de la décison du SDE ainsi que de la sanction prononcée le 29 janvier 2015, au motif notamment qu'elle avait été informée de l'assignation de manière tardive, sans sa faute, et que dans ces circonstances, il était aberrant de la punir pour un refus de participer à une mesure. Par courrier du 6 juillet 2015, le juge instructeur a imparti à la recourante un délai au 15 juillet 2015 pour signer le recours. La CDAP a reçu le recours signé le 10 juillet 2015.

Par courrier du 27 juillet 2015, le SDE a produit son dossier et s'est référé à sa décision du 5 juin 2015, concluant à son maintien et au rejet du recours.

L'ORP et le CSR Nyon-Rolle ne se sont pas prononcés dans le délai imparti.

Dans ses déterminations complémentaires du 5 octobre 2015, la recourante a confirmé sa position.

La Cour a statué par voie de circulation.

Dans la mesure utile, les arguments des parties seront repris par la suite.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Le non-respect initial des conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, en l'occurence l'absence de signature du recours, a été réparé dans le délai imparti par l'autorité de céans. Le recours satisfait ainsi aux conditions formelles de recevabilité, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Est litigieuse en l'espèce la réduction à hauteur de 15 % pour une durée de deux mois du forfait mensuel d'entretien (RI) alloué à la recourante, au motif qu'elle n'aurait pas valablement justifié son absence à la mesure se déroulant le 17 décembre 2014. La recourante soutient pour sa part n'avoir reçu la convocation à cette assignation qu'en date du 6 janvier 2015, soit de manière tardive, sans sa faute. N'ayant pas connaissance de cette assignation, elle n'a pas pu se rendre à la mesure en question. Dans ces circonstances, elle estime qu'il est injuste de la sanctionner pour un refus de participer à la mesure.

3. a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au revenu d’insertion (RI) prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.51) (art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs.

b) Aux termes de l'art. 23a al. 1 LEmp, les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité; RS 837.0]. En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont également tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, sur les injonctions de l'ORP, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2 let. a LEmp).

Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose:

"Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

¹Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);

b. absence ou insuffisance de recherches de travail;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d. refus d'un emploi convenable;

e. violation de l'obligation de renseigner.

²Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

³Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

⁴La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."

Ainsi, selon l'art. 12b al. 1 let. c RLEmp, le refus d'une mesure d'insertion professionnelle peut conduire à la réduction des prestations financières du RI sans procédure d'avertissement préalable.

c) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf disposition contraire de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (cf. ATF 121 V 45 consid. 2a; ATF 121 V 208 consid. 6b; 119 V 7 cons. 3c).

Aussi n'existe-t-il pas en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (cf. ATF 8C_922/2011 du 19 juin 2012 consid. 5 et les références; arrêts CDAP PS.2011.0046 du 10 octobre 2012 consid. 2c; PS.2011.0061 du 14 mars 2012 consid. 3a). Toutefois, le fardeau de la preuve de la notification d'un acte et de sa date incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 124 V 402 consid. 2a, 122 I 100 consid. 3b, 114 III 53 consid. 3c et 4, 103 V 65 consid. 2a).

Le Tribunal fédéral a jugé que la preuve de la notification d'une décision en matière d'assurances nécessitait en règle générale que la notification soit intervenue par envoi recommandé. Il ne suffit pas à l'administration de faire état du cours ordinaire de son activité pour qu'une vraisemblance prépondérante soit tenue pour établie (ATF 121 V 5, consid. 3b; arrêt PS.1999.0027 du 2 novembre 1999 consid. 1). L'envoi sous pli simple, contrairement à l'envoi sous pli recommandé, ne fait pas preuve, mais la notification d'une décision ou d'une communication de l'administration peut résulter de l'ensemble des circonstances. L'autorité supporte les conséquences de l'absence de preuve (ou de vraisemblance prépondérante) en ce sens que si la notification, ou sa date, sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 124 V 400 consid. 2a p. 402 et références citées; arrêt CDAP PS.2013.0067 du 27 décembre 2013 consid. 3b; TA PS.2004.0275 du 6 mai 2005 consid. 1c).

Dans sa décision, l'intimée se réfère à une jurisprudence de l'ancien Tribunal administratif du canton de Vaud selon laquelle lorsqu'une partie admet avoir reçu une décision, il y a lieu de présumer que cette réception est intervenue dans un délai usuel (arrêt TA PS.1996.0347 du 15 avril 1997). Or, s'il est vrai que cette présomption dispense l'autorité de rapporter la preuve qui lui incombe dans un cas simple, il est précisé dans une jurisprudence ultérieure – d'ailleurs également citée par l'intimée – que des circonstances particulières peuvent conduire à renverser cette présomption (arrêt TA PS.1999.0027 du 2 novembre 1999 consid. 3a et les références citées).

d) En l'espèce, la recourante n'a pas contesté avoir reçu l'assignation, mais elle a soutenu de manière cohérente, dès sa réception, l'avoir reçue tardivement. Elle a elle-même sollicité la participation à des cours de français auprès de sa conseillère à trois reprises. Au vu de sa volonté de participer à cette mesure, elle a souligné qu'elle n'aurait pas manqué de le faire, si elle avait été au courant de l'assignation à temps. Au surplus, elle a précisé que le jour de la mesure en question, elle "travaillait à l'office des Impôts de 2******** et Ouest 2******** en tant que stagiaire" et qu'elle "avait le droit et même l'obligation d'aller à toutes convocations et assignations de l'ORP". Le lendemain de la réception des deux lettres, la recourante a adressé un courrier explicatif à l'ORP, regrettant ne pas avoir été informée à temps de la mesure et demandant à être à nouveau assignée aux cours de français qu'elle se réjouissait de suivre. Elle a multiplié les démarches et téléphones auprès de l'ORP et de la Poste pour tenter de comprendre pour quelle raison elle avait reçu le courrier de l'ORP du 9 décembre 2014 (ainsi que d'autres courriers qui lui avaient été adressés par Postfinance notamment) avec du retard et tenter de prouver sa bonne foi. Aucun indice ne porte à croire que la recourante se serait volontairement soustraite à la mesure qui lui avait été assignée. Ces différents éléments rendent un doute quant à la date de notification vraisemblable. Les circonstances particulières conduisent à renverser la présomption selon laquelle un courrier envoyé par pli simple est réputé reçu dans un délai usuel. Il appartenait à l'ORP d'établir avec une vraisemblance prépondérante que l'assignation avait été réceptionnée par la recourante avant le 17 décembre 2014. A défaut, l'autorité aurait dû se fonder sur les déclarations de la recourante.

Selon les informations communiquées à la recourante par différents collaborateurs de la Poste, les originaux auraient permis d'expliquer la raison du retard des courriers. Par contre, selon les informations écrites transmises par la Poste et celles reçues par le SDE, les enveloppes originales ne fourniraient aucune information supplémentaire. Au cours de la procédure et dans la décision attaquée, le SDE a semblé accorder une grande importance à cette question. Or, on peine à suivre son raisonnement, car dans les deux cas, il y avait lieu d'annuler la sanction de l'ORP. Si l'on admet que les enveloppes auraient permis de découvrir ce qui s'est passé, l'ORP devrait porter les conséquences de la destruction des preuves. La recourante avait en effet remis les enveloppes originales à sa conseillère ORP en annexe à son courrier explicatif du 7 janvier 2015. Sollicitée à cet égard par la recourante, la conseillère lui avait répondu le 4 février 2015, soit moins d'une semaine après que l'ORP avait rendu une décision de sanction sur la base de ces documents, que les originaux avaient été détruits. Si au contraire on admet, comme l'a retenu l'autorité intimée, qu'il n'est pas possible de connaître l'historique de l'acheminement d'un courrier prioritaire, on comprend mal quels moyens de preuve la recourante aurait pu apporter pour établir qu'elle n'avait pas reçu l'assignation litigieuse avant le 6 janvier 2015. La recourante a d'ailleurs précisé au SDE dans son courrier du 16 mars qu'elle ne savait "plus quoi faire pour trouver la vérité et prouver [s]on innocence". En effet, la décision du SDE jugeant qu'"il ne saurait être retenu comme suffisamment établi que ce n'est que le 6 janvier 2015 que la recourante a reçu l'assignation postée le 10 décembre 2014", tout en admettant qu'il était impossible de connaître l'historique d'acheminement, revenait à demander à la recourante de prouver un fait négatif, à savoir qu'elle n'avait pas reçu ledit courrier avant le 6 janvier 2015. Dans un tel cas, il y avait lieu d'assouplir les exigences de preuve nécessaires à établir une vraisemblance prépondérante (cf. ATF 130 III 321 consid. 3.2 et les références).

Pour toutes les raisons qui précèdent et au vu des circonstances concrètes du cas d'espèce, on ne saurait retenir l'absence de preuve stricte contre la recourante. Dès lors, on ne saurait lui reprocher de ne pas s'être présentée à la mesure à laquelle elle avait été assignée. Pour cette raison déjà, il y aurait lieu d'admettre le recours. Même en laissant la question de la notification avant la date du 17 décembre 2014 ouverte, il demeurerait que le recours devrait être admis au vu de la jurisprudence rappelée ci-dessous.

4. a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsqu'un assuré manque par erreur ou par inattention un entretien de conseil et de contrôle, qu'il s'en excuse spontanément et qu'il prouve, par son comportement en général, qu'il prend ses obligations de chômeur et de bénéficiaire de prestations très au sérieux, il n'y a pas lieu de le suspendre dans son droit à l'indemnité pour comportement inadéquat. Tel est le cas, notamment, s'il a rempli de façon irréprochable ses obligations à l'égard de l'assurance-chômage durant les douze mois précédant cet oubli. Un éventuel manquement antérieur ne doit plus être pris en considération (cf. TF 8C_675/2014 du 12 décembre 2014 consid. 3; 8C_834/2010 du 11 mai 2011 consid. 2.3; 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid. 5.1 et la jurisprudence citée; arrêts CDAP PS.2015.0005 du 4 mai 2015 consid. 1b; PS.2014.0032 du 28 mai 2014 consid. 2; PS.2012.0021 du 5 juin 2012 consid. 2).

Le Tribunal fédéral précise sa jurisprudence en ce sens que s'il admet qu'une absence isolée à un entretien de conseil peut n'entraîner - selon les circonstances - qu'un simple avertissement, il ne saurait admettre que l'assuré ayant oublié de se rendre à un cours d'une durée de trois semaines soit exonéré de toute sanction. Il précise en effet que les entretiens de conseil sont réguliers et qu'il est concevable qu'un assuré puisse une fois, sur une longue période, oublier de s'y rendre ou arriver en retard. Par contre, s'agissant d'un cours s'étalant sur plusieurs semaines, on peut raisonnablement exiger de tout assuré une attention et un souci plus accrus (cf. TF 8C_834/2010 du 11 mai 2011 consid. 2.5 et la référence citée).

b) En l'espèce, la mesure dont le refus est reproché à la recourante se déroulait sur une après-midi. Il n'y a pas lieu de sanctionner cette absence (selon l'art. 13 al. 1 let. c RLEmp) plus sévèrement qu'un cas de manquement à un entretien de contrôle (selon l'art. 13 al. 1 let. a RLEmp) (cf. également arrêt CDAP PS.2010.0070 du 21 mars 2011 consid. 1). L'autorité intimée n'a fait état d'aucun autre manquement de la recourante dans ses écritures. Du reste, rien dans le dossier n'indique que la recourante ne prend pas ses obligations vis-à-vis de l'ORP très au sérieux.

Ainsi, même s'il avait été établi que l'assignation était parvenu à la recourante avant le déroulement de la mesure et qu'on admettait son absence fautive le 17 décembre 2014, il y aurait lieu d'admettre le recours. En effet, au vu de la jurisprudence ci-dessus, il faudrait retenir qu'à la faveur du comportement général de la recourante, qui a pris ses obligations de bénéficiaire de prestations très au sérieux et les a remplies de façon irréprochable au cours des douze mois précédant ce manquement, il n'y aurait pas lieu de suspendre son droit à l'indemnité et de la sanctionner pour comportement inadéquat.

5. Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation des décisions attaquées.

Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 – TFJDA; RSV 173.36.5.1).

La recourante n'étant pas assistée par un mandataire professionnel, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. Les décisions du Service de l’emploi, Instance juridique chômage du 5 juin 2015 et de l’Office régional de placement de Nyon du 29 janvier 2015 sont annulées.

III. Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 27 novembre 2015

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.