TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 6 octobre 2015

Composition

M. Eric Kaltenrieder, président; Mme Isabelle Perrin et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourant

 

X.________, à 1********,

  

Autorité intimée

 

Service de prévoyance et d'aide sociales,

  

Autorité concernée

 

Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay,  

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 11 août 2015 lui refusant le droit au Revenu d'insertion (RI)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 12 mars 2014, X.________ s’est présenté une première fois au Centre social régional de Morges-Aubonne-Cossonay (ci-après: le CSR). Il y a rempli le document "FICHE DE CONTACT" sur lequel il a indiqué le nom de Y.________ sous la rubrique "Conjoint(e) / Concubin(e)" et "25.02.2014 (Y.________)" sous la rubrique "Date de la dernière rentrée d’argent de votre ménage".

B.                               Le 17 mars 2014, X.________ a eu un entretien au CSR, au cours duquel il lui a été expliqué qu’aucun droit au revenu d’insertion (ci-après: le RI) ne pouvait lui être accordé en raison de sa situation de concubinage et des revenus de son amie. Il ressort à cet égard du journal de l’assistant social en charge du dossier de X.________ ce qui suit:

"Couple: M. nous dit qu’il est avec sa copine depuis 6 ans. Ils partagent tous les frais. Nous lui expliquons la différence entre concubins et communauté de frigo. M. nous confirme qu’ils partagent tous les frais avec sa copine et qu’elle paye aussi ses factures à lui pour l’instant. Nous pouvons donc les considérer comme des concubins. M. est d’accord avec cela. Mme gagne CHF 4'200.- par mois. Ils ont droit à un forfait de CHF 1'700.- + CHF 500.- de loyer + CHF 65.- de frais particuliers + CHF 200.- de franchise = CHF 2'465.-. Même en comptant des frais de repas et de transports, il n’y aura pas de droit RI."

C.                               Les 4 décembre 2014 et 9 février 2015, X.________ a rempli de nouvelles "FICHE DE CONTACT", sur lesquelles il a indiqué le nom de Y.________ sous la rubrique "Conjoint(e) / Concubin(e)", tout en cochant la case co-locataire.

Au dos d'une de ces fiches figure la note manuscrite suivante:

"C’est l’amie de M. X.________, Mme Y.________, qui a pris rdv pour se renseigner sur les conditions du RI (M. étant hospitalisé). Je lui ai indiqué les normes RI couple puisque Mme me confirme ce statut (sont en couple depuis 7 ans et vivent ensemble depuis 1 an). Salaire Mme: ~ CHF 4'200.- / budget RI CHF 2'260 (1'700.- RI / 500.- loyer / 60.- frais particuliers). Dit à Mme que si elle veut une décision, un nouveau rdv AS de perm. doit être pris et tous les documents seront à fournir pour que le CSR puisse rendre une décision."

D.                               Le 10 avril 2015, X.________ et Y.________ ont rempli une nouvelle "FICHE DE CONTACT". Le 17 avril 2015, ils ont eu un entretien au CSR, au cours duquel ils ont produit les justificatifs des revenus de Y.________, qui font état d'un salaire mensuel net de 4'075 fr. 15. Ils ont aussi déposé un contrat de bail à loyer daté du 31 janvier 2014, qu’ils ont tous deux signé, et qui fait état d’un loyer net de 500 fr., charges comprises, pour leur logement. Selon une attestation de la bailleresse de cet appartement, ils en sont co-locataires solidaires. Enfin, ils ont remis une opposition du 3 mars 2015 à des décisions de l’Office vaudois de l’assurance-maladie, laquelle avait été rédigée par Y.________ mais qu’ils avaient cosignée, et dont on extrait le passage suivant:

"…

Mon compagnon X.________ a achevé son apprentissage en juillet 2013 et dès lors n’a retrouvé aucun emploi.

…

J’aimerais vous demander clémence pour la révision de nos subsides d’assurance maladie au vu des circonstances, en effet actuellement, je subviens à nos besoins étant la seule personne salariée de notre ménage. Sa mère l’aide pour le paiement de ses factures, qu’il s’est promis de lui rembourser dès que possible.

…"

E.                               Le 25 avril 2015, X.________ a déposé une demande de RI pour personne seule, qu’il a signée seul, mentionnant que son ménage comprenait également Y.________. Il a aussi remis au CSR le document intitulé "Questionnaire évaluation du ménage" dans lequel il a indiqué que lui et Y.________ s’entraidaient par obligation, précisant qu’ils partageaient les frais de loyer et les vivres. A la question "Comment considérez-vous votre relation avec cette personne?", il a répondu par "Comme mon/ma copain/copine, pour le moment pas de projet en commun au vu des difficultés rencontrées récemment".

Par décision du 18 mai 2015, le CSR a refusé à X.________ le droit au RI, au motif que les revenus de sa concubine dépassaient le barème applicable à son cas.

Statuant le 11 août 2015, le Service de prévoyance et d’aides sociales (ci-après: le SPAS) a confirmé sur recours cette décision. Il a retenu que X.________ et Y.________ étaient des concubins, si bien qu’une demande RI devait émaner des deux.

F.                                Le 14 août 2015, X.________ a recouru contre cette décision du SPAS devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à son annulation et à ce qu’il soit mis au bénéfice de prestations RI qui tiennent compte du fait qu’il vit avec une personne avec laquelle ses charges sont partagées. Il a fait valoir que sa relation avec Y.________ ne pouvait pas être assimilée à un concubinage stable, car le couple ne vivait pas en ménage depuis cinq ans au moins et n'avait pas d’enfant en commun.

Dans leurs déterminations des 20 et 21 août 2015, le CSR et le SPAS ont conclu au rejet du recours.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2.                                a) Selon l’art. 1er de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1); elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2).

Le revenu d’insertion (RI) comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Cette prestation financière est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le règlement d’application de la loi; elle est accordée dans les limites d’un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV). Une franchise est prise en compte lors de la déduction de ces ressources lorsque celles-ci proviennent d'une activité lucrative (art. 31 al. 3 LASV). Selon l'art. 22 al. 1 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la loi sur l'action sociale vaudoise (RLASV; RSV 850.051.1), un barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est annexé au règlement; ce barème comprend le forfait pour l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage (let. a) et les frais de logement plafonnés, charges en sus (let. b). Après déduction de la franchise, le solde des ressources du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin faisant ménage commun avec lui et de ses enfants à charge est porté en déduction du montant alloué au titre du RI (art. 26 al. 1 RLASV).

Aux termes de l'art. 28 RLASV, lorsqu'un ménage bénéficiant du RI vit avec une ou plusieurs personnes non à charge, la prestation financière du RI est réduite en tenant compte d'une contribution de cette ou de ces personnes aux frais (al. 1). Si le ménage élargi forme une communauté économique de type familial finançant les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.), la contribution consiste en un partage proportionnel des frais de logement et en une fraction du forfait selon le nombre total de personnes majeures et mineures dans le ménage (al. 2). En revanche, si le ménage élargi ne forme pas une communauté de type familial, la contribution se limite au partage proportionnel des frais de logement et charges selon le nombre total de personnes (al. 3). La notion de communauté de type familial n'est pas assimilable à celle de concubinage avéré. En effet, dans un tel cas, il n'existe pas un devoir d'assistance envers les autres membres de la communauté et il ne convient pas d'additionner les avoirs (revenu, fortune) de chacun (arrêt PS.2009.0013 du 17 septembre 2009 consid. 1c).

b) Selon l'art. 38 LASV, la personne qui sollicite une prestation financière ou qui en bénéficie déjà fournit des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière (al. 1); elle signale sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression de ladite prestation (al. 4). L'art. 38 LASV pose clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Il n'appartient en effet pas à l'autorité d'application de l’aide sociale d'établir un tel besoin d'aide. Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher, ce principe n'est pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer (respectivement, le cas échéant, de la confirmer), doit la motiver et apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître. La sanction pour un tel défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué, considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.2.6.3 p. 294 s., et les références; arrêts PS.2010.0027 du 11 octobre 2010 consid. 1c; PS.2007.0165 du 3 septembre 2008 consid. 2c, ainsi que les références). L’autorité sera ainsi amenée cas échéant à considérer que l’intéressé n’a pas prouvé qu’il était dépourvu des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et à prononcer une décision de suspension ou de suppression des prestations (arrêts PS.2010.0027 du 11 octobre 2010; PS.2008.0027 du 12 décembre 2008; PS.2008.0032 du 25 août 2008).

c) L'art. 17 al. 1 RLASV assimile les concubins aux personnes qui mènent de fait une vie de couple, notion utilisée à l'art. 31 al. 2 LASV depuis la révision du 19 décembre 2006 en relation avec l'introduction de la loi fédérale sur le partenariat enregistré. La notion de "vie de couple de fait" a été définie dans le message du Conseil fédéral concernant cette loi comme une "relation de type matrimonial entre deux personnes du même sexe ou de sexe différent qui n’ont pas conclu de mariage ni de partenariat enregistré" (FF 2003 p. 1252). Lors des travaux préparatoires, le conseiller d'Etat Mermoud a relevé qu'en ce qui concerne la notion de "personnes menant de fait une vie de couple" la jurisprudence était déjà claire (BGC 2006 p. 6819), faisant manifestement allusion à la jurisprudence relative au concubinat qualifié (arrêt PS.2008.0016 du 15 décembre 2008 consid. 6c).

La jurisprudence définit la notion de "concubinage qualifié", susceptible d'être assimilée au mariage, comme une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère exclusif, qui présente aussi bien une composante spirituelle, corporelle et économique et peut être également définie comme une communauté de toit, de table et de lit. Ces trois composantes ne revêtent cependant pas la même importance. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une cohabitation, ou s'il manque la composante économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une relation à deux stable et exclusive et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie assimilable au mariage (ATF 118 II 235, 238 consid. 3.b). Pour admettre une telle communauté de vie, le fait que les affinités des partenaires soient vécues comme dans le mariage joue un rôle décisif. Il importe enfin que le concubin dont la situation économique le permet assure effectivement la couverture des besoins vitaux et personnels de son partenaire (ATF 134 I 313 consid. 5.5 p. 318-319; 129 I 1 consid. 3.2.3 et 3.2.4 p. 5 ss; cf. aussi arrêts PS.2012.0039 du 13 septembre 2012 consid. 1c; PS.2011.0025 du 9 novembre 2011 consid. 2c; PS.2011.0021 du 20 juillet 2011 consid. 1b, et les références citées).

S'agissant d'un concubinage contesté par les personnes concernées, il ne suffit pas de constater que le requérant partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence de communauté de vie semblable au mariage ou même que les concubins reconnaissent qu'ils forment un couple. Comme l'assimilation à une communauté matrimoniale a pour effet de tenir compte des prestations effectivement fournies par le partenaire alors même qu'aucune obligation légale d'entretien ne lui incombe, l'existence d'une union libre stable n'est admise qu'avec retenue par la jurisprudence. Il convient de prendre en compte toutes les circonstances de la vie commune afin de pouvoir apprécier, à un degré de vraisemblance suffisant, la qualité de la communauté de vie. Au nombre de ces circonstances concourant à établir la solidité de l'union, il faut relever notamment les facteurs suivants: le fait que les intéressés n'ont jamais contesté la vie en concubinage, la contribution effective du partenaire à l'entretien réciproque, le fait d'être propriétaire en commun de certains biens, le fait de partager vacances et loisirs, le fait de fréquenter les mêmes amis, la durée de la vie commune, ainsi que l'existence d'un enfant commun (arrêt PS.2005.0029, consid. 2c).

3.                                En l'espèce, l’autorité intimée considère que le recourant et Y.________ sont concubins, de sorte qu’ils devaient signer conjointement la demande RI. Le recourant soutient pour sa part que son ménage peut être assimilé à une communauté familiale, si bien qu’il lui incombe d’assumer sa part des charges. Il estime en revanche que sa relation avec Y.________ ne saurait être assimilée à un concubinat stable, dès lors que le couple ne vit pas en ménage depuis cinq ans au moins et qu’il n’a pas d’enfant commun.

a) Selon l’art. 17 al. 1 RLASV, les concubins doivent signer conjointement la demande de RI s’ils entendent prétendre à des prestations de ce régime.

b) Il résulte des pièces du dossier que durant toute la procédure de demande RI, le recourant et sa compagne n’ont jamais contesté vivre une vie de couple. Sur toutes les différentes fiches remplies à l’attention du CSR, le recourant a mentionné Y.________ comme étant sa concubine. Lors de l’entretien du 17 mars 2014, il a indiqué à son assistant social que le couple partageait tous les frais du ménage et que Y.________ payait pour le surplus ses factures. Il a aussi précisé que la dernière rentrée d’argent du ménage correspondait aux revenus de Y.________. Dans le cadre de l’opposition du 3 mars 2015 aux décisions de l’Office vaudois de l’assurance-maladie, le recourant et son amie ont précisé qu’au vu de l’évolution de la situation du recourant, c’était Y.________ qui subvenait aux besoins du couple, "étant la seule personne salariée de notre ménage". Toujours dans le cadre de ces oppositions, Y.________ a parlé du recourant comme étant son "compagnon". Le recourant et son amie sont tous deux locataires et solidairement responsables du paiement du loyer du logement qu’ils occupent. Ces éléments sont autant d’indices rendant suffisamment vraisemblable l’existence d’une relation de concubinage stable entre le recourant et Y.________. L'intéressé ne le conteste du reste pas véritablement. Il admet ainsi vivre avec sa "petite amie" et que son ménage peut être assimilé à une "communauté familiale". Il soutient en réalité que sa relation avec Y.________ ne saurait être assimilée à un concubinage qualifié aux motifs que la vie commune n’a pas duré cinq ans et que le couple n’a pas eu d’enfant. Ces éléments ne sont toutefois pas déterminants. Le fait de ne pas avoir d’enfants en commun n’exclut en effet pas l’existence d'un concubinage qualifié. De plus, contrairement à ce que semble croire le recourant, la jurisprudence ne fixe pas de durée minimale pour admettre une telle relation. Elle présume simplement l'existence d'un concubinage qualifié en cas de relation de cinq ans au moins (ATF 124 III 52; ATF 118 II 235; 109 II 191). Or, dans le cas d'espèce, la brièveté de la vie commune est largement relativisée par la longue durée de la relation entretenue par le recourant et Y.________. Lors de l’entretien du 17 mars 2014, le recourant a en effet déclaré qu’il "était avec sa copine" depuis six ans. Par ailleurs, les éléments rappelés ci-dessus confirment que le couple a bien adopté depuis sa mise en ménage une véritable relation de concubinat, notamment au niveau sentimental et financier. C’est par conséquent à tort que le recourant plaide l’absence de relation de concubinage qualifié.

Le recourant et Y.________ devant être considérés comme des concubins au sens de l'art. 17 al. 1 RLASV, ils devaient signer conjointement la demande RI s’ils entendaient prétendre à des prestations de ce régime. En l’occurrence, seul le recourant ayant signé la demande du 25 avril 2015, c’est à juste titre que l’autorité intimée a refusé de lui octroyer la prestation RI sollicitée.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Il n'y a en outre pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1, art. 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service de prévoyance et d’aide sociales du 11 août 2015 est confirmée.

III.                                L’arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

 

Lausanne, le 6 octobre 2015

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.