TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 juin 2016

Composition

M. Eric Brandt, président; MM. Marcel-David Yersin et Roland Rapin, assesseurs; Mme Leticia Blanc, greffière

Recourante

X.________, à ********,

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,

Autorité concernée

Centre social régional de l'Ouest-Lausannois,

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 24 juin 2015 lui demandant le remboursement du Revenu d'insertion indûment touché

Vu les faits suivants

A. a) X.________, née le 1********, est domiciliée à ********. Elle touche les prestations du Revenu d'insertion (RI) depuis de nombreuses années.

b) Par décision du 13 mars 2013, le Centre social régional de l'Ouest lausannois (ci-après: le Centre social ou CSR) a notifié une nouvelle décision d'octroi du RI en modifiant les bases de calcul afin de plafonner le montant du loyer à 842 fr. par mois.

c) A la suite du recours formé contre cette décision le 2 avril 2013 auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS ou le Service), le Centre social a annulé le 24 avril 2013 la décision attaquée.

d) Les recours formés contre cette décision auprès du SPAS, puis de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou CDAP) ont été déclarés sans objet par décisions de classement des 27 mai 2013 et 15 avril 2015.

B. a) En date du 26 mars 2013, le CSR a demandé à X.________ de rembourser un montant de 1'335 fr. correspondant aux prestations versées de septembre à novembre 2010. Une sanction visant à réduire le forfait entretien de 15% pendant deux mois a été prononcée à son encontre avec l'obligation de rembourser le montant indument perçu de 1'335 fr. par un prélèvement de 15% du forfait entretien.

b) Par une deuxième décision du 27 mars 2013, le CSR a prononcé à l'encontre de X.________ une décision de restitution de prestations pour le motif qu'elle n'avait pas annoncé les prestations de la Caisse publique tessinoise d'assurance-chômage d'un montant de 4'410 fr. correspondant à des pensions alimentaires des mois de mars à septembre 2011. Une sanction visant à réduire le forfait entretien de 15% pendant deux mois a été prononcé à son encontre avec l'obligation de rembourser le montant indument perçu de 4'410 fr. par un prélèvement de 15% du forfait entretien.

c) Le dossier du SPAS (RI.2013.108/RCO) comporte une lettre de la recourante datée du 4 avril 2013 formulée dans les termes suivants:

"Madame,

Avec mon recours ainsi que mon opposition totale, je me permets de vous demander d'étudier tout mon dossier au grand complet du début de mes prestations à ce jour

04.04.2013

Je vous remercie d'en prendre bonne note de ce qui précède.

Dans l'attente veuillez agréer Madame mes meilleures salutations distinguées."

Les décisions des 26 et 27 mars 2013 sont annexées à cette correspondance.

d) X.________ a encore adressé le 4 novembre 2013 la lettre suivante au Service:

"Mesdames, Messieurs,

Par la présente je vous écris, pour vous faire part, qu'avec la situation du Centre social de Renens me rend la vie impossible!

Je vous joins leur lettre, j'avais bien écrit une lettre et déjà fait opposition pour cet argent, que j'avais dû rembourser, à des personnes, et pour les soins de mes animaux. Réponse social = ce n'est pas leur problème bien qu'ils avaient déjà reçu une lettre de votre part, que les remboursements sont obligatoires. Là ils ne me versent que 1'731 fr. 40, et même pas, voir mes relevés de compte ci-joint. Cela fait qu'il ne me reste avec mes paiements 200 fr. pour vivre depuis des mois à cause de cela c'est ma voisine, Mme Y.________ qui est à l'AI qui me donne l'argent pour vivre le mois!!!

Et là, je devrai de nouveau rembourser Mme Y.________.

Cette situation me rend la vie impossible, j'ai 3 animaux à nourrir, moi-même et je n'arrive plus à cause de leur baisse avec argent.

Je suis sous traitement psychiatrique et là j'ai augmenté les doses de calmants. Ce n'est plus vivable. En plus ils vont refuser mon loyer de payer comme feuille jointe, mais dernièrement Mme Z.________ me demande de signer la proposition de la gérance d'acomptes mensuels de 130 à 160 fr. et voilà mon loyer augmente et se refuseront de payer la totalité de mon loyer.

En plus on me refuse de payer certaines factures maladie car je dépasse la totalité de médicaments et que dois-je faire je n'ai rien pour vivre comment vais-je payer ces factures?

Photocopies jointes (…)"

e) En date du 14 novembre 2013, le Service a informé la recourante que son intervention semblait tardive. Un délai était fixé au 25 novembre 2013 pour faire part de ses remarques et indiquer si elle entendait retirer ou maintenir le recours. Dans la mesure où le recours concernait d'autres points que le montant du remboursement de l'indu, la sanction et le calcul du loyer, la recourante a été invitée à produire les décisions contestées ou, le cas échéant, ses demandes écrites au CSR concernant la prise en charge de frais pour lesquelles elle n’aurait pas reçu de réponses.

f) Dans une lettre datée du 19 octobre 2013, mais reçue le 19 novembre 2013 par le SPAS, X.________ a produit la copie du recours qu'elle avait formé le 4 avril 2013 avec la liste des documents annexés en apportant les précisions suivantes:

"(…)

Je vous joins ici photocopie le recours avait déjà été fait.

Je maintien mon recours. Car depuis que le social Renens ne me verse que 1'700 fr. voir moins, ma voisine qui est à l'AI doit m'aider chaque mois pour finir fin de mois, ou me payer facture électricité car je n'arrive pas à vivre. Le social est bien au courant que les revenus soit disant non déclarés, j'ai payé des dettes!! Et ont déjà reçu une lettre de chez vous mentionnant que les dettes non remboursables, obligatoires. Et là ils recommencent à nouveau. Je vous joins ici les photocopies. Et maintenant mon recours.

(…)"

C. a) Par décision du 24 juin 2015, le SPAS a déclaré les recours formés par X.________ contre les décisions du CSR des 13 et 27 mars 2013 irrecevables.

Par un courrier du 23 août 2015, reçu le 26 août 2015 par le SPAS, X.________ a formé un recours contre la décision du 24 juin 2015. Elle se plaint en particulier d'une retenue de 15% sur le forfait entretien du RI résultant des deux décisions des 26 et 27 mars 2013.

Le SPAS s'est déterminé sur le recours le 28 septembre 2015 en précisant que la décision attaquée du 24 juin 2015 concernait les recours formés contre les décisions des 13 et 27 mars 2013.

A la demande du tribunal, le CSR a encore précisé que le montant de 1'335 fr. réclamé par la décision du 26 mars 2013 avait entièrement été remboursé par les retenues de 15% effectuées sur le forfait entretien et que le montant indument perçu de 4'410 fr. résultant de la décision du 27 mars 2013 avait été remboursé à hauteur de 3'660 fr. en date du 18 janvier 2016.

Considérant en droit

1. a) L'autorité intimée a jugé que les recours formés par X.________ en date du 4 novembre 2013, mais postés le 7 novembre 2013, étaient tardifs dès lors qu'ils concernaient les décisions des 27 mars 2013 demandant le remboursement des prestations indues s'élevant à 4'410 fr. et du 13 mars 2013 concernant le plafonnement du loyer.

b) Le tribunal constate toutefois que la portée de l'acte de recours prête à confusion. En effet, on trouve au dossier du SPAS (dossier RI.2013.108/RCO) un pli recommandé daté du 2 avril 2013, reçu le 5 avril 2013 par le SPAS, manifestant l'intention de recourir contre la décision du 13 mars 2013 concernant le plafonnement du loyer. Sont jointes à ce recours, différentes pièces qui ont été agrafées dans un certain ordre, probablement par le secrétariat du SPAS, à réception du recours, à savoir:

- la décision concernant le plafonnement du loyer du 13 mars 2013;

- la décision d'octroi du RI et le budget RI du mois de mars 2013;

- un certificat médical du 26 mars 2013 établi par le Dr A.________;

- une attestation médicale du 27 mars 2013;

- une liste des médicaments de la recourante;

- la lettre originale du 4 avril 2013 comportant l'intention de recourir avec opposition totale et la demande de réexamen du dossier;

- les deux décisions de restitution des 26 et 27 mars 2013.

Il semble ainsi que la lettre du 4 avril 2013 ait été traitée comme une simple pièce annexée au recours du 2 avril 2013 formé contre la décision de plafonnement du loyer du 13 mars 2013, alors qu’il s’agissait vraisemblablement d’un second recours contre les décisions de restitution des 26 et 27 mars 2013.

c) Lorsque la recourante intervient par sa lettre du 4 novembre 2013, envoyée le 7 novembre 2013, elle manifeste clairement son intention de contester les retenues prélevées sur son forfait entretien en vue de rembourser les prestations indues, résultant des décisions des 26 et 27 mars 2013.

Invitée à se déterminer sur le caractère tardif de son recours, la recourante, dans la lettre qu'elle a fait parvenir le 19 novembre 2013 au SPAS, annexe la copie de son recours du 4 avril 2013 en indiquant qu'elle avait déjà recouru en temps utile contre les décisions et qu'elle maintenait son recours.

d) Par ailleurs, dans sa décision du 24 juin 2015, le SPAS cite le recours du 2 avril 2013 concernant le plafonnement du loyer mais ne fait pas mention du recours daté du 4 avril 2013. Or, il appartenait au SPAS d'examiner la portée de cet acte de recours compte tenu des pièces annexées à ce document, à savoir les décisions de restitution des 26 et 27 mars 2013.

Il faut admettre que l'acte de recours du 4 avril 2013 comporte une motivation très sommaire. En effet, la recourante se limite à préciser que: « avec mon recours et mon opposition totale, je me permets de vous demander d'étudier tout mon dossier au grand complet du début de mes prestations à ce jour, 04.04.2013. » Les deux décisions des 26 et 27 mars 2013 sont toutefois jointes à la lettre du 4 avril 2013.

c) Selon l'art. 27 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), l'autorité renvoie les écrits peu clairs, incomplets, prolixes, inconvenants ou qui ne satisfont pas aux conditions de forme posées par la loi (al. 4). Elle impartit un bref délai à leurs auteurs pour les corriger. Les écrits qui ne sont pas produits à nouveau dans ce délai, ou dont les vices ne sont pas corrigés, sont réputés retirés. L'autorité informe les auteurs de ces conséquences (al. 5). Parmi les conditions de forme posées par la loi, au sens de l'art. 27 al. 4 LPA-VD, figure l'art. 79 al. 1 LPA-VD (applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), qui exige notamment que l'acte de recours indique les conclusions et motifs du recours (arrêt PS.2014.0068 du 28 août 2014 consid. 2a).

Il est vrai que la motivation du recours du 4 avril 2013 n’est pas explicite, puisqu’il n’est pas fait expressément mention des décisions des 26 et 27 mars 2013, mais ces deux décisions sont toutefois jointes à cet envoi et il ressort clairement de cet acte une volonté de recourir. On pourrait se poser la question de savoir si la motivation du recours du 4 avril 2013 respecte les exigences de forme de l’art. 79 LPA-VD. Selon la jurisprudence, les conclusions et motifs du recours doivent manifester la volonté de recourir, c'est-à-dire de contester la décision attaquée et d'en obtenir la modification: c'est l'élément constitutif central d'un recours (arrêts AC.2010.0213 du 15 septembre 2011; PS.2010.0073 du 21 février 2011 consid. 1; PE.2009.0392 du 15 octobre 2009 consid. 1). La jurisprudence fait preuve d'une relative souplesse en ce qui concerne tant la formulation des conclusions que la motivation des recours (arrêt FI.2010.0021 du 12 octobre 2010 consid. 1a). Elle n’exige ainsi pas que les conclusions soient formulées explicitement, quand elles résultent clairement des motifs allégués. Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour quelle raison la décision attaquée est contestée (arrêt AC.2008.0092 du 9 juillet 2009 consid. 3b). La simple allégation que la décision serait erronée et le seul renvoi global à des actes de procédure antérieurs sont en revanche insuffisants (ATF 113 Ib 287; arrêt AC.2010.0213 précité). La motivation du recours doit se rapporter à l'objet de la décision et au raisonnement juridique qui la soutient, sous peine d'irrecevabilité (cf. Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure Administrative Vaudoise – LPA-VD, Bâle 2012, n. 2.14 ad art. 79).

La question de savoir si l’acte de recours du 4 avril 2013 respectait ou non les exigences de forme de l’art. 79 al. 1 LPA-VD peut rester ouverte. En effet, même si un doute subsistait sur la portée de l’acte du 4 avril 2013, il appartenait au SPAS d’interpeler la recourante à ce sujet en application de l’art. 27 al. 4 et 5 LPA-VD. En tous les cas, les interventions de la recourante reçues par le SPAS les 4 et 19 novembre 2013 manifestaient, d’une part, son intention de contester les décisions des 26 et 27 mars 2013 et, d'autre part, qu'elle estimait avoir agi en temps utile contre ces décisions par son acte du 4 avril 2013.

Le dossier doit dès lors être retourné au SPAS pour compléter l’instruction sur la question de la portée de l’acte de recours du 4 avril 2013, le cas échéant, en interpellant la recourante sur cette question, conformément à la procédure qui est prévue à cet effet par l’art. 27 al. 4 et 5 LPA-VD. Dès lors que l'autorité intimée jouit d'un certain pouvoir d'appréciation pour procéder à cette mesure d'instruction, il n'appartient pas au tribunal de se substituer à l'autorité intimée sur cette mesure d’instruction.

2. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision du 24 juin 2015 annulée. Le dossier est retourné à l'autorité intimée pour compléter l'instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

Le présent arrêt sera rendu sans frais en application de l’art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 (TFJDA; RSV 173.36.5.1). Il n’y a en outre pas lieu d’allouer de dépens dès lors que la recourante n’est pas intervenue par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 24 juin 2015 déclarant irrecevable le recours formé par X.________ est annulée et le dossier retourné à cette autorité pour compléter l'instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 14 juin 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.