TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 juin 2016

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Isabelle Perrin et M. Roland Rapin, assesseurs; Mme Leticia Blanc, greffière.

Recourante

X.________, à 1*********,

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,

Autorité concernée

Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux,

Objet	aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 7 août 2015

Vu les faits suivants

A. Par convention de mesures protectrices de l’union conjugale du 22 mars 2007, les époux Y._________ et X.________ ont décidé de modifier une première convention de mai 2006, en ce sens que Y._________ s’engageait à quitter le domicile conjugal au 30 avril 2007 et à contribuer à l’entretien de sa famille par le versement d’une pension mensuelle de 5'000 fr. Par la suite, lors de l’audience de mesures protectrices de l’union conjugale du 8 août 2013, le montant de la contribution d’entretien a été réduit à 300 fr. en raison de l’évolution de la situation financière de Y._________.

B. L’endettement du mari a nécessité la vente de la maison familiale et X.________ s’est retrouvée pratiquement à la rue avec ses deux enfants, Z.________ et A._________, le Centre social régional de Morges ayant trouvé une solution provisoire de logement à l’hôtel, puis la famille a logé chez les parents de X.________ (logement de trois pièces). La Fondation "********" a finalement trouvé un appartement à 1******** où la famille a emménagé le 14 mars 2014.

C. La situation de la famille était la suivante: X.________ a obtenu un CFC d'assistante socio-éducative à l'âge de 55 ans, dans le but de retrouver un travail; quant à Z._________, il était en apprentissage, et A._________ ne pouvait travailler en raison de son état de santé. La famille a alors entrepris des démarches auprès du Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux (CSR) en vue de l’allocation des prestations financières du revenu d’insertion « RI ». Par une décision du 3 juin 2014, le CSR a accepté la demande et a mis la famille au bénéfice des prestations RI.

Le budget pour X.________, relatif au mois d’avril 2014, a été fixé en tenant compte de ses revenus, lesquels ont été arrêtés à 923.75 fr. Le CSR a appliqué le barème d’une famille composée de trois personnes, en attribuant les montants suivants à X.________ :

Forfait entretien	690.00 fr.	1/3 de 2’070 fr.
Forfait loyer	586.65 fr.	1/3 de 1'759.95 fr.
Forfait frais particuliers	50.00 fr.
Frais particuliers à des tiers	70.30 fr.
Revenu	-923.75 fr.
Total des prestations	473.20 fr

La décision a été notifiée à X.________ le 10 juin 2014. Trois exemplaires du questionnaire mensuel et déclaration de revenus étaient joints à cet envoi avec la précision selon laquelle les questionnaires devaient être retournés mensuellement remplis dès le 15 de chaque mois, et que ce document était indispensable pour le calcul et l’octroi des prestations financières.

D. a) En date du 12 décembre 2014, X.________ a adressé la lettre suivante au Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS):

" (...)

Depuis le mois d’avril dernier, je reçois un budget RI qui ne correspond pas au barème habituel.

En effet, le forfait entretien et intégration sociale est de 1110 fr. pour une personne seule plus un loyer selon le montant régional du groupe 2 qui est de 842 fr. charges en sus.

Travaillant à temps partiel et n’ayant pas chaque mois les mêmes revenus, je conçois parfaitement que l’on déduise des 1110 fr. le montant de mon salaire. Mais au CSR de Pully, il ne pratique pas de cette façon. De ces 1110 fr. est compris le loyer. Donc, avec les déductions. Comme par exemple un salaire de 1400 fr. vous imaginez bien que je n’ai absolument plus rien pour vivre.

Je vous mets en annexe le barème RI et je vous laisse le soin de vérifier par vous-même mes dires et de bien vouloir rectifier ce cas.

(...). "

b) A la demande du SPAS, X.________ a produit le 14 janvier 2015 une copie de la décision d’octroi du RI du 3 juin 2014. Elle conteste dans sa correspondance le fait que les allocations familiales soient déduites des prestations, en précisant que c’est son fils Z.________ qui les reçoit. Elle indique en outre toucher une pension de 100 fr. qui n’a pas été prise en compte; elle conteste clairement le calcul du montant des prestations RI qui lui sont versées, en prenant pour exemple le budget du mois d’avril 2014. X.________ reprend enfin son argumentation selon laquelle elle aurait droit à un forfait RI de 1110 fr.

c) Le 23 janvier 2015, le SPAS a rendu X.________ attentive au fait que le recours qu'elle a formé le 18 décembre 2014 contre la décision du CSR du 3 juin 2014 apparaissait tardif. Il a en conséquence invité l'intéressée à se déterminer sur le maintien de son recours. X.________ a fait part de ses observations le 30 janvier 2015, en indiquant pour l'essentiel que son fils Z.________ arrive à s’en sortir financièrement, mais que sa situation financière et celle de sa fille sont beaucoup plus difficiles. Elle a précisé que ce n'était qu'"au cours des mois qui ont suivi" la réception de la décision attaquée qu'elle, sa fille et son fils s'étaient aperçus que le RI qui leur avait été alloué était insuffisant.

d) Par décision du 7 août 2015, le SPAS a déclaré irrecevable le recours de X.________. Il a constaté que le recours avait été formé plus de trente jours après la notification de la décision attaquée, partant qu'il était tardif, et que X.________ n’avait pas donné d’explications pouvant constituer un empêchement non fautif d’agir dans le délai légal.

E. Le 1^er septembre 2015, X.________ (ci-après: la recourante) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal) d'un recours dirigé contre cette décision, concluant implicitement à ce que le recours du 18 décembre 2014 soit considéré comme recevable et que le SPAS procède à un nouveau calcul de son droit au RI en tenant compte de sa situation réelle. La recourante a joint à l'appui de son recours une copie du budget RI établi pour elle, ses fiches de salaire, le contrat de bail, la convention de mesures protectrices de l'union conjugale, ainsi que ses relevés PostFinance. Elle précise qu’au cours de l'année 2014, elle s’est aperçue avec ses enfants que le forfait accordé par le CSR était insuffisant et qu’elle avait de plus en plus de peine à boucler les fins de mois. La recourante critique le calcul des prestations du RI qui lui ont été versées à compter du mois de mai 2014 car elle considère que le barème n'a pas été appliqué correctement, puisqu'il prévoit qu'un supplément de 200 fr. par personne est accordé à une famille composée de trois personnes. Elle relève en outre qu'elle doit s'acquitter d'une somme de 100 fr. pour le rachat de la garantie de loyer et d'un montant de 100 fr. pour le rachat du mobilier. La recourante estime ainsi qu’elle aurait droit à des prestations plus élevées que le montant qui lui a été versé, soit à une somme de 696.65 fr., au lieu des 402.90 fr. qui lui ont été versés.

Le 1^er octobre 2015, le SPAS a produit son dossier et conclu au rejet du recours. Le CSR s’est déterminé le 4 février 2016, en indiquant qu'un forfait d'entretien de 2'070 fr. avait été alloué à la recourante, à sa fille et à son fils, ce qui correspond à un montant de 690 fr. par personne.

Considérant en droit

1. Le recours a été déposé dans le délai fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) et il respecte pour l’essentiel les exigences de forme requises par l’art. 76 LPA-VD. Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.

2. La question à juger porte uniquement sur le point de savoir si la décision attaquée a constaté à juste titre, ou non, l'irrecevabilité du recours du 18 décembre 2014 en raison de sa tardiveté.

a) Le recours administratif s’exerce dans un délai de trente jours dès la notification de la décision attaquée (art. 77 LPA-VD). La notification d'une décision est réputée effectuée le jour où l'envoi entre dans la sphère d'influence de son destinataire (ATF 118 II 42 consid. 3b p. 44). Les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de l’évènement qui les déclenche (art. 19 al. 1 LPA-VD). Les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (art. 44 al. 1 LPA-VD). Le délai est réputé observé lorsque l’écrit est remis à l’autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD).

b) En l’espèce, la décision du CSR du 3 juin 2014 a été notifiée à la recourante le 10 juin 2014, de sorte que le délai de recours de trente jours de l'art. 77 LPA-VD était dépassé lors de l’intervention de la recourante du 12 décembre 2014 auprès du SPAS. Toutefois, la décision du 3 juin 2014 fixe le principe du droit aux prestations en fonction de la taille du ménage et des différentes conditions requises par la loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV; RSV 850.051) et son règlement d’application du 26 octobre 2005 (RLASV; RSV 850.051.1). Le dispositif de la décision indique l’acceptation ou le refus de la demande, ainsi que la date du début de l’aide. La décision est fondée sur une "check liste" de 15 points portant sur toutes les informations nécessaires à la détermination du droit au RI, notamment la taille du ménage, les enfants à charge et les autres personnes vivant dans le ménage.

c) Est en outre annexé à la décision le budget du premier mois pour lequel l’aide est accordée, en l’espèce le mois d’avril 2014, qui définit le montant des forfaits appliqués aux bénéficiaires en fonction de la taille du ménage, des revenus obtenus pendant la période en cause, ainsi que du montant des différents frais (forfaitaires ou non) à prendre en considération. La définition du budget fixant le montant des prestations pour le mois d’avril 2014 comporte les éléments d’une décision au sens de l’art. 3 al. 1 let. a et b LPA-VD. Le bénéficiaire peut donc contester les montants retenus dans le budget, s’agissant d’une décision administrative fixant le montant du revenu d’insertion. Dans cette définition du budget, certains éléments sont en principe plus stables que d’autres, comme la définition du forfait, qui peut toutefois varier en fonction de la modification de la taille du ménage ou de l’évolution du statut des personnes composant le ménage, et d’autres éléments sont variables, comme le revenu ou les différents frais justifiés à prendre en considération pendant la période en cause. Lorsque la décision fixant le budget pour la période considérée, en l’espèce le mois d’avril 2014, est devenue définitive, elle ne peut être remise en cause par un recours ultérieur, qui est clairement tardif à cet égard.

Le bénéficiaire produit au plus tard le 15 de chaque mois le questionnaire permettant de déterminer le budget pour le mois suivant, et donc de fixer les différents éléments entrant en considération dans le calcul du revenu d’insertion. Chaque mois, le CSR fixe le montant des prestations conformes à la réglementation et aux directives cantonales. Ce calcul des prestations est communiqué sous la forme d’un budget intitulé "Décompte bénéficiaire". Il y a donc une relation juridique à clarifier entre la décision de principe fixant le droit aux prestations du revenu d’insertion, d’une part, et, d’autre part, sa mise en application chaque mois par le calcul du montant alloué en fonction de la situation particulière de la période en cause. La Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS) a établi des Recommandations à l’intention des autorités d’aide sociale des cantons, intitulées : "Concepts et normes de calcul de l’aide sociale" (ci-après: Recommandations CSIAS). Le chiffre A 7 de ces recommandations traitant du "Paiement des prestations de l’aide sociale" apporte les précisions suivantes sur ce point :

"Les prestations sont accordées sur la base d’une décision de l’autorité compétente fondée sur la procédure légale du canton. La décision peut se présenter sous forme de disposition-cadre et ne contenir que la liste des besoins et des revenus. Cela permet au service compétent d’adapter en permanence le budget aux frais (dépenses) et aux revenus effectifs. Si le bénéficiaire n’est pas d’accord avec le calcul et conteste le montant qui lui est alloué, il est en droit d’exiger des autorités une décision écrite avec indication des voies de recours."

Ainsi, l’intervention de la recourante du 12 décembre 2014 devait être interprétée comme une demande visant à contester le montant du revenu d’insertion alloué pour le mois de novembre 2014. Il est vrai que l’autorité intimée a demandé à la recourante de produire la décision attaquée et que celle-ci a déposé la décision de principe du 3 juin 2014. Cette décision ne fixe toutefois pas le montant des prestations du revenu d’insertion, mais seulement le principe de l’octroi du revenu d’insertion. La recourante a d’ailleurs produit en cours de procédure, le "Budget RI" pour le mois de novembre 2014, en indiquant de cette manière qu’elle contestait les montants ressortant du calcul de ce budget. Il appartenait en conséquence au SPAS soit d’inviter le CSR de l'Est-lausannois-Oron-Lavaux à rendre une décision sujette à recours concernant le budget RI alloué pour le mois de novembre 2014, soit d’entrer directement en matière sur le recours dans la mesure où il concernait le calcul du RI pour le mois de novembre 2014.

d) La recourante et ses deux enfants majeurs sont assimilés à des personnes vivant dans des communautés de résidence et de vie de type familial au sens du chiffre B.2.3 des Recommandations CSIAS, soit un groupe qui exerce et/ou finance ensemble les fonctions ménagères (gîte, couvert, lessive, nettoyage etc.), qui vit donc ensemble sans constituer une unité d’assistance comme par exemple, les concubins ou les parents avec enfants majeurs. En raison de la tenue commune du ménage, les besoins d’une communauté de résidence ou de vie correspondent à ceux d’une unité d’assistance de même taille (Recommandations CSIAS B.2.3). Par ailleurs, les "Normes 2014 du Revenu d’insertion" du 1^er février 2014 précisent que lorsque le ménage élargi comprend des personnes non à charge mais formant une communauté économique de type familial finançant les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.), le forfait d'entretien et d'intégration sociale ainsi que le loyer sont établis selon le nombre total de personnes, puis fractionné en fonction du nombre de bénéficiaires du RI (chiffre 2.1.1.1 de la Norme 2014), le supplément prévu à l'article 22 al. 1 let. b RLASV étant accordé au ménage bénéficiaire du RI (art. 28 al. 2 in fine RLASV). La recourante se plaint en outre du fait que certains frais n’ont pas été pris en considération; elle mentionne notamment un montant de 100 fr. par mois pour des frais liés au rachat de la garantie de loyer. La question de la prise en considération de ces frais fait l’objet du chiffre 3.2.1 de la Norme 2014. Il appartiendra donc à l’autorité intimée de se déterminer sur la demande de la recourante à ce sujet. La recourante invoque aussi qu'un montant de 100 fr. par mois lui est réclamé pour le rachat du mobilier. La Norme 2014 traite de la question de l’achat du mobilier au chiffre 2.3.1. En l'espèce, la situation de la recourante est particulière puisque celle-ci semble être tenue, par la signature du contrat de bail, de participer au rachat du mobilier; il se pose dès lors la question de savoir si ces frais peuvent ou non être assimilés à une nouvelle installation. Il appartiendra donc également à l’autorité intimée de se déterminer sur ce point.

En ce qui concerne le forfait pour l’entretien et l’intégration sociale des jeunes adultes, la Norme 2014 précise qu’il est alloué aux jeunes adulte âgés de 18 à 25 ans révolus, vivant seuls ou en colocation, sans charge de famille et sans activité lucrative; il ne concerne ainsi pas les communautés de résidence et de vie de type familial (chiffre 2.1.2.2 de la Norme 2014).

3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est renvoyé au SPAS pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau. Il n’y a en outre pas lieu de percevoir de frais de justice ni d’allouer de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 7 août 2015 est annulée et le dossier retourné à cette autorité pour compléter l’instruction du recours dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

III. Il n’est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 3 juin 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.