TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 février 2016

Composition

M. François Kart, président; MM. Guy Dutoit et Roland Rapin, assesseurs; M. Daniel Perret, greffier.

Recourant

A.X.________, à ********,

Autorité intimée		Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,
Autorité concernée		Centre social régional de Bex, à Bex,

Objet	aide sociale
	Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 13 août 2015

Vu les faits suivants

A. Le 17 novembre 2014, A.X.________, ressortissant suisse né le 1******** 1963, a été reçu au Centre social régional de Bex (ci-après : CSR) pour un entretien en vue d'obtenir l'octroi des prestations du Revenu d'Insertion (ci-après : RI). On extrait des indications portées au journal du dossier à cette date par le collaborateur du CSR notamment ce qui suit :

"Situation familiale

M. A.X.________ s'est marié à Las Vegas au mois de janvier 2012 avec son épouse actuelle, qui vient du Brésil. Lorsqu'il a voulu faire reconnaître le mariage en Suisse, il a appris qu'il était encore marié avec la mère de sa fille. [...] La situation devrait être mise à jour dès la fin de cette année, c'est-à-dire qu'il sera considéré comme divorcé et pourra faire reconnaître le mariage avec sa femme brésilienne.

Il vit avec cette dernière et les deux enfants de celle-ci à ********. Au mois de juillet 2014, il a signé une attestation indiquant qu'il prenait la responsabilité financière de ces trois personnes.

Sa femme brésilienne a actuellement un permis L et n'a pas l'autorisation de travailler en Suisse pour le moment. Une demande a été déposée par M. A.X.________, afin qu'elle puisse chercher du travail.

La famille va déménager dans une maison à ******** au début du mois de décembre. Loyer du nouveau logement: Frs. 2'400.-

M. A.X.________ ne sait pas comment il va faire pour la garantie de son nouveau logement [...].

Actuellement, M. A.X.________ et sa famille vivent dans un appartement qui était payé par l'ancien employeur de M. Apparemment, il y aurait de nombreux arriérés de loyer et une résiliation du contrat de bail pour la fin de l'année, mais tout serait au nom de son employeur.

M. A.X.________ a une fille qui ne vit pas avec lui.

Situation professionnelle

M. A.X.________ a été licencié et a fini son activité le 31 octobre. Il était employé dans une société et touchait un salaire brut de Frs. 15'500.- Il travaillait comme conseiller juridique.

M. A.X.________ est avocat de profession, mais a été radié du barreau, car il a des poursuites et un casier judiciaire.

[...]

Suite à son licenciement, M. A.X.________ s'est inscrit à l'ORP. [...].

Situation financière

M. A.X.________ a touché un dernier salaire au mois d'octobre, d'un peu plus de Frs. 11'000.-. Il me dit n'avoir en réalité rien touché [...].

Pendant la permanence, TD à la CCH, afin de savoir où en est le traitement du dossier de M. [...] On ne peut [...] pas me dire aujourd'hui si M. A.X.________ aura un droit LACI.

M. A.X.________ n'a pas d'économie. Au contraire, il a de nombreuses poursuites et dettes, causées dans le passé par des affaires professionnelles.

Situation administrative

M. A.X.________ souhaite déposer une demande RI en attendant que son dossier soit traité à la CCH.

[...]"

Le 19 novembre 2014, A.X.________ et A.Y.________, ressortissante brésilienne née le 27 août 1978, ont déposé conjointement une demande de RI auprès du CSR. Dans le questionnaire rempli à cette occasion, ils ont notamment indiqué ne bénéficier actuellement d'aucune source de revenu et n'avoir aucun élément de fortune.

A.Y.________ est mère de deux enfants de nationalité brésilienne, B.Y.________ et C.Y.________, nés respectivement le 24 mars 1997 et le 4 mars 2005, qui séjournent avec elle en Suisse.

Par courrier du 19 novembre 2014, le CSR a invité les requérants à produire, dans un délai au 28 novembre 2014, les documents suivants afin de pouvoir traiter leur demande :

" - Acte de mariage établi par l'état civil suisse,

- Relevés bancaires/postaux du 1^er août 2014 au 30 novembre 2014 (y compris pour les enfants à charge),

- Confirmation de votre inscription à la caisse cantonale de chômage d'Aigle,

- Bail à loyer et dernières quittances de paiement de votre loyer (ou attestation d'arriérés)."

Par courriel du 30 novembre 2014, A.X.________ a produit un extrait du jugement du 3 novembre précédent - devenu définitif et exécutoire le 28 novembre 2014 - par lequel la Présidente du Tribunal civil de l'arrondissement de l'Est vaudois avait prononcé le divorce des époux A.X.________ et B.X.________, née Z.________, et attribué à cette dernière l'exercice de l'autorité parentale et la garde sur l'enfant commune C.X.________, née le 2 février 1997.

Le 1^er décembre 2014 a débuté le contrat de bail signé le 7 octobre précédent par A.X.________, portant sur la location d'une maison contiguë d'environ 220 m² sise à ******** pour un loyer de 2'400 fr. par mois. Ce bail était prévu pour une année, renouvelable aux mêmes conditions d'année en année sauf avis de résiliation de l'une ou l'autre des parties adressé quatre mois à l'avance pour la prochaine échéance.

Le CSR a ouvert une enquête administrative sur la situation de A.X.________. Les résultats des investigations effectuées ont été consignés dans un rapport final daté du 10 décembre 2014, qui n'a pas été porté à la connaissance du prénommé.

A.X.________ a demandé plusieurs prolongations du délai imparti au 28 novembre 2014 pour la production des différents documents requis par le CSR. Par courriel du 12 décembre 2014, le CSR a informé A.X.________ qu'il ne pouvait répondre favorablement à sa demande de prolongation de délai du 10 décembre précédent et qu'il ne lui accorderait par conséquent pas de nouveau délai pour produire les pièces manquantes à son dossier. Il l'avisait en outre qu'une décision concernant sa demande de RI allait prochainement être rendue.

Par décision du 8 janvier 2015, le CSR a rejeté la demande de RI au motif que A.X.________ n'avait pas fourni les documents requis, rendant impossible le traitement de la demande. L'autorité précisait que l'indigence n'était pas établie, ni la domiciliation dans le canton de Vaud.

B. Contre cette décision du CSR, A.X.________ a formé recours auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : SPAS).

A.X.________ et le SPAS ont procédé à plusieurs échanges de lettres et de courriels. Le prénommé a également produit diverses pièces.

Le 22 février 2015, A.X.________ et A.Y.________ se sont mariés à Las Vegas (Etats-Unis). Ce mariage a été inscrit au registre suisse de l'état civil.

Le 9 avril 2015, le Service de l'Emploi (ci-après : SDE) a confirmé la décision du 6 janvier précédent de la Division juridique des Offices régionaux de placement (ORP) considérant A.X.________ comme inapte au placement à compter du 7 novembre 2014, date de son inscription à l'ORP d'Aigle. Le SDE relevait notamment que le prénommé n'avait pas répondu dans le délai imparti au questionnaire que lui avait adressé la Division juridique des ORP qui l'invitait à se prononcer sur son aptitude au placement en relation avec ses fonctions dirigeantes auprès des sociétés "A.________ SA", "B.________, succursale de Lausanne", "C.________ SA en liquidation", "D.________ SA", "E.________, succursale de Lausanne" et "F.________ Sàrl".

Le 29 avril 2015, le SPAS a imparti un délai au CSR pour lui faire parvenir ses déterminations sur le recours, l'invitant en particulier à dresser la liste exacte de tous les documents dont il avait exigé la production, de tous les documents qui avaient été éventuellement produits à la date de la décision attaquée et de tous les documents pertinents qui faisaient défaut à la date de cette décision.

A.X.________ a encore adressé plusieurs courriels au SPAS, ainsi que produit des pièces supplémentaires. Il indiquait notamment avoir entrepris des démarches auprès du registre du commerce pour faire procéder à la radiation de l'inscription de ses fonctions dirigeantes au sein de diverses sociétés.

Le CSR a adressé au SPAS des déterminations datées du 10 juillet 2015, dont on extrait notamment ce qui suit :

"[...]

Position du CSR :

Le 19 novembre 2014, M. A.X.________ est arrivé au CSR accompagné de son épouse, au volant d'une Mercedes décapotable de couleur bordeaux, ce qui n'a pas manqué d'aiguiser la curiosité de nos collaborateurs. Renseignement pris auprès du Service des autos, il s'est avéré que ce véhicule était immatriculé au nom de l'entreprise «A.________», propriété de M. A.X.________. Ce début d'investigation a confirmé par ailleurs qu'un autre véhicule était immatriculé au nom de cette entreprise et que Mme A.Y.________ possédait un bateau de 8,32 m immatriculé VD 2******** et stationné au Bouveret VS. Or ces éléments de fortune n'ont pas été signalés au moment de la demande Rl.

Fort de ces indices, le CSR a décidé de diligenter formellement une enquête, dont le rapport final, au-delà de constats et de faits avérés, invite à la plus grande prudence quant au traitement de ce dossier [...].

Contrôle des habitants / Etat civil :

M. A.X.________ a annoncé au Contrôle des habitants de la Commune d'******** son arrivée, en provenance des Etats-Unis, le 23.07.2013 [...]. Le lendemain, il a signé une attestation de prise en charge en faveur de Mme A.Y.________ et de ses deux enfants [...] alors même que ses dettes s'élevaient, selon les extraits des Offices des poursuites d'Aigle et de Montreux, à plus de CHF 25'000'000.-.

[...]

Fortune :

Au moment du dépôt de la demande RI le 19 novembre 2014, M. A.X.________ a fait mention d'un seul compte bancaire [...]. Madame ne déclare aucun compte bancaire [...]. Or le rapport d'enquête a pu identifier l'existence de plusieurs comptes non déclarés.

M. A.X.________ possède par ailleurs un bien immobilier à 3******** VS qu'il n'a pas davantage déclaré.

Pour le surplus, il affirme ne posséder aucun véhicule, ni son «épouse» Mme A.Y.________. Même si cette information n'est à priori pas complètement erronée, il convient toutefois de relever que M. A.X.________ se déplace notamment au volant d'une Mercedes décapotable CLK, immatriculée au nom d'une de ses sociétés, en l'occurrence A.________ dont il est administrateur avec signature individuelle. Un second véhicule est immatriculé au nom de cette société, ainsi qu'il ressort du rapport d'enquête.

Logement :

[...]

Ils ont également produit un bail [...], incomplet, établi par la gérance F.________ SA, sise [...] à Lausanne. F.________ SA nous a confirmé n'avoir jamais établi de bail à loyer au nom de M. A.X.________, ni de G.________ SA, ce qui ne serait qu'un faux établi par M. A.X.________.

[...]

Employeurs / revenus/ORP :

[...]

L'extrait du registre du commerce daté du 23 juin 2015 ne confirme que partiellement les démissions annoncées par M. A.X.________, qui reste lié à pas moins d'une quinzaine d'entreprises [...].

Nous signalons par ailleurs que M. A.X.________ a signé un contrat de travail au nom de F.________ Sarl en faveur de Mme A.X.________ [...] en date du 24 octobre 2014, soit 15 jours avant son inscription au CSR. Le début des rapports de travail est fixé au 1^er décembre 2014, le salaire annoncé est de CHF 5'500.00 [...].

Conclusion :

Dès le premier jour, les intéressés se sont appliqués à créer la confusion et à mettre la pression sur les collaborateurs du CSR pour obtenir le RI. Ils n'ont donné que des informations tronquées sinon franchement fausses. Pour le surplus, ils mélangent sciemment privé et entreprises.

M. A.X.________ a été reconnu inapte au placement par le Service de l'emploi en raison de ses nombreux mandats. Madame est salariée d'une entreprise dont Monsieur est administrateur avec signature individuelle. Il est partie prenante d'une quinzaine d'entreprises, dont un certain nombre basées à l'étranger.

Leur train de vie, voitures de luxe, habillement, villa etc. n'est pas compatible avec une indigence autoproclamée. Durant toute cette période à l'exception de deux mois, ils ont payé un loyer de CHF 2'400.00, prétendant avoir vécu de l'aide d'amis ou de la famille. Or ils n'ont fourni aucun justificatif de ces aides.

Aucun des justificatifs bancaires en notre possession ne mentionne le moindre revenu. Le versement des salaires de main à main n'étant plus d'actualité, tout porte à croire que M. A.X.________ et son épouse possèdent d'autres comptes non déclarés, dont certains à l'étranger.

[...]

A notre sens, l'intéressé n'est pas crédible dans son rôle de demandeur RI. Son indigence ne saurait être reconnue. L'énumération des éléments ci-dessus mentionnés pourrait faire croire que cette demande d'aide n'a pour objectif principal de faire croire à son indigence pour échapper à ses créanciers et autres plaignants.

Nous estimons que le recours de M. A.X.________ doit être rejeté.

[...]."

Le 11 août 2015, le SPAS a adressé à A.X.________ pour information copie des déterminations déposées par le CSR.

Par décision du 13 août 2015, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSR. En substance, l'autorité a considéré que la situation de A.X.________ constituait à tous égards un véritable imbroglio, sans compter que le prénommé n'avait pas produit les pièces qui lui avaient été demandées par courrier du 19 novembre 2014 dans le délai imparti; en outre, la domiciliation de la famille n'était même pas établie; par ailleurs, les époux A.X.________ n'avaient pas satisfait à l'obligation qui leur incombait de renseigner l'autorité sur leur situation financière : ils avaient en effet caché l'existence de plusieurs comptes, d'un voilier et d'une maison de vacances en Valais, et ils disposaient en outre de deux véhicules détenus par la société A.________ SA dont A.X.________ était l'administrateur; ces éléments démontraient une absence totale de transparence, de sorte qu'il se justifiait de refuser d'emblée toute prestation au titre du RI.

C. Par acte remis à la poste le 14 septembre 2015, A.X.________ a interjeté recours à l'encontre de la décision du SPAS, concluant, sous suite de frais et dépens, à ce qu'elle soit annulée et que le RI lui soit accordé. Il a par ailleurs demandé l'octroi de l'assistance judiciaire complète.

Adressé à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, le recours a été transmis à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal comme objet de sa compétence.

A la requête du juge instructeur, le SPAS, en qualité d'autorité intimée, a produit son dossier.

Le recourant a spontanément produit une nouvelle écriture datée du 25 janvier 2015 (recte : 2016), accompagnée d'un lot de pièces.

Le tribunal a statué par voie de circulation, selon la procédure de jugement immédiat de l'art. 82 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. On retire des écritures du recourant que celui-ci invoque une violation de son droit d'être entendu par les autorités précédentes.

a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée aux art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01; cf. aussi art. 33 al. 1 LPA-VD). Cela inclut pour les parties le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272, et les arrêts cités). Ce droit suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2; 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; 122 V 157 consid. 1d; 119 Ib 492 consid. 5b/bb).

Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable, le droit d'être entendu comprend également le droit, pour une partie à un procès, de prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à son propos, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur le jugement à rendre. Il appartient en effet aux parties, et non au juge, de décider si une prise de position ou une pièce nouvellement versée au dossier contient des éléments déterminants qui appellent des observations de leur part. Toute prise de position ou pièce nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux parties pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se déterminer. A la partie assistée d'un avocat, l'autorité peut se borner à transmettre "pour information" les écritures de l'autorité précédente ou des parties adverses; la partie destinataire et son conseil sont alors censés connaître leur droit de réplique et il leur incombe de déposer spontanément, s'ils le jugent utile, une prise de position sur ces écritures, ou de solliciter un délai à cette fin. Après la transmission d'écritures, l'autorité doit ajourner sa décision de telle manière que la partie destinataire dispose du temps nécessaire à l'exercice de son droit de réplique (ATF 138 I 484 consid. 2.1 p. 485; 137 I 195 consid. 2 p. 197; 133 I 100 consid. 4.3 p. 102; 132 I 42 consid. 3.3.2 p. 46; arrêt 1C_458/2011 du 29 février 2012 consid. 3.1 et les arrêts cités).

L'art. 81 al. 3 LPA-VD, qui dispose que "l'autorité intimée peut exceptionnellement ordonner un second échange d'écritures, notamment lorsque l'autorité intimée ou une autre partie à la procédure apporte des éléments nouveaux dans ses déterminations", doit être interprété d'une manière conforme au droit de réplique tel qu'exposé ci-dessus.

b) Le caractère formel du droit d'être entendu a pour conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2 p. 197; 136 V 117 consid. 4.2.2.2 p. 126/127; 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285, et les arrêts cités). Cela étant, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu puisse être considérée comme réparée lorsque l'administré jouit de la possiblité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité précédente et pouvant ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD; CDAP, arrêt GE.2011.0136 du 27 novembre 2012). La réparation de la violation du droit d'être entendu doit cependant rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est pas possible de remédier à la violation (ATF 126 I 68 consid. 2 p. 72; 126 V 130 consid. 2b; 124 V 180 consid. 4b p. 183 s. et les arrêts cités). Elle peut néanmoins se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V 387 consid. 5.1). Toutefois, il ne faudrait pas que, trop laxiste, la jurisprudence relative à la guérison de la violation du droit d'être entendu constitue pour l'autorité administrative un oreiller de paresse auquel celle-ci s'habituerait, le vice qu'elle commet étant réparé dans l'instance de recours (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^ème éd., Berne 2011, ch. 2.2.7.4 p. 324; CDAP, arrêts PE.2014.0267 du 17 septembre 2015; AC.2011.0170 du 31 août 2011 consid. 2b; GE.2011.0136 précité; GE.2012.0124 du 15 novembre 2012).

c) En l'espèce, il apparaît que la procédure devant l'autorité intimée est entachée d'un vice formel important.

Il ressort en effet du dossier que, dans les déterminations datées du 10 juillet 2015 qu'il a adressées au SPAS, le CSR fait pour la première fois expressément état de nombreux éléments de fait et de droit importants pour l'issue de la demande de RI déposée par le recourant, en particulier des éléments résultant de l'enquête que le CSR avait menée à la fin de l'année 2014 sur la situation de l'intéressé. Or, ces déterminations ont été communiquées "pour information" au recourant le 11 août 2015, à savoir deux jours avant que le SPAS ne rende sa décision, le 13 août suivant. L'autorité n'a donc pas accordé à l'intéressé la faculté de déposer un mémoire complémentaire, et ne lui a pas même laissé le temps nécessaire pour exercer spontanément son droit de réplique. Le recourant a ainsi été privé de la possibilité de s'exprimer formellement sur les éléments nouvellement exposés par le CSR, auxquels le SPAS s'est référé dans la décision qu'il a rendue par la suite. Le droit d'être entendu du recourant a par conséquent été violé.

Compte tenu de sa gravité, cette atteinte ne saurait être réparée dans le cadre de la procédure devant le tribunal de céans. Il y a dès lors lieu d'admettre le recours et d'annuler la décision attaquée, le dossier de la cause étant retourné à l'autorité intimée afin qu'elle donne formellement au recourant la possibilité de s'exprimer sur les déterminations du CSR avant de rendre une nouvelle décision.

3. Vu ce qui précède, il y a lieu de faire application de l'art. 82 LPA-VD, qui permet à l'autorité de recours de renoncer à l'échange d'écritures ou, après celui-ci, à toute autre mesure d'instruction lorsque le recours paraît manifestement bien fondé, comme en l'espèce, auquel cas elle rend à bref délai une décision d'admission du recours.

Compte tenu du sort du recours, il n'y a pas lieu de statuer sur la demande d'assistance judiciaire formulée par le recourant.

Le présent arrêt est rendu sans frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).

Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au recourant, celui-ci ayant procédé sans l'assistance d'un conseil.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du 13 août 2015 du Service de prévoyance et d'aide sociales est annulée.

III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 12 février 2016

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.