TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 août 2016

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Isabelle Perrin et M. Marcel Yersin, assesseurs; Mme Sabrine Kharma, greffière.

X.________, à 1********, représenté par DAS Protection Juridique SA, Service juridique, à Etoy,

Autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage,

Autorités concernées		1.		Office régional de placement de l'Ouest Lausannois,
	2.		Centre social régional de Prilly-Echallens.

Objet	Aide sociale
	Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 16 février 2016

Vu les faits suivants

A. Au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après: RI), X.________, né le ******** 1965, est suivi comme demandeur d'emploi depuis le 1^er mai 2013 par l'Office régional de placement de l'Ouest Lausannois (ci-après: ORP).

B. X.________ a été sanctionné, par décision de l'ORP du 6 août 2015, à une réduction de 15% de son forfait mensuel d'entretien pour une période de deux mois, pour le motif que les recherches d'emplois effectuées pour le mois de juillet 2015 étaient insuffisantes. Il a ensuite fait l'objet d'une deuxième sanction, prononcée par décision du 13 août 2015, réduisant de 15% son forfait mensuel d'entretien pour une période de deux mois, au motif qu'il ne s'était pas présenté à un entretien fixé le 17 juillet 2015 avec son conseiller à l'ORP.

Ces décisions ont été confirmées par le Service de l'emploi (ci-après: SDE) dans une décision du 10 novembre 2015, laquelle n'a pas fait l'objet d'un recours.

C. Par décision du 18 janvier 2016, l'ORP a réduit de 25% le forfait mensuel d'entretien du RI de X.________ pour une période de quatre mois, au motif que ce dernier n'aurait pas transmis ses recherches d'emploi du mois de décembre 2015 dans le délai légal au 5 janvier 2016.

Le 25 janvier 2016, X.________ a formé recours auprès du SDE contre cette décision et conclu à son annulation. En substance, il a soutenu avoir posté le formulaire de recherches d'emploi du mois de décembre 2015 à l'ORP le 2 janvier 2016, dans le cadre du délai légal.

Par décision du 16 février 2016, le SDE a rejeté le recours déposé par X.________ et confirmé le décision de l'ORP, considérant que X.________ avait échoué dans la preuve à apporter concernant la date de la remise de la liste des recherches d'emploi, qui lui incombe. En effet, bien que l'intéressé alléguait avoir adressé la preuve de ses recherches d'emploi à l'ORP le 2 janvier 2016, cet office avait indiqué ne pas avoir gardé l'enveloppe ayant contenu l'envoi, de sorte que X.________ ne pouvait apporter la preuve de ses allégations. Dès lors que figure sur le document en question la marque d’un timbre humide de l'ORP daté du 12 janvier 2016, il n'était, selon le SDE, pas vraisemblable qu'il ait été envoyé dix jours auparavant.

D. Par acte du 17 mars 2016, X.________ a recouru contre la décision du SDE du 16 février 2016 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP ou le tribunal), concluant à son annulation. A l'appui de son recours, X.________ a produit un onglet de pièces sous bordereau comprenant notamment le témoignage écrit de son voisin Y.________, signé le 12 février 2016. Ce dernier a indiqué en substance avoir croisé X.________ le 2 janvier 2016 vers 15h30, lequel lui aurait montré le courrier qu'il s'apprêtait à poster à l'ORP. X.________ a par ailleurs requis la production de l'enveloppe ayant contenu ses recherches d'emploi en mains de l'ORP.

Dans sa réponse du 11 avril 2016, le SDE a maintenu sa position et conclu au rejet du recours. Dans sa réplique du 2 mai 2016, X.________ a confirmé ses conclusions du 17 mars 2016. Le 17 mai 2016, le SDE a renoncé à se déterminer sur la réplique et renvoyé à sa décision du 18 janvier 2016 ainsi qu'à sa réponse du 11 avril 2016.

E. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Déposé en temps utile (art. 85 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi – LEmp, RSV 822.11; art. 95 de la Loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36) et dans les formes prescrites par la loi (art. 79 LPA-VD), le recours est dirigé contre une décision rendue par une autorité administrative (art. 92 al. 1 LPA-VD). L'intéressé a en outre qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le recourant soutient que la décision entreprise est insuffisamment motivée.

a) Selon la jurisprudence relative à l'art. 29 al. 2 Cst, la motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 136 I 229 consid. 5.2; 136 I 184 consid. 2.2.1).

b) En l'occurrence, la décision entreprise est certes succincte, mais expose les principaux motifs et dispositions pour lesquels elle a été prononcée. Le recourant a ainsi pu attaquer la décision de l'ORP en connaissance de cause. De surcroît, le recourant a pu se déterminer sur la réponse de l’autorité intimée dans le cadre d’un second échange d’écritures.

Le recours est donc mal fondé sur ce point.

3. Est litigieuse en l'espèce la question du respect par le recourant du délai dans lequel les recherches d'emploi pour le mois de décembre 2015 doivent être remises à l'ORP.

a) L'art. 13 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que les ORP sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes conformément à la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0): conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a), exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2 let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent également la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs.

Selon l'art. 23a LEmp, les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. Ils sont dans ce cadre soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve (al. 2, 1^ère phrase).

L'art. 26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02), dans sa teneur en vigueur depuis le 1^er avril 2011, prévoit ce qui suit:

Art. 26 Recherches personnelles de l’assuré pour trouver du travail (art. 40 et 43 LPGA, 17, al. 1, et 30, al. 1, let. c, LACI)

1 L’assuré doit cibler ses recherches d’emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires.

2 Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération.

3 L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré.

Il est fait mention de ces exigences sur la formule "preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi" que le demandeur d'emploi doit remplir au terme de chaque période.

Aux termes de l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). L'art. 12b du règlement d'application de la LEmp du 7 décembre 2005 (RLEmp; RSV 822.11.1) prévoit dans ce cadre que les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable notamment en cas d'absence ou d'insuffisance de recherches de travail (al. 1 let. b). Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois; la réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge (al. 3).

b) En l'espèce, le recourant soutient avoir envoyé la preuve de ses recherches d'emploi du mois de décembre 2015 à l'ORP en temps utile, le 2 janvier 2016, par courrier "A".

Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables. Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 135 V 39 consid. 6.1 et les références).

En matière d'indemnités de chômage, l'assuré supporte en règle générale les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise de cartes de contrôle; ce principe vaut aussi pour d'autres pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l'indemnité - notamment la liste de recherches d'emploi (ATF 139 V 164 consid. 3.2 p. 167; TF 8C_46/2012 du 8 mai 2012 consid. 4.2; CDAP PS.2011.0046 du 10 octobre 2012 consid. 2c; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, p. 206, n° 32 ss. ad art. 17 [ci-après: Commentaire LACI]). Le SDE a appliqué ce régime dans le cas particulier, ce qui est conforme à l’art. 23a LEmp qui prévoit pour le RI les mêmes exigences que pour les indemnités de l’assurance-chômage (PS.2014.0109 du 12 janvier 2015).

Il n’est pas débattu qu’une simple allégation non étayée ne saurait être reconnue comme une preuve du dépôt d’une liste de recherches d’emploi (PS.2014.0112 du 24 avril 2015 et PS.2014.0109 du 1 janvier 2015), mais qu’il convient de retenir la preuve d’un tel fait sur la base d’éléments matériels (Commentaire LACI, ad art. 17 LACI n° 32). L'expéditeur qui doit prouver que l'envoi a été effectué en temps utile a le droit de le faire par tous les moyens de preuve appropriés, l'autorité étant tenue de lui en donner l'occasion (Commentaire LACI, ad art. 17 LACI n° 33 et jurisprudence citée).

Le Tribunal fédéral a retenu que le sceau postal fait foi de la date d'expédition, déterminante pour l'observation du délai. Dans la mesure où elle est de nature à prouver l'exactitude d'un fait, l'enveloppe d'un envoi est une pièce qui a une portée juridique et qui doit être conservée par l'administrateur au dossier de l'intéressé. Sinon, l'administration empêche le justiciable de rapporter la preuve que son envoi a été expédié à temps. En principe, le justiciable n'a donc pas à supporter l'absence de preuve de la date de l'expédition qui résulte de la destruction ou de la perte de l'enveloppe (TF C 212/00 du 2 novembre 2000 consid. 3b; ATF 124 V 375 consid. 3). Cette règle est tout particulièrement applicable dans des cas limites, quand il existe un doute sur la date de l'expédition et s'il est possible d'admettre, au vu des circonstances, que le pli a été posté en temps utile; c'est notamment le cas lorsqu'il s'est écoulé un laps de temps relativement court entre la date alléguée de l'envoi et celle de sa réception. La règle n'a toutefois pas une portée absolue; elle ne saurait s'appliquer en toutes hypothèses, en particulier dans des situations où il apparaît, avec un degré de vraisemblance prépondérante (ATF 121 V 6 consid. 3b), que l'envoi n'a pas été expédié en temps voulu (RAMA 1999 U 344 p. 418 consid. 3a).

Le Bulletin LACI relatif à l'indemnité de chômage édité par le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après: Bulletin LACI IC), qui a force obligatoire pour tous les organes d'exécution, stipule que l'enveloppe ayant contenu le formulaire de recherches d'emploi doit être conservée ou numérisée au dossier de l'assuré lorsqu'elle a été remise à la poste après le cinquième jour du mois précédent, le cachet de la poste sur l'enveloppe servant de preuve dans le cadre des sanctions (Bulletin LACI IC § B325).

Le fait qu'un organe d'exécution d'une assurance sociale n'ait pas conservé l'enveloppe propre à établir la date d'envoi d'un document ne doit pas être préjudiciable à l'assuré. En effet, il peut arriver que l'organe en question ait égaré un document reçu à temps et n'ait apposé la date de réception que plusieurs jours après la réception effective (Boris Rubin, Assurance-chômage, 2^ème éd., Genève/Zurich/Bâle, 2006, p. 804).

c) En l'espèce, l'ORP n'a pas conservé l'enveloppe sur laquelle figurait le sceau postal attestant de la date de l'envoi du formulaire de recherches d'emploi, sans fournir d'explication à cet égard. Ce faisant, il a empêché le recourant d'apporter la preuve que l'envoi a été effectué en temps utile au moyen du sceau postal qui figurait sur l’envleoppe. Or, le justiciable n'a en principe pas à supporter l'absence de la preuve de la date de l'expédition.

En outre, contrairement à ce que soutient l’autorité intimée, les éléments au dossier ne permettent pas de conclure que le courrier n’aurait pas été expédié en temps voulu. A cet égard, le fait que le timbre humide de l'ORP porte la date du 12 janvier 2016 ne constitue pas à lui seul un indice suffisant permettant de mettre en doute les déclarations constantes du recourant, selon lesquelles il aurait mis son courrier le 2 janvier 2016 dans une boîte aux lettres. En effet, des retards dans l'acheminement du courrier sont fréquents, particulièrement pendant la période des fêtes de fin d'année, et on ne peut exclure non plus, pour le même motif, un retard de l’ORP à traiter le courrier reçu.

Dans ces circonstances, les déclarations du recourant, selon lesquelles il aurait mis le 2 janvier 2016 son courrier contenant ses recherches d’emploi dans une boîte aux lettres, avec l’affranchissement nécessaire à l’acheminement en courrier A, ne paraissent pas dénuées de vraisemblance. Le 2 janvier 2016 étant un samedi, le recourant pouvait raisonnablement considérer que l’envoi serait expédié le 4 janvier 2016, soit dans le délai légal.

Partant, c'est à tort que l’autorité intimée a sanctionné le recourant pour une remise tardive de ses recherches d’emploi.

4. Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision entreprise annulée. Il n'est pas perçu de frais (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Agissant par l’intermédiaire d’une assurance de protection juridique, le recourant a droit à l'allocation de dépens, qu’il convient de fixer à 1'000 fr. compte tenu de l’ampleur et de la difficulté de la cause (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 16 février 2016 par le Service de l'emploi est annulée.

III. La présente décision est rendue sans frais.

IV. Le Service de l'emploi doit à X.________ la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 23 août 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.