TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 septembre 2016

Composition

M. Laurent Merz, président, M. Alex Dépraz, juge, et M. Roland Rapin, assesseur.

Recourante

A.________ à ********

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), BAP / Av. des Casernes 2 - CP, Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional (CSR) de l'Est lausannois-Oron-Lavaux, à Pully

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 7 juin 2016

Vu les faits suivants

A. A.________ (ci-après: la recourante), précédemment aussi nommée A.________ pendant son mariage avec B.________ (divorce prononcé en octobre 2011), née en 1979, a bénéficié périodiquement entre 2006 et 2012 et de manière ininterrompue de septembre 2012 à septembre 2015 de l’aide sociale pour elle et ses deux enfants C.________ et D.________, nés en 2003 et 2005.

B. Par courrier du 12 novembre 2015, transmis sous la référence « Affaire traitée par direction, Cessation des prestations sociales », le Centre social régional de l’Est lausannois-Oron-Lavaux (ci-après: CSR) a informé la recourante qu’il avait découvert des éléments justifiant la fin immédiate de ses interventions à quelque titre que ce soit. Il disposait de preuves au sujet de revenus et ressources dissimulées et de comptes non déclarés de sorte qu’il considérait que la recourante n’était en aucun cas démunie.

Par décision du 23 novembre 2015, rendue sous la référence « Affaire traitée par direction, Fermeture de dossier », le CSR a mis fin au droit au revenu d’insertion de la recourante au 30 septembre 2015 au motif qu’elle n’avait pas déclaré des revenus et des comptes bancaires.

Par acte du 11 décembre 2015, la recourante a interjeté un recours auprès du Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après: SPAS) en concluant à l’annulation de la décision du CSR du 23 novembre 2015. Afin de pouvoir bénéficier de l’aide sociale pendant la procédure de recours, elle a demandé d’accorder l’effet suspensif à son recours.

Par courrier du 19 janvier 2016, indiquant la référence RI.2015.548 communiquée auparavant par le SPAS, la recourante a demandé au SPAS de lui confirmer l’effet suspensif accordé à son recours.

Par décision du 9 février 2016, le SPAS a rejeté la demande d’effet suspensif formulée par la recourante avec son acte de recours du 11 décembre 2015.

Le 19 février 2016, la recourante s’est à nouveau adressée au SPAS sous la référence précitée RI.2015.548.

C. Par décision du 18 mai 2016, rendue sous la référence « Affaire traitée par VP, No dossier 1116338 », le CSR a demandé à la recourante la restitution de 76'037 fr. 35, montant correspondant aux prestations financières du revenu d’insertion (RI) alloués à la recourante durant la période du 1^er mars 2012 au 30 septembre 2015. Le CSR a estimé que la recourante avait d’autres sources de revenus et ne remplissait manifestement pas la condition d’indigence. De plus, elle aurait dû être traitée avec E.________ comme concubins depuis leur emménagement commun en février 2012.

Cette décision était munie d’une indication des voies de droit auprès du SPAS.

D. Par décision du 7 juin 2016, rendue sous les références RI.2015.548 et RI.2016.220, le SPAS a rejeté le recours du 11 décembre 2015 et confirmé la décision du CSR du 23 novembre 2015. Le SPAS a constaté que le CSR avait certes violé le droit d’être entendu de la recourante, mais que ce vice avait été réparé dans le cadre de la procédure auprès du SPAS lors de laquelle la recourante a eu l’occasion de s’exprimer. Pour le reste, le SPAS a considéré que l’indigence de la recourante n’était plus réalisée.

Cette décision de neuf pages, munie des indications des voies de droit auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), a été notifiée à la recourante par recommandé qu’elle a retiré au guichet postal le 13 juin 2016.

E. Par acte recommandé du 21 juin 2016, adressé au SPAS, la recourante a interjeté un recours. Elle n’a pas produit la décision attaquée. Contrairement à son acte de recours du 11 décembre 2015, elle n’a pas non plus indiqué expressément la date de la décision contre laquelle se dirigeait son recours, ni formulé de conclusions explicites et précises. Elle a toutefois indiqué comme référence « Affaire traitée par VP N° de dossier 1116338 » et a par la suite déclaré, comme introduction à son écriture, se référer « à l’affaire cité[e] ci-dessus et [faire] recours à celle-ci comme suit ». En tant que motivation de son recours, la recourante a notamment déclaré qu’elle trouvait « utopique » le montant de 63'328 fr. 92 sur 48 mois dont il avait été fait état dans la décision du CSR du 18 mai 2016. Elle s’est prononcée sur différents reproches soulevés dans dite décision.

Par envoi du 27 juin 2016, le SPAS a transmis, sans autre indication, le courrier de la recourante du 21 juin 2016 à la CDAP comme objet de sa compétence.

La CDAP s’est, par la suite, fait transmettre par le SPAS la décision que celui-ci avait rendue le 7 juin 2016.

Par ordonnance du 28 juin 2016, le juge instructeur a rendu les parties attentives au fait que l’acte de recours du 21 juin 2016 ne contenait pas la décision attaquée et ne la mentionnait pas non plus précisément. Le SPAS lui avait transmis sa décision du 7 juin 2016. Sauf indication contraire de la recourante d’ici au 11 juillet 2016, le tribunal supposait donc que l’acte de recours était dirigé contre cette décision. Le CSR et le SPAS avaient un délai au 8 août 2016 pour déposer leur dossier et se déterminer.

Par courrier recommandé du 9 juillet 2016, la recourante a déclaré ne pas avoir connaissance d’une décision rendue le 7 juin 2016 et de ne rien avoir reçu début juin 2016. Elle a indiqué qu’elle voulait « faire recours contre le courrier reçu du CSR daté du 18 mai 2016 ». Elle a joint à son envoi la décision du CSR du 18 mai 2016.

Par ordonnance du 11 juillet 2016, le juge instructeur a retourné l’original de l’acte de recours du 21 juin 2016 au SPAS comme objet de sa compétence, c’est-à-dire comme recours contre la décision du CSR du 18 mai 2016. Par la même occasion, il a demandé au SPAS de démontrer si et quand sa décision du 7 juin 2016 avait été notifiée à la recourante. Il a informé les parties que, le cas échéant, il impartira ensuite un délai à la recourante pour se prononcer sur un éventuel recours contre la décision du 7 juin 2016.

Par envoi du 15 juillet 2016, le SPAS a démontré que sa décision du 7 juin 2016 avait été envoyée par recommandé et que la recourante l’avait retirée au guichet postal le 13 juin 2016.

Par ordonnance du 18 juillet 2016, le juge instructeur a constaté que la recourante n’avait pas déposé de recours dans le délai légal de 30 jours contre la décision du SPAS du 7 juin 2016 qu’elle avait pourtant reçue le 13 juin 2016. Il lui a imparti un délai au 29 juillet 2016 pour se prononcer à ce sujet et aussi pour indiquer ses conclusions et les motifs si elle entendait recourir contre dite décision; la recourante a été avertie qu’à défaut le recours sera réputé comme pas interjeté.

Par envoi recommandé du 28 juillet 2016, la recourante a répondu comme suit:

« En effet, je ne peux que constater que le courrier du 7 juin 2016 a bien été retiré de ma part. Malheureusement, je n’arrive plus à mettre la main sur celui-ci.

Je ne vous cache pas, que depuis les premières accusations auxquelles je dois me justifier et que je n’ai pas commis, cela me met dans un état que j’ai énormément de peine à gérer. En plus d’être traitée d’escroc, je suis une prostituée… cela deviens psychologiquement compliqué.

Dans tous les cas, je maintiens mes recours. Comme je l’ai déjà exposé dans mes courriers, je n’ai jamais abusé de l’aide sociale et encore moins les avoir escroqués.

En ce qui concerne mon délai de recours manquée, je vous fais mes plus plates excuses. Il s’agit d’une erreur de calcul sur les jours qui mettaient (sic !) octroyés pour vous répondre.

En espérant avoir réussi à répondre à votre satisfaction, [formule de salutations] ».

Par courrier du 4 août 2016, le SPAS a produit son dossier. Pour le reste, il s’est contenté de déclarer qu’il se référait aux considérants développés dans sa décision du 7 juin 2016 et qu’il concluait au rejet du recours.

Par ordonnance du 4 août 2016, le tribunal a transmis les écritures de la recourante du 28 juillet et du SPAS du 4 août 2016 aux parties et leur a accordé un dernier délai pour déposer d’éventuelles déterminations.

Par écriture du 16 août 2016, la recourante a déclaré qu’elle maintenait son recours. Elle conclut explicitement à l’octroi d’une « réparation pour tort moral et calomnie ainsi que le versement de [son] RI du 30 septembre 2015 au 30 juin 2016 ».

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. L’objet du présent litige ne peut porter que sur la décision du SPAS du 7 juin 2016 concernant le refus de prestations de l’aide sociale au-delà du 30 septembre 2015. La décision du CSR du 18 mai 2016 relative à la demande en restitution de prestations n’est, à ce stade, attaquable qu’auprès du SPAS auquel le tribunal a déjà renvoyé l’acte de recours du 21 juin 2016 qui se dirigeait, selon les indications de la recourante, contre dite décision du CSR (cf. aussi art. 74 de la loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise [LASV; RSV 850.051]). En ce qui concerne, la conclusion en réparation pour tort moral et calomnie formulée le 16 août 2016 par la recourante, cette conclusion n’est d’entrée pas recevable, puisqu’elle ne forme pas l’objet d’une demande adressée auparavant à l’administration, voire d’une décision attaquable qu’une autorité administrative aurait rendue (cf. art. 92 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). De plus, selon l’art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable à la procédure judiciaire par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.

2. a) Selon l’art. 79 al. 1 LPA-VD, l’acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours et la décision attaquée doit être jointe au recours. Lorsque les écrits sont peu clairs, incomplets, prolixes, inconvenants ou ne satisfont pas aux conditions de forme posées par la loi, le tribunal impartit un bref délai à leurs auteurs pour les corriger; si les vices ne sont pas corrigés dans ce délai, les écrits sont réputés retirés; le tribunal informe les auteurs de ces conséquences (cf. art. 27 al. 4 et 5 LPA-VD).

Aux termes de l’art. 95 LPA, les recours au Tribunal cantonal s’exercent dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. Il s’agit d’un délai fixé par la loi qui ne peut être prolongé (art. 21 al. 1 LPA-VD). Même les tribunaux sont donc liés à ces délais. Notamment dans l’intérêt de la sécurité du droit, de la célérité de la procédure et d’une égalité de traitement, les tribunaux ne peuvent pas accorder aux justiciables des délais plus longs (cf. ATF 115 Ia 12 consid. 3b). Dans cette mesure, les tribunaux doivent examiner d’office si le délai légal de recours a été respecté. Un acte doit être compris comme un recours à condition notamment que soit exprimée la volonté de ne pas accepter la décision rendue (cf. ATF 119 V 347 consid. 1b; TF 9C_771/2012 du 25 juin 2013 consid. 2).

Les délais fixés en jour commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de l’événement qui les déclenche (art. 19 al. 1 LPA-VD). Le délai est réputé observé lorsque l’écrit est remis notamment à l’autorité ou à un bureau de poste suisse au plus tard le dernier jour du délai (cf. art. 20 al. 1 LPA-VD). Lorsqu’une partie s’adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé sauvegardé (art. 20 al. 2 LPA-VD).

Lorsqu’un recours paraît tardif, l’autorité interpelle le recourant en lui impartissant un bref délai pour se déterminer ou pour retirer son recours. Si le recours est retiré, la cause est rayée du rôle sans frais. Si le recours n’est pas retiré, l’autorité peut rendre une décision d’irrecevabilité sommairement motivée en statuant sur les frais et dépens (art. 78 LPA-VD).

b) Aux termes de l’art. 21 LPA-VD, un délai peut être restitué lorsque la partie ou son mandataire établit qu’il a été empêché, sans faute de sa part, d’agir dans le délai fixé (al. 1). La demande motivée de restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où l’empêchement a cessé. Dans ce même délai, le requérant doit accomplir l’acte omis. Sur requête, un délai supplémentaire lui est accordé pour compléter cet acte, si des motifs suffisants le justifient (al. 2).

La notion d’empêchement non fautif se retrouve également dans les art. 50 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), 24 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) et 41 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), de sorte qu’il apparaît opportun de s’inspirer de la jurisprudence rendue au sujet de ces dispositions.

Par empêchement non fautif d’accomplir un acte de procédure, il faut comprendre non seulement l’impossibilité objective ou la force majeure, mais également l’impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou une erreur excusable (Tribunal fédéral [TF] 2C_319/2009 du 26 avril 2010 consid. 4.1, non publié in ATF 136 II 241; 8C_50/2007 du 4 septembre 2007 consid. 5.1). Une erreur est en particulier excusable lorsqu’elle découle d’un renseignement erroné sur lequel l’administré pouvait se fonder au regard des circonstances, conformément au droit de la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.; ATF 126 II 387 consid. 3a; 121 V 66 consid. 2a; 112 Ia 305 consid. 3; 111 Ia 355 et les références citées; DTA 2000 n^o 6 p. 27 consid. 2a). La restitution d’un délai reste toutefois exceptionnelle. Un justiciable ne saurait donc se prévaloir de sa méconnaissance du droit, d’un surcroît de travail ou d’un défaut de diligence pour faire restituer un délai (cf. DTA 2000 n^o 6 p. 27 consid. 2a et les références; JAAC 1987 n° 1; Benoît Bovay, Procédure administrative, 2^ème éd. 2015, p. 538 s.; Jean-Maurice Frésard, in : Corboz et al., Commentaire de la LTF, 2^ème éd. 2014, n. 8 ss ad. art. 50 LTF; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3^ème éd. 2013, n° 587 s.; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3^ème éd. 2011, p. 304, ch. 2.2.6.7). Une maladie ou un accident ne constituent un motif de restitution que dans des circonstances particulières; c’est à la personne qui demande la restitution de délai de démontrer, au moyen de preuves idoines, que sa maladie ou son accident l’empêchait d’agir lui-même ou de désigner un tiers (cf. ATF 119 II 86 consid. 2b; 112 V 255 consid. 2a; TF 2A.429/2004 du 3 août 2004 consid. 2; 2A.458/2003 du 26 mai 2003 consid. 3). La restitution du délai n’est pas accordée dans l’éventualité où la partie ou son mandataire n’ont pas été empêchés d’agir à temps; c’est le cas notamment lorsque l’inaction résulte d’une faute, d’un choix délibéré ou d’une erreur (TF 9C_541/2009 du 12 mai 2010 consid. 4 et les références citées). Il n’y a pas non plus de restitution du délai lorsque l'inobservation de celui-ci est due à une faute d'un employé ou d'un auxiliaire de la partie ou de son mandataire, quand bien même cet employé ou auxiliaire aurait reçu des instructions claires et que la partie ou le mandataire aurait satisfait à son devoir de diligence (TF 5A_30/2010 du 23 mars 2010 consid. 4.1).

c) En l’espèce, la recourante avait obtenu la décision du SPAS du 7 juin 2016 le lundi 13 juin 2016 en allant la retirer au guichet postal dans le délai de garde. Le délai de recours de 30 jours, conformément aux indications des voies de droit dans dite décision, courait donc du 14 juin au mercredi 13 juillet 2016.

Dans ce délai, la recourante a déposé un recours auprès du SPAS par acte du 21 juin 2016. Ce courrier ne contenait qu’un renvoi à une référence par rapport à la décision du CSR du 18 mai 2016 (cf.: « Affaire traitée par VP n° de dossier 1116338 »). Il n’y avait aucune allusion à un recours contre une décision du SPAS, à une référence de la décision du CSR du 23 novembre 2015 ou à un numéro de référence du SPAS (p.ex. RI.2015.548 et RI.2016.220), bien que la recourante ait eu connaissance des numéros de références du SPAS par la décision du 7 juin 2016 et lors de précédents échanges d’écritures avec le SPAS (cf. les courriers précités de la recourante du 19 janvier et 19 février 2016).

Par courrier adressé au tribunal le 9 juillet 2016, suite à l’ordonnance du tribunal du 28 juin 2016, la recourante a déclaré ne pas avoir connaissance d’une décision rendue le 7 juin 2016. En même temps, elle a précisé vouloir recourir « contre le courrier reçu du CSR daté du 18 mai 2016 » dont elle a joint une copie.

Ce n’est que le 28 juillet 2016, après que le SPAS ait, par envoi du 15 juillet 2016, démontré la notification de sa décision du 7 juin 2016, que la recourante a laissé entendre qu’elle voulait également s’opposer à dite décision. A ce moment, le délai de recours, courant jusqu’au 13 juillet 2016, était toutefois déjà arrivé à échéance.

Vu ce qui précède, on peut se demander si la recourante a observé le délai de recours par rapport à la décision du SPAS du 7 juin 2016. Les explications de la recourante dans son écriture du 28 juillet 2016, selon lesquelles elle aurait perdu le courrier contenant la décision du 7 juin 2016, qu’elle s’était trompée dans le calcul du délai de recours et que la procédure devenait « psychologiquement compliquée », ne permettent en tout cas pas d’accorder une restitution de délai selon l’art. 21 LPA-VD précité (cf. ci-dessus consid. 2b). La recourante a su observer d’autres délais impartis et formuler des actes de recours à l’attention du SPAS quasiment complets contre les décisions du CSR du 23 novembre 2015 et 18 mai 2016. La question de savoir si le délai de recours contre la décision du SPAS du 7 juin 2016 a été respecté peut toutefois rester indécise puisque le recours s’avère irrecevable déjà pour une autre raison.

Par ordonnance du 18 juillet 2016, le tribunal avait demandé à la recourante de ne pas seulement se prononcer sur une éventuelle tardiveté de son recours contre la décision du SPAS du 7 juin 2016, mais aussi d’indiquer ses conclusions et les motifs si elle entendait recourir contre dite décision de refus d’octroi de prestations au-delà du 30 septembre 2015. Le tribunal avait aussi averti la recourante, conformément à l’art. 27 al. 5 LPA-VD, qu’à défaut le recours sera réputé comme pas interjeté. Dans le délai imparti à cet effet au 29 juillet 2016, la recourante a transmis au tribunal son écriture du 28 juillet 2016. Malgré les indications du tribunal dans l’ordonnance du 18 juillet 2016, cette écriture ne contient toutefois aucune conclusion au sujet de la décision du SPAS du 7 juin 2016 et encore moins des éléments de motivation pour démontrer pourquoi elle avait droit à l’assistance sociale au-delà du 30 septembre 2015, respectivement pourquoi la décision du SPAS était erronée. La recourante s’est contentée de déclarer, en substance, qu’elle voulait aussi recourir contre la décision du SPAS et d’expliquer pourquoi elle avait « manqué » le délai de recours contre dite décision. Dans cette mesure, la recourante n’a pas suffi aux exigences de l’art. 79 al. 1 et 27 al. 5 LPA-VD dans le délai imparti par le tribunal. Si elle a formulé par la suite, par écriture du 16 août 2016, des conclusions et une ébauche de motivation, cet acte est tardif puisqu’il a été transmis au tribunal après le délai imparti au 29 juillet 2016 en application de l’art. 27 al. 5 LPA-VD; il n’y a, de plus, aucun motif de restitution par rapport à ce délai.

3. a) Vu ce qui précède, le recours contre la décision du SPAS du 7 juin 2016 doit être déclaré irrecevable. Il sera néanmoins retenu que la recourante pourra déposer auprès du CSR une nouvelle demande de prestations de l’assistance sociale pour le futur, si elle estime et démontre qu’elle est dépourvue des moyens nécessaires à la satisfaction de ses besoins indispensables.

b) Bien que la recourante succombe, le tribunal ne prélèvera pas de frais judiciaires et n’allouera pas de dépens aux autorités (cf. art. 46, 49, 50 et 56 al. 3 LPA-VD; art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est déclaré irrecevable.

II. Il n’est pas prélevé de frais judicaires, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 16 septembre 2016

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.