TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 octobre 2016

Composition

M. Pierre Journot, président; MM. Roland Rapin et Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par l’avocat Benjamin SCHWAB, à Vevey

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP, à Lausanne

Autorité concernée

Centre social régional de la Riviera, site de Montreux, à Montreux

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décisions du Service de prévoyance et d'aide sociales des 30 et 31 mai 2016 et des 1er, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10 et 13 juin 2016 (calcul du droit aux prestations du RI, notamment)

Vu les faits suivants

A. A.________, née en 1951, est domiciliée à ********. De langue maternelle anglaise, elle maîtrise mal le français. Suivie par le Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux (devenu le Centre social régional de la Riviera, ci-après : le CSR), elle est au bénéfice du revenu d’insertion (ci-après : RI), depuis plusieurs années. Elle est gravement atteinte dans sa santé.

B. Face à l’abondance de lettres émanant de l’intéressée, le CSR a fait savoir, le 22 janvier 2014, à A.________ qu’il ne répondrait plus systématiquement à chaque courrier, mais lui transmettrait une décision formelle, chaque mois, après le versement du forfait du RI.

C. A.________ a recouru devant le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : le SPAS) contre des décisions rendues par le CSR calculant des prestations du RI lui revenant et tranchant diverses autres prétentions.

D. Par lettre du 21 mars 2016 d’une avocate consultée à l’époque, A.________ a demandé au SPAS de bien vouloir rendre pour chaque recours déposé une décision séparée. Elle a également demandé au SPAS de ne pas rendre l’ensemble des décisions à la même date, mais à 30 jours d’intervalle, afin de lui laisser le temps nécessaire de lui permettre, cas échéant, de contester les décisions devant le Tribunal cantonal. Le 11 avril 2016, le SPAS a répondu à la mandataire de l’intéressée ce qui suit :

"(…) Nous vous informons que nous sommes actuellement en train de traiter les recours mentionnés ci-dessus. Les décisions sur recours vous seront notifiées au fur et à mesure de leur rédaction. Aucune règle de procédure ne nous imposant de ne rendre qu’une décision par mois, nous sommes au regret ne (sic) pas pouvoir répondre favorablement à votre demande. Nous traitons les dossiers avec le maximum de célérité possible et notifions les décisions sur recours dès qu’elles sont rendues.

Nous avons renoncé à joindre les causes, bien que nous soyons en droit de le faire, les décisions rendues faisant l’objet des recours (hormis les recours pour déni de justice) portant pour l’essentiel sur des décisions de calcul mensuel du droit au RI."

E. Du 30 mai au 13 juin 2016, le SPAS a rendu onze décisions, à savoir :

1) décision du 30 mai 2016 sur recours interjeté contre la décision du CSR du 4 novembre 2014 calculant un forfait mensuel;

2) décision du 31 mai 2016 sur recours interjeté contre la décision du CSR du 5 décembre 2014 calculant un forfait mensuel;

3) décision du 1^er juin 2016 sur recours interjeté pour déni de justice "ou" contre la lettre du CSR du 2 septembre 2013 indiquant avoir effectué à un paiement à un tiers;

4) décision du 2 juin 2016 sur recours pour déni de justice;

5) décision du 3 juin 2016 sur recours interjeté contre des décisions du CSR du 22 avril 2015 relatives au calcul de 4 forfaits;

6) décision du 6 juin 2016 sur recours interjeté contre la décision du CSR du 24 juin 2015 calculant le droit au RI;

7) décision du 7 juin 2016 sur recours interjeté contre les décisions du CSR des 16 et 17 septembre 2015 calculant deux forfaits mensuels;

8) décision du 8 juin 2016 sur recours interjeté contre la décision du CSR du 20 octobre 2015;

9) décision du 9 juin 2016 sur recours interjeté contre la décision du CSR du novembre 2015, d'une part, et pour déni de justice, d'autre part;

10) décision du 10 juin 2016 sur recours interjeté contre la décision du CSR du 9 décembre 2015 calculant un forfait mensuel;

11) décision du 13 juin 2016 sur recours interjeté contre la décision du CSR du 5 janvier 2016 calculant un forfait mensuel.

Dans chacune d’elles, le SPAS a rejeté la demande d'assistance judiciaire formée par A.________.

F. Par acte du 6 juillet 2016 de son avocat, A.________ a recouru en temps utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre les décisions du SPAS, concluant à leur annulation et au renvoi des dossiers à cette autorité pour nouvelles décisions dans le sens des considérants.

Le juge instructeur a accordé à la recourante le bénéfice de l'assistance judiciaire dans la mesure suivante : exonération d'avances et de frais judiciaires et assistance d'office d'un avocat en la personne de Me Benjamin Schwab.

Par écriture du 10 août 2016, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Le 1^er septembre 2016, la recourante s'est encore déterminée, par l'intermédiaire de son conseil.

Le 20 septembre 2016, l'avocat de la recourante a déposé la liste de ses opérations.

G. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Selon la recourante, l’autorité intimée aurait agi contrairement aux règles de la bonne foi : après avoir affirmé que les décisions sur recours seraient notifiées lorsqu’elles seraient rédigées et rendues et que les recours seraient traités avec le maximum de célérité, elle a finalement rendu onze décisions en quinze jours, ce qui aurait empêché la recourante d’exercer son droit de recours.

Ancré à l’art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le droit d’exiger des autorités qu’elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu’elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu’il a légitimement placée dans ces dernières (ATF 128 II 112 consid. 10 et les réf. citées).

Dans le cas présent, l’autorité intimée a rendu une décision séparée dans chaque recours, conformément à la demande de la recourante, qui ne saurait dès lors critiquer ce fait. Ensuite, la recourante a expressément demandé à l’autorité intimée de ne pas rendre l’ensemble des décisions à la même date, mais à 30 jours d’intervalle. Dans sa lettre du 11 avril 2016, le SPAS a refusé d’accéder à cette demande, de sorte que la recourante ne pouvait en tout cas pas s’attendre à ce que l’autorité agisse comme elle l’avait initialement demandé.

La recourante fait observer que l’autorité intimée n’a pas agi avec la célérité promise le 11 avril 2016 et a contrevenu à sa promesse de notifier les décisions sur recours dès qu’elles seraient rendues puisque les décisions attaquées examinent des décisions du CSR relativement anciennes (la plus ancienne date du 4 novembre 2014) et d’autres beaucoup plus récentes (les dernières remontent à janvier 2016, voire la fin de l’année 2015). Or, on ne saurait faire grief à l’autorité intimée d’avoir regroupé les dossiers de la recourante pour les examiner, puisque les questions à trancher étaient similaires. Outre le calcul de forfaits du RI à des époques différentes, il s’agissait en effet invariablement de trancher des questions de dénis de justice, d’octroi de l’assistance judiciaire, de remboursement de frais occasionnés par la défense des intérêts de la recourante, de demandes de traductions, de l’obligation du CSR de répondre aux courriers de la recourante et de rembourser certains frais particuliers. Compte tenu des similitudes que présentent les décisions, on ne voit pas en quoi l’autorité intimée aurait trompé la confiance de la recourante en établissant onze décisions en quinze jours. Les motifs de rationalisation du travail et d’économie de procédure avancés par l’autorité intimée pour justifier sa manière de procéder sont donc pertinents. A l’appui du recours, la recourante reconnaît du reste que les décisions présentent de grandes similitudes rédactionnelles.

2. En prétendant qu’à défaut de règle de procédure qui l’y obligeait, elle n’était en rien tenue de rendre une décision par mois, l’autorité intimée aurait, toujours selon la recourante, violé l’interdiction du formalisme excessif.

Un formalisme excessif est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la mise en œuvre du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l’accès aux tribunaux (ATF 135 I 6 consid. 2.1).

La notification des décisions attaquées est régie par l’art. 44 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36), qui prévoit que les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (al. 1). Si les circonstances l’exigent, notamment lors de décisions rendues en grand nombre, l’autorité peut notifier ses décisions sous pli simple ou sous une autre forme ; la notification doit dans tous les cas intervenir par écrit (al. 2). Ce deuxième alinéa vise les cas où l’on se trouve en présence d’un grand nombre de destinataires. La loi n’impose en revanche pas d’intervalle de temps à respecter lorsque l’autorité doit rendre plusieurs décisions à l’égard du même justiciable. Le droit d’être entendu garantit néanmoins aux parties le droit de recevoir les décisions qui les concernent, afin notamment de pouvoir exercer le droit de recours que leur accorde la loi (ATF. 124 II 124 consid. 2a).

Dans le cas particulier, les décisions du SPAS présentent de grandes similitudes, puisque les griefs à trancher se recoupent la plupart du temps, de sorte qu’en établissant onze décisions en quinze jours et même si elles ont été notifiées en définitive en l’espace de neuf jours, l’autorité intimée n’a pas empêché la recourante, même atteinte dans sa santé, d’exercer le droit de recours de 30 jours prévu à l’art. 95 LPA-VD, à savoir de disposer d’un délai suffisant pour en examiner les motifs, reprendre le dossier et, cas échéant, rédiger un recours. On ne saurait voir dans l’attitude du SPAS une violation de l’interdiction du formalisme excessif pas plus qu’une violation du droit de la recourante d’être entendue.

3. Il est vrai en revanche que la forme rédactionnelle des décisions attaquées est critiquable. Alors que l'art. 42 let. c LPA-VD prévoit qu'une décision doit indiquer les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie, il est douteux que les décisions attaquées respectent les exigences de cette disposition. Les faits pertinents, qui devraient faire l'objet d'une constatation claire et structurée, sont entremêlés dans les considérants, tandis que la motivation (en "que…, que,…" sur de nombreuses pages) est d'une lecture difficile (dans le même sens: PS.2009.0070 du 17 mars 2010), ce qui est particulièrement choquant pour des décisions qui s'adressent à des justiciables dont la maîtrise du français est souvent imparfaite, comme c'est d'ailleurs le cas pour la recourante. Cependant, le recours ne se prévaut pas de ce grief, si bien que le sort du recours n'en peut être influencé.

Au surplus, le recours ne comprend pas de griefs relatifs au fond du litige, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’examiner le bien-fondé des décisions attaquées.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. L’arrêt sera rendu sans frais. La recourante n’a pas droit à des dépens.

Il convient enfin de statuer sur l'indemnité due au conseil d'office de la recourante (art. 18 al. 5 LPA-VD, art. 39 al. 5 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; RSV 211.02], art. 2 al. 4 du règlement du Tribunal cantonal du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3]). Cette indemnité doit en l'occurrence être arrêtée sur la base du tarif horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a RAJ). Dans sa liste des opérations déposée le 20 septembre 2016, le conseil d’office de la recourante annonce avoir consacr.à l’affaire un temps de 25.50 heures, ce qui paraît approprié aux nécessités du cas. Il convient dès lors d’allouer au mandataire d’office une indemnité correspondant à 4'650 fr., montant auquel s’ajoute celui de 127 fr. 30 pour les débours. Partant, l’indemnité totale s’élève à 5'159 fr. 50, TVA de 8 % incluse.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les décisions du Service de prévoyance et d'aide sociales des 30 et 31 mai, 1^er, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10 et 13 juin 2016 sont confirmées.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

IV. L’indemnité de l’avocat Benjamin Schwab est arrêtée, TVA comprise, à 5'159 fr. 50 (cinq mille cent cinquante-neuf francs et cinquante centimes).

Lausanne, le 25 octobre 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.