TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 juillet 2017

Composition

M. Robert Zimmermann, président; Mme Isabelle Guisan et M. Alex Dépraz, juges; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourante

A.________ représentée par Me François CONTINI, avocat à Bienne,

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales,

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 18 novembre 2016 (domicile d'assistance)

Vu les faits suivants

A. A.________ est née à ******** le ******** 1998. Elle a vécu à ******** avec son père, qui détenait sur elle l'autorité parentale exclusive, jusqu'en 2005. A.________ a ensuite été placée auprès de ses grands-parents maternels, qui séjournent dans le Canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures. A compter du 1^er octobre 2013, elle a été placée auprès de diverses institutions, lorsque le droit du père de déterminer son lieu de résidence lui a été retiré. Le Service de protection de la jeunesse vaudois a assumé les coûts de l'entretien de A.________ jusqu'à sa majorité, le ******** 2016.

B. Le 9 juin 2016, l'autorité de protection de l'adulte et de l'enfant de Herisau (Appenzell Rhodes-Extérieures) a levé la curatelle d'assistance éducative prononcée en faveur de A.________ et la mesure de retrait du droit de déterminer le lieu de résidence. Elle a instauré en sa faveur une curatelle d'accompagnement et une curatelle de représentation ayant pour objet la gestion de son patrimoine. B.________ a été nommée en tant que curatrice.

C. A.________ a intégré, à compter du 1^er juillet 2016, l'institution spécialisée ********, à ******** (Thurgovie). La fréquentation de cette institution doit lui permettre d'effectuer une dixième année scolaire.

D. Le 8 juillet 2016, le Service social de la Commune d'Herisau s'est adressé au Service de la protection de la jeunesse vaudois, pour lui demander de prendre en charge les frais pour l'année scolaire 2016/2017. Il en a fait de même le 23 septembre 2016 auprès du Service de prévoyance et d'aides sociales (ci-après: le SPAS).

E. Le 11 octobre 2016, le SPAS a informé le Service social de la Commune d'Herisau qu'il entendait, faute de domicile vaudois de A.________, refuser d'intervenir financièrement en sa faveur, s'agissant des coûts de la fréquentation de l'institution ********.

F. A.________, agissant avec le concours de sa curatrice, a demandé au SPAS de rendre une décision formelle au sujet de la prise en charge, par le Canton de Vaud, de ses frais d'assistance.

G. Le 18 novembre 2016, le SPAS a déclaré la demande de A.________ irrecevable. Il l'a subsidiairement rejetée.

H. A.________ a recouru à l'encontre de la décision du SPAS du 18 novembre 2016 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation, ainsi qu'à la condamnation du SPAS à accorder à A.________ des prestations d'aide sociale rétroactivement dès le mois de juillet 2016. A.________ a demandé à être mise au bénéfice de l'assistance judiciaire.

Le SPAS a conclu au rejet du recours.

Invitée à répliquer, A.________ ne s'est pas déterminée.

I. Le 5 janvier 2017, le juge instructeur a mis A.________ au bénéfice de l'assistance judiciaire.

J. A.________ a communiqué au Tribunal une décision du 11 novembre 2016 rendue par la Justice de paix du district de la Riviera – Pays-d'enhaut. Cette autorité judiciaire a accepté, à la demande de l'autorité de protection de l'enfant et de l'adulte du Canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures, de transférer en son for la curatelle combinée d'accompagnement, de représentation et de gestion instituée en faveur de A.________. Elle a nommé C.________ en qualité de curateur.

Invité à se déterminer au sujet de cette nouvelle pièce, le SPAS a maintenu ses conclusions.

K. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. a) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées).

b) L'autorité intimée a déclaré irrecevable, subsidiairement a rejeté la demande de la recourante tendant à ce que le Canton de Vaud soit reconnu comme domicile d'assistance et prenne en charge ses frais d'assistance. Elle a considéré que la loi fédérale sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin du 24 juin 1977 (LAS; RS 851.1), s'adressant exclusivement aux cantons, ne permettait pas à un particulier de réclamer directement sa prise en charge financière à un canton. La recourante a conclu à l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'à sa réforme, en ce sens que des prestations sociales lui sont octroyées rétroactivement au mois de juillet 2016. Cette dernière conclusion sort du cadre du litige, l'autorité intimée ayant limité son examen à la problématique du domicile d'assistance de la recourante. Elle est par conséquent irrecevable.

c) Dans le cadre de la délimitation de l'objet du litige, se pose également la question de savoir si l'autorité intimée pouvait déclarer irrecevable la demande de la recourante.

L'autorité intimée a retenu à juste titre que la LAS ne s'adressait pas directement aux particuliers. Cette loi fédérale a en effet pour but principal d'établir des règles de conflit applicables à d'éventuels litiges survenant entre les cantons, en lien avec l'assistance de personnes dans le besoin. La LAS détermine ainsi le canton compétent pour assister une personne dans le besoin qui séjourne en Suisse (art. 1^er al. 1). Elle règle le remboursement des frais d’assistance entre les cantons (al. 2). En principe, il incombe au canton de domicile d'assister les citoyens suisses (art. 12 al. 1 LAS).

En l'occurrence, trois cantons sont susceptibles d'être compétents pour l'assistance de la recourante, dont il n'est pas contesté qu'elle se trouve dans le besoin. La recourante avait un domicile d'assistance indépendant dans le Canton de Vaud jusqu'à sa majorité. Elle séjourne actuellement dans une institution se trouvant dans le Canton de Thurgovie. Enfin, le Canton de Vaud soutient que le centre des relations de la recourante se trouve, depuis son accès à la majorité, dans le Canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures. Dès lors qu'aucun des trois cantons précités n'a encore accepté de couvrir les frais d'assistance de la recourante, on se trouve en présence d'un potentiel conflit négatif de compétence. La LAS ne connaît pas de procédure spéciale destinée à régler ces conflits (Notice du 18 janvier 2016 de la Conférence suisse des institutions d'action sociale [CSIAS], La compétence territoriale dans l'aide sociale, ch. 2). C'est la raison pour laquelle la commission Questions juridiques de la CSIAS a publié en 2012 une recommandation relative à la manière de gérer les conflits négatifs de compétence entre les cantons (CSIAS, Conflits négatifs de compétence dans le domaine intercantonal: Qui est compétent en matière d'assistance ?, janvier 2012). Constatant une lacune de la loi, la recommandation préconise l'application (par analogie) des instruments mis à disposition par la LAS, notamment lorsque les cantons ne sont pas d'accord sur le lieu du domicile d'assistance.

Dans le cas présent, le litige ne concerne pas deux cantons, qui seraient en désaccord sur la prise en charge des frais d'assistance de la recourante. Ni le Canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures, ni celui de Thurgovie n'ont en effet à ce stade rendu une décision de refus de prestations. L'autorité intimée ne saurait pour autant refuser de statuer sur la demande de prestation de la recourante, pour le seul motif que la LAS s'adresse seulement aux cantons, et déclarer une telle requête purement et simplement irrecevable. Si elle s'estimait incompétente pour statuer sur l'attribution de prestations sociales, l'autorité intimée devait transmettre la demande de la recourante à l'autorité compétente pour examiner les conditions d'octroi de prestations d'assistance, ce qui implique de fixer préalablement l'existence d'un "domicile d'assistance" dans le Canton de Vaud. Dans la mesure où l'autorité intimée s'est déjà prononcée à ce sujet, en rejetant de manière subsidiaire la requête de la recourante, il se justifie, par économie de procédure, d'examiner si la recourante dispose d'un "domicile d'assistance" dans le Canton de Vaud. A cet égard, il y a encore lieu de préciser que la recourante, qui se retrouve confrontée à l'inaction des différentes autorités potentiellement compétentes et qui ne peut de ce fait obtenir les prestations d'assistance nécessaires à son entretien, dispose d'un intérêt évident à contester la décision rendue par le SPAS. Sa qualité pour recourir doit dès lors être admise.

2. L'autorité intimée conteste l'existence, dans le Canton de Vaud, d'un domicile d'assistance de la recourante. Est en particulier litigieux le domicile d'assistance de la recourante durant l'année scolaire 2016/2017, après sa majorité.

a) Selon l’art. 4 LAS, qui recouvre la même notion de domicile que celle prévue à l'art. 4 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051 - cf. arrêt PS.2010.0081 du 11 mars 2011 consid. 1a), la personne dans le besoin a son domicile (domicile d’assistance) dans le canton où elle réside avec l’intention de s’y établir; ce canton est appelé canton de domicile (al. 1). Le domicile s’acquiert par la déclaration d’arrivée à la police des habitants et, pour les étrangers, par la délivrance d’une autorisation de résidence, à moins qu’il ne soit prouvé que le séjour a commencé plus tôt ou plus tard ou encore qu’il n’est que provisoire (al. 2). Le séjour dans un home, un hôpital ou toute autre institution et, s'il s'agit d'une personne majeure, le placement dans une famille décidé par une autorité, ne constituent pas un domicile d'assistance (art. 5 LAS).

La situation des enfants mineurs est régie par l'art. 7 LAS, dont la teneur est la suivante:

"Art. 7 Enfants mineurs

¹ Quel que soit son lieu de séjour, l’enfant mineur partage le domicile d’assistance de ses parents.

² Si les parents n’ont pas de domicile civil commun, l'enfant mineur a un domicile d'assistance indépendant au lieu de domicile du parent avec lequel il vit de manière prépondérante.

³ Il a un domicile d’assistance indépendant:

a. au siège de l’autorité de protection de l'enfant qui exerce la tutelle;

b. au lieu fixé à l’art. 4, lorsqu’il exerce une activité lucrative et qu’il est normalement capable de pourvoir à son entretien;

c. au dernier domicile d’assistance fixé aux al. 1 et 2, lorsqu’il ne vit pas avec ses parents ou avec l’un d’eux de façon durable;

d. à son lieu de séjour dans les autres cas."

L'art. 9 al. 3 LAS, intégré dans la Section 4 "Fin du domicile", constitue le pendant de l'art. 5 LAS. Il prévoit que l'entrée dans un home, un hôpital ou toute autre institution et, s'il s'agit d'une personne majeure, le placement dans une famille, décidé par une autorité ne mettent pas fin au domicile d'assistance.

b) Le présent litige porte sur la problématique de la fixation du domicile d'un jeune adulte, après son accession à la majorité.

La notice CSIAS sur la compétence territoriale dans l'aide sociale dispose de ce qui suit, à ce sujet (ch. 8.3):

" Au moment où l'enfant atteint la majorité, son domicile d'assistance n'est en principe plus déterminé en vertu de l'art. 7 LAS. Cela ne signifie toutefois pas que le domicile d'assistance déterminé pendant l'enfance en vertu de l'art. 7 LAS soit supprimé automatiquement et dans tous les cas au moment où l'enfant atteint la majorité. Lorsqu'une personne auparavant mineure vivait durablement séparée de ses parents et que le séjour (volontaire ou involontaire) dans un home persiste après la survenue de la majorité, l'art. 4, al. 1 LAS n'est pas applicable. En effet, dans un tel cas, il est par principe exclu tant de constituer un domicile au lieu du home que de mettre fin à l'ancien domicile d'assistance en vertu de l'art. 5 en association avec l'art. 9, al. 3 LAS. Le domicile d'assistance constitué pendant l'enfance sur la base de l'art. 7, al. 3, lettre c LAS est maintenu jusqu'à la sortie du home (domicile appelé perpétué). Ceci vaut également dans les cas où un enfant a été placé dans une famille nourricière à la demande de l'APEA ou d'une autre autorité. Que le placement ait été décidé formellement ou simplement réalisé dans les faits est sans importance.

En revanche, lorsque l'enfant devenu majeur reste de son plein gré dans la famille nourricière, qu'il n'a plus besoin d'être pris en charge, que la continuation de son séjour chez les parents nourriciers n'est pas lié à une fin particulière (telle que p. ex. la fin d'un apprentissage) et qu'il a l'intention d'y rester durablement, il est possible de constituer à cet endroit un domicile d'assistance selon l'art. 4, al. 1 LAS. Ceci vaut également pour les enfants qui ne sont pas durablement placés en milieu extra-familial et qui séjournent en dehors de leur canton de domicile (à des fins particulières). Au moment où ceux-ci atteignent la majorité, il s'agit d'examiner si cette fin particulière existe toujours."

Les normes CSIAS s'apparentent à des circulaires. Celles-ci s'adressent aux organes d'exécution et n'ont pas d'effet contraignant pour le juge. Toutefois, dès lors qu'elles tendent à une application uniforme et égale du droit, il convient d'en tenir compte et en particulier de ne pas s'en écarter sans motifs valables lorsqu'elles permettent une application correcte des dispositions légales dans un cas d'espèce et traduisent une concrétisation convaincante de celles-ci. En revanche, une circulaire ne saurait sortir du cadre fixé par une norme supérieure qu'elle est censée concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, un tel acte ne peut prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 140 V 343 consid. 5.2 p. 346, 543 consid. 3.2.2.1 p. 547/548, et les arrêts cités).

Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser la portée des normes CSIAS établies pour le calcul de l'aide sociale. Il a relevé que, bien que ces normes ne présentent pas le caractère de normes juridiques, elles jouent un rôle important en pratique. Elles constituent des normes de référence adéquates pour la détermination de l'aide sociale qui est nécessaire pour assurer le minimum social. Elles visent à garantir la sécurité juridique et l'égalité de traitement entre justiciables. Elles évitent que les personnes soutenues déplacent leur domicile en fonction de considérations liées aux divergences de réglementations en ce domaine ou que certaines communes tentent de se décharger de leurs obligations en incitant indirectement les personnes assistées à déménager dans des communes réputées plus avantageuses pour les intéressés. Une interprétation du droit cantonal fondée sur ces normes ne saurait donc sans plus être taxée d'arbitraire. Eu égard au principe de l'individualisation de l'aide sociale, elles n'ont cependant pas de portée contraignante (ATF 136 I 129 consid. 6.4 p. 135/136 et les références citées). La notice CSIAS sur la compétence territoriale dans l'aide sociale répond à des objectifs similaires, de sorte que la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral trouve application, par analogie.

c) En l'occurrence, il est constant que la recourante avait, durant sa minorité, un domicile d'assistance indépendant au sens de l'art. 7 al. 3 let. c LAS, dans la mesure où elle a été durablement placée auprès de tiers ou d'institutions, après avoir partagé, durant plusieurs années, le domicile de son père, qui en détenait l'autorité parentale exclusive. Le domicile d'assistance d'un enfant mineur de l'art. 7 al. 3 let. c LAS reste en effet, ensuite du renvoi de l'art. 7 al. 3 let. c LAS aux al. 1 et 2 de cette disposition, à l'endroit du domicile d'assistance partagé en dernier lieu avec le parent qui détient l'autorité parentale ou avec lequel il vit (cf. ATF 139 V 433 consid. 4.2.1 p. 438). A compter du 1^er octobre 2013, la recourante a été placée dans diverses institutions. A compter du mois de juillet 2016, soit environ deux semaines après sa majorité, elle a intégré une institution dans le Canton de Thurgovie, en vue d'effectuer une dixième année scolaire. Ce projet s'inscrit dans le cadre de la formation scolaire de base de la recourante et doit lui permettre d'entamer un apprentissage. On ne se trouve ainsi pas dans la situation où le séjour de la recourante ne serait plus lié à une finalité particulière. L'art. 9 al. 3 LAS fait ainsi obstacle à la création d'un nouveau domicile au sens de l'art. 4 LAS. Cela a pour conséquence que le domicile d'assistance de la recourante se trouve toujours dans le Canton de Vaud. Cette solution a de surcroît l'avantage d'être cohérente avec la décision de la Justice de paix du district de la Riviera – Pays-d'Enhaut du 11 novembre 2016, qui a accepté le transfert en son for de la mesure de curatelle instituée en faveur de la recourante, sur la base de l'existence d'un domicile dans le Canton de Vaud.

3. Le recours doit ainsi être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée, pour nouvelle décision au sens des considérants. Conformément à l'art. 4 al. 4 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 (TFJDA; RSV 173.36.5.1), la procédure dans les affaires de prestations sociales est gratuite. La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens. Les dépens sont fixés en fonction des opérations accomplies par son avocat d'office, opérations énumérées dans une liste du 5 mai 2017. Le montant des dépens alloués en l'espèce n'étant pas inférieur à l'indemnité qui aurait été fixée sur la base du règlement du Tribunal cantonal du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire en matière civile (RAJ; RSV 211.02.3), applicable par analogie (art. 18 al. 5 LPA-VD), il n'y a pas lieu d'allouer à l'avocat d'office une indemnité complémentaire au titre de l'assistance judiciaire.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 18 novembre 2016 est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. Il est statué sans frais.

IV. Une indemnité de 1'400 francs, à payer à la recourante à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du Service de prévoyance et d'aide sociales.

Lausanne, le 17 juillet 2017

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.