TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 juin 2017

Composition

M. Pierre Journot, président; MM. Robert Zimmermann et Laurent Merz, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par l'avocat Laurent PFEIFFER, à Lausanne

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP, à Lausanne

Autorité concernée

CENTRE SOCIAL REGIONAL RIVIERA Site de Montreux, à Montreux

Objet	aide sociale
	Décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 23 novembre 2016 (prise en charge des frais effectifs du loyer pour 2017 par le RI)

Vu les faits suivants

A. A.________ est née le 4 avril 1951. Victime d'une agression, le 29 décembre 2010, elle est gravement atteinte dans sa santé.

B. Depuis le 1^er juillet 2011, l'intéressée vit à Veytaux, dans un appartement dont le loyer mensuel net s'élève à 1'500 fr., plus 350 fr. d'acompte de chauffage, eau chaude et frais accessoires, ce qui représente un montant total de 1'850 francs.

D'après le certificat de la Dresse B.________, spécialiste en médecine interne, du 26 avril 2016, l'intéressée souffre de vertiges quotidiens, avec des troubles de l'équilibre sévères, de problèmes du genou droit secondaires à l'agression qu'elle a subie. Outre d'une hypertension artérielle et d'un diabète, elle souffre de problèmes digestifs très sévères entraînant des nausées et des vomissements très fréquents et passe plus de la moitié de son temps en position couchée. Le certificat retient que, physiquement, il n'est pas envisageable que l'intéressée puisse préparer un déménagement ou déménager.

Le certificat du 14 avril 2016 du Dr C.________, médecin-psychiatre et de D.________, psychologue psychothérapeute, expose également ce qui suit :

"Mme A.________ a subi une agression le 29.12.2010 alors qu'elle vivait dans un chalet au-dessus des Diablerets, inaccessible en voiture. Avec les séquelles tant psychiques que physiques de cette agression, elle a dû trouver en urgence un logement accessible. Elle s'y trouve encore actuellement et doit pouvoir y rester.

Un état dépressif sévère lié à des problèmes physiques qui la laissaient clouée au lit a perduré pendant près de 2 ans après cette agression. Elle a pu résister et peu à peu se soigner, grâce à cet appartement qui est devenu un refuge. Très isolée socialement, elle a néanmoins de bons rapports avec son bailleur et des voisins proches. (...) Un déménagement aurait des conséquences extrêmement préoccupantes sur la santé toujours fragile de notre patiente, lui faisant perdre ses repères.

(...)".

C. Au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après : RI) depuis plusieurs années, A.________ perçoit depuis le mois de mai 2015 une rente AVS d'un montant de 507 fr. et des prestations complémentaires (ci-après : PC) par 2'201 fr., ce qui représente un montant total de 2'708 fr. par mois. D'après le projet de décision du 12 octobre 2016 de l'Office de l'Assurance-Invalidité pour le canton de Vaud figurant au dossier, elle perçoit en outre, depuis le 1^er janvier 2015, une allocation pour impotent de degré moyen d'un montant mensuel de 1'175 francs.

D. Jusqu'au 31 décembre 2016, le Centre social régional de la Riviera (ci-après : CSR) a fixé le droit mensuel au RI de l'intéressée en tenant compte d'un forfait de base, d'un forfait pour les frais particuliers et de l'intégralité du loyer. A maintes reprises, le CSR a cependant attiré l'attention de A.________ sur le fait qu'un loyer de 1'850 fr. était supérieur aux normes (842 fr.), augmentées de 20 % en raison de la pénurie de logements vacants (1'010 fr. 40) et l'a rendue attentive à la nécessité de déménager ou de prendre un co-locataire afin de réduire ses frais.

Par décision du 18 avril 2013, le CSR a ramené la prise en charge du loyer de l'intéressée à 1'010 fr. 40 plus 350 fr. de charges dès le 1^er janvier 2013. Cette décision a été annulée sur recours par le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : SPAS), qui a considéré que le loyer intégral devait être pris en charge jusqu'au 31 mars 2014. Le loyer de l'intéressée a continué d'être entièrement pris en charge au titre du RI au-delà de cette date par le CSR.

E. Par décision du 27 mai 2016, le CSR a fixé le droit mensuel au RI de A.________ pour mai 2016 selon le décompte suivant:

total forfait:                  Fr       1110.00
total loyer                    Fr.       1850.00
Total des revenus        Fr.     - 2708.00
Total frais particuliers   Fr.           50.00

Total du droit mensuel Fr.       302.00

Au surplus, la décision prononce que la prise en charge du loyer effectif de 1'850 fr. prendra fin le 31 décembre 2016 et qu'à partir du 1^er janvier 2017, elle sera plafonnée à 1'010 fr. 40, ce qui correspond au montant maximum prévu par la réglementation, de sorte que la différence de 489 fr. 60 sera à la charge de la bénéficiaire à partir de cette date.

F. Par décision du 23 novembre 2016, le SPAS a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, le recours interjeté par A.________ contre la décision du CSR du 27 mai 2016. La décision rejette également la demande d'assistance judiciaire formée par l'intéressée et confirme la décision entreprise.

S'agissant du calcul des prestations du RI, la décision retient ce qui suit (consid. 6) :

"La recourante n'a pas pris de conclusions s'agissant du calcul de son droit au RI. La décision rendue par l'autorité intimée calcule d'une part le droit au RI de la recourante et, d'autre part, limite la prise en charge du loyer hors normes de la recourante au 31 décembre 2016, ledit loyer n'étant plus pris en considération à partir du 1^er janvier 2017 qu'à hauteur de Fr. 1'010.40, plus les charges.

Il faut souligner que la recourante est, depuis mai 2015, bénéficiaire d'une rente AVS et, depuis août 2015, d'une rente PC.

La loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI du 6 octobre 2006 précise à son article 2 que ces prestations sont destinées à la couverture des besoins vitaux des bénéficiaires. Les prestations complémentaires prennent ainsi en compte, dans le calcul de leurs prestations, un montant destiné à la couverture des besoins vitaux par Fr. 19'290.00 pour une personne seule et des frais de logement et les frais accessoires y relatifs plafonnés à Fr. 13'200.00 pour une personne seule,

La LASV prévoit quant à elle que ses prestations sont subsidiaires à l'entretien prodigué par la famille, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales fédérales, cantonales, communales ou privées (art. 3 la. 1^er LASV).

Il apparaît dès lors, au vu des dispositions citées ci-dessus, que la recourante bénéficie de la couverture de ses besoins vitaux par le biais des prestations de l'AVS et des prestations complémentaires. Le RI ne saurait dès lors être accordé en vertu du principe de la subsidiarité. L'autorité intimée était en droit de refuser toute prestation au titre du RI à la recourante. Dans la mesure cependant où il a procédé à un calcul de son droit au RI, l'autorité de céans renonce à réformer in pejus la décision attaquée. De même, elle maintient la décision attaquée dans la mesure où elle limite la prise en charge de l'intégralité du loyer de la recourante au 31 décembre 2016.

En définitive, dans la mesure où le recours porterait également sur le calcul du droit au RI, il faut également considérer qu'il est mal fondé."

G. Par acte du 19 décembre 2016 de son avocat, A.________ a recouru en temps utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre la décision du SPAS, concluant à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle reproche au service intimé de n'avoir fait aucun cas des certificats médicaux attestant de son impossibilité de déménager ou de partager son logement avec un colocataire pour réduire ses frais de logement et demande que son loyer continue d'être entièrement pris en charge par le biais du RI à partir du 1^er janvier 2017. La recourante a également demandé l'assistance judiciaire et des mesures provisionnelles tendant à la prise en charge des frais effectifs de son loyer pendant la procédure de recours.

Le 23 décembre 2016, le juge instructeur a accordé le bénéfice de l'assistance judiciaire à la recourante dans la mesure suivante : exonération d'avances et des frais judiciaires et assistance d'office d'un avocat en la personne de Me Laurent Pfeiffer.

Le 9 janvier 2017, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et des mesures provisionnelles.

Par décision du 16 janvier 2017, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles.

H. a) Le 16 janvier 2017, le juge instructeur a interpellé les parties ainsi qu'il suit :

"Il résulte apparemment du dossier que le CSR a accordé le revenu d'insertion en prenant en compte la rente AVS et les prestations complémentaires dont la recourante bénéficie depuis plus d'une année. En revanche, le SPAS considère apparemment qu'en vertu du principe de subsidiarité, la recourante, parce que son minimum vital est garanti par la rente AVS et les prestations complémentaires, n'aurait pas droit au revenu d'insertion, la décision attaquée renonçant toutefois à une reformatio in pejus.

La position du SPAS semble en contradiction avec la formule de "Budget RI" qui contient, dans l'énumération des revenus pris en compte, une rubrique "rente AVS/AI/PC/AA/LPP (montant mensuel)", ce qui paraît impliquer que le revenu d'insertion est accordé en complément de ces prestations.

Le CSR et le SPAS sont invités à se déterminer d'ici au 15 février 2017 sur ce point. Ils préciseront si l'octroi du RI en complément des prestations AVS/AI et PC correspond à une pratique constante (égalité de traitement) et si l'on se trouve en présence d'un changement de pratique. Ils se détermineront également sur l'existence d'une règle analogue à l'art. 4 de la loi sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont (LPCFam; RSV 850.053) qui exclut le cumul des prestations."

b) Le 10 février 2017, le SPAS a développé sa position – à laquelle le CSR se rallie intégralement – ainsi qu'il suit :

"La question de l'intervention du RI parallèlement au régime AVS/AI et PC (en particulier AVS/PC) ne s'est posée, dans le cadre des recours, que dernièrement s'agissant de personnes bénéficiant d'une rente AVS et de PC pour le montant maximal prévu par ces lois. Depuis 2006, le RI est régulièrement versé en complément de rentes AI partielles complétées ou non par des rentes PC tenant compte d'un revenu hypothétique. Le RI intervient également dans le cas des personnes vivant en concubinage puisque cette notion n'est pas reconnue dans les régimes AVS/AI et PC. C'est la première fois que, dans le cadre d'une décision sur recours, nous avons été appelés à examiner la question de la subsidiarité du RI au regard du régime fédéral AVS/PC versant des rentes complètes. Nous estimons que, lorsque des rentes complètes AVS et des prestations complémentaires sont délivrées, rentes assurant au sens des lois fédérales le minimum vital du bénéficiaire, le RI, qui poursuit le même but ne doit pas intervenir puisqu'il n'avait plus de raison d'être. Le régime AVS/PC prévoit en effet des prestations pour une personne seule de Fr. 19'290.00 (Fr. 1'607.50 par mois), soit un montant supérieur aux normes RI (Fr. 1'110.00 plus Fr. 65.00) plus un montant au titre de loyer de Fr. 13'200.00 (soit Fr. 1'100.00 par mois) soit un montant équivalent ou supérieur aux Normes RI (Fr. 737.00 à 886.00 plus les charges plus 20 % en cas de pénurie). Le régime fédéral prend également en charge les quotes-parts et les franchises LAMal ainsi que divers autres frais à l'instar du RI. Dès lors, nous estimons que la recourante relève exclusivement du régime fédéral AVS/PS et que le régime cantonal d'aide sociale ne peut plus être sollicité.

S'agissant de la contradiction apparente soulevée dans votre courrier du 16 janvier 2017 entre le formulaire de déclaration de revenu et la décision attaquée, elle n'existe, à notre sens pas. En effet, le poste "revenus AVS/AI/PC/AA/LPP" est parfaitement justifié dans la mesure où le RI intervient dans ces cas lorsque le minimum vital de la famille n'est pas couvert par les prestations fédérales comme déjà mentionnés ci-dessus. Il s'agit notamment des cas de couple de concubins lorsque seul un de ses membres bénéficie de telles prestations fédérales, des cas dans lesquels des rentes partielles ou sous déduction d'un revenu hypothétique sont versées, ou encore des cas dans lesquels un enfant mineur perçoit des prestations. Dans tous ces exemples, le régime fédéral n'assure pas le minimum vital de l'ensemble de la famille aidée ce qui justifie l'intervention du RI et par conséquent l'existence de ce poste de revenu déductible sur le formulaire incriminé.

Enfin, la base légale excuant le cumul de prestation se trouve à notre sens dans la combinaison des articles 1^er et 3 LASV, le premier prévoyant la couverture du minimum vital et le second prévoyant la subsidiarité du RI s'agissant notamment des autres prestations sociales."

c) Le 2 mars 2017, la recourante, par la plume de son avocat, s'est déterminée de la manière suivante :

"Contrairement à ce que soutient le SPAS, les articles 1 et 3 LASV ne signifient en rien qu'un cumul de prestation est exclu avec celles du régime fédéral AVS/PC. La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).

Les prestations dont bénéficie la recourante ne couvrent pas l'entier de son loyer. En effet, les prestations complémentaires s'élèvent à 13'200 fr. par année, soit 1'100 fr. par mois. Or le loyer de la recourante est de 1'850 francs et celle-ci ne peut donc pas payer les 750 fr. à sa charge.

Contrairement à la loi sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont (ci-après : LPCFam), le principe de subsidiarité du revenu d'insertion ne signifie pas qu'un cumul avec les prestations octroyées au niveau fédéral est exclu (art. 4 LPCFam a contrario). Ni la LASV ni son règlement ne disposent d'une telle base légale.

Partant, l'interprétation faite par le SPAS des normes de la LASV et de son règlement va à l'encontre du but de ces lois et ne repose sur aucun juste motif. A nouveau, la recourante se trouve dans une situation médicale grave qui, de par son caractère exceptionnel, doit bénéficier d'une aide également exceptionnelle."

I. Les parties se sont ainsi déterminées les 18 janvier, 10 et 14 février, ainsi que 2 mars 2017 au sujet du cumul du RI avec les prestations AVS/AI et les prestations complémentaires.

Ultérieurement, la recourante a encore écrit et adressé des pièces au tribunal les 4, 10, 16 et 17 mars 2017. Parmi les nombreux documents produits, se trouve la copie d'une lettre du 1^er mars 2017 de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS à la recourante, dont il ressort que le montant du loyer de la recourante de 1'500 fr. plus 350 fr. de charges est bien indiqué dans la décision allouant des prestations à cette dernière. Toutefois, conformément aux dispositions légales relatives aux dépenses de loyer, le montant maximal qui peut être retenu à titre de dépense est de 13'200 fr. par an pour les personnes seules, de sorte que, sur le décompte annexé, le montant du loyer a été indiqué puis ramené au montant maximum pour le calcul de la prestation.

J. La question de savoir si la loi exclut le cumul des prestations du revenu d'insertion avec celles d'une rente AVS/AI complétée par des prestations complémentaires fédérales a été soumise à la procédure de coordination prévue par l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1).

K. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. La décision du CSR du 27 mai 2016 fixe le droit au RI de la recourante à 302 fr. par mois en tenant compte de son loyer effectif de 1'500 fr. mais ramène ce dernier montant à 1010 fr. 40 à compter du 1^er janvier 2017 (ce qui implique sur le principe que la recourante ne percevrait plus de prestation du RI). Sur recours, la décision du SPAS du 23 novembre 2016 retient, par substitution de motifs, que le CSR était en droit de refuser toute prestation au titre du RI pour le motif que le minimum vital de la recourante est assuré par les prestations du système fédéral d'assurances sociales, ce qui exclut le recours au RI en vertu du principe de la subsidiarité.

La recourante plaide qu'en l'absence de base légale l'interdisant, un cumul de prestations des assurances sociales et du RI n'est pas exclu. Elle conclut en conséquence à l'octroi de prestations du RI couvrant l'entier de son loyer, plaidant qu'elle se trouve dans une situation médicale grave justifiant une telle prise en charge.

2. a) L'art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. La dignité humaine doit être respectée et protégée (art. 7 Cst). La jurisprudence considère que la mise en œuvre de l'art. 12 Cst. incombe aux cantons. Ce droit fondamental à des conditions minimales d'existence ne garantit toutefois pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base (ATF 142 I 1 consid. 7.2.1; 139 I 272 consid. 3.2). Ces principes sont repris par la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), qui prévoit que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 33), d'une part, ainsi qu'aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance (art. 34 al. 1), d'autre part. Ces principes sont concrétisés dans la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), qui a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 al. 1). Cette loi règle l'action sociale cantonale, qui comprend notamment le RI (art. 1 al. 2).

Le RI comprend notamment une prestation financière (art. 27 LASV). Cette dernière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). Elle est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant (al. 2). Une franchise, dont le règlement fixe les modalités et le montant, est prise en compte lors de la déduction des ressources lorsque celles-ci proviennent d'une activité lucrative, à condition que cette activité ne constitue pas une mesure d'insertion sociale ou professionnelle (al. 3). Ces ressources comprennent notamment les rentes, pensions, suppléments pour soins intenses au sens de l'art. 42 ter al. 3 LAI et autres prestations périodiques (art. 26 al. 2 let. h du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV; RLASV; RSV 850.051.1). L'allocation pour impotence, à l'exclusion du supplément pour soins intenses ne font cependant pas partie des ressources soumises à déduction (art. 27 al. 1 let. b RLASV). L'art. 33 LASV précise encore que les frais d'acquisition du revenu et d'insertion, de santé, de logement et les frais relatifs aux enfants mineurs dans le ménage, dûment justifiés, peuvent être payés en sus des forfaits entretien et frais particuliers.

L'art. 22 al. 1 RLASV énumère les postes pris en compte dans le barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI, à savoir notamment un forfait pour l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage (de 1'110 fr. pour une personne seule d'après le barème), le forfait frais particuliers pour les adultes dans le ménage (de 50 fr. pour une personne seule) et les frais de logement plafonnés, charges en sus (let. a, c et e). L'art. 22 al. 2 RLASV précise que peuvent en outre être alloués conformément à l'art. 33 LASV les frais en relation avec le bail à loyer et les charges et la fourniture d'électricité (let. f). Enfin, l'art. 24 RLASV, qui règle l'aide financière exceptionnelle, prévoit que des prestations ne figurant pas à l'art. 22 al. 2 RLASV ou dont le montant dépasse les limites fixées par le département peuvent être en outre allouées à titre exceptionnel lorsque le requérant fait valoir un besoin particulier et impérieux en rapport avec son état de santé, sa situation économique ou familiale, son insertion ou pour garantir l'économicité du dispositif; le SPAS doit valider l'octroi de telles prestations.

S'agissant plus particulièrement des frais de logement, le barème établi par le règlement de la LASV prévoit qu'un loyer mensuel d'un montant maximum de 842 fr., charges en sus, est admis pour les logements occupés par une personne seule se situant dans la région de la Riviera. Lorsque le taux de vacance cantonal est inférieur à 1 %, comme c'est le cas en l'espèce, le département en charge de l'action sociale peut fixer un taux de majoration des frais de loyer d'au maximum 20 % (art. 22a al. 1 RLASV), ce qui porte le loyer pris en charge à 1'010 fr. 40. L'art. 22a al. 2 RLASV prévoit encore que lorsque les frais de loyer dépassent le barème, taux de majoration compris, le loyer effectif est pris en charge au plus tard jusqu'à l'échéance du bail ou jusqu'à une année dès l'octroi du RI si le bail est conclu pour plus d'une année; le dépassement du barème est toutefois plafonné à 800 fr. pour une personne seule et à 1'200 fr. pour une famille. La recourante bénéficie de cette prise en charge jusqu'au 31 décembre 2016.

b) L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (al. 2). La prestation financière, dont l'importance et la durée dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en complément de revenus ou encore à titre d'avance remboursable sur des prestations d'assurances sociales ou privées et d'avances sur pensions alimentaires (art. 36 LASV).

Cette réglementation correspond aux principes dégagés par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), en particulier le principe de subsidiarité qui régit le domaine de l'aide sociale en Suisse. Selon ce principe, l'aide sociale n'intervient que si la personne ne peut subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres sources d'aide disponibles ne peuvent être obtenues à temps et dans une mesure suffisante. Il n'y a ainsi pas de droit d'option entre les sources d'aide prioritaires et l'aide sociale. En particulier, l'aide sociale est subsidiaire par rapport aux prestations légales de tiers. Avant de pouvoir obtenir une aide sociale, toutes les prétentions de droit public ou de droit privé doivent être épuisées. Il s'agit de prestations d'assurances sociales, de contributions d'entretien et d'aide découlant du droit de la famille, de prétentions résultant de contrats, de demandes de dommages et intérêts et de bourses (CSIAS, Aide sociale - concepts et normes de calcul, 4ème éd., Berne 2005, A.4-1).

c) Dans le cas particulier, la recourante bénéficie d'une rente de vieillesse et de prestations complémentaires, auxquelles s'ajoutent une allocation pour impotent de degré moyen. Les personnes qui ont leur domicile et leur résidence habituelle (art. 13 LPGA; RS 830.1) en Suisse ont droit à des prestations complémentaires en application de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LPC; RS 831.30) dès lors, notamment, qu'elles ont droit à une rente de vieillesse de l'assurance-vieillesse et survivants (AVS) ou à une allocation pour impotent de l'assurance-invalidité (AI; art. 4 al. 1 LPC). Le montant de la prestation complémentaire annuelle correspond à la part des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants (art. 9 al. 1 LPC). Font partie des dépenses reconnues les montants destinés à la couverture des besoins vitaux, soit, par année, 19'290 fr. pour les personnes seules (art. 10 al. 1 let. a LPC; montant valable depuis le 1^er janvier 2015). Le loyer d'un appartement et les frais accessoires sont pris en compte au titre de dépenses reconnues jusqu'à concurrence de 13'200 fr. pour les personnes seules (art. 10 al. 1 let. b LPC).

L'art. 2 al. 2 LPC dispose cependant que les cantons peuvent allouer des prestations allant au-delà de celles qui sont prévues par la loi et fixer les conditions d'octroi de ces prestations. D'après la doctrine (Michel Valterio, Commentaire de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, Genève/Zurich/Bâle 2015, pp. 17 et 18), "pour le législateur, la LPC ne devait pas empêcher les cantons de continuer à développer leurs prestations sociales. C'est pourquoi l'art. 2 al. 2 LPC les autorise expressément à étendre leurs prestations d'assurance ou d'aide au-delà de ce que prévoit le droit fédéral et à en fixer de manière autonome les conditions d'octroi. Plusieurs cantons accordent ainsi aux rentiers des prestations financières supplémentaires (PS). Ces prestations, souvent appelées aides financières, subsides, prestations complémentaires extraordinaires, etc., sont en général calculées selon le principe des prestations complémentaires, mais elles se distinguent notamment de celles-ci par des montants supérieurs pour les besoins vitaux, des limites plus élevées pour le loyer et par le fait qu'elles prennent en compte certaines autres catégories de dépenses. Les PS compensent aussi les frais de séjour non couverts des personnes résidant dans un home. Leur but est donc en principe de prendre en charge les dépenses que les prestations complémentaires ne parviennent pas à couvrir. Comme il n'existe pas de loi fédérale régissant les PS, les systèmes cantonaux sont très différents."

d) De ce qui précède, on conclut, d'une part, que le système de la LPC, même s'il poursuit un but identique à la LASV, à savoir la couverture des besoins vitaux des bénéficiaires (art. 2 al. 1 LPC et 1 al. 1 LASV), n'est pas exhaustif, puisqu'il prévoit expressément que les cantons peuvent allouer des prestations allant au-delà de celles qui sont prévues par le droit fédéral (art. 2 al. 2 LPC). D'autre part, le principe de subsidiarité de l'aide sociale instauré à l'art. 3 al. 1 LASV ne peut avoir d'autre corollaire que l'obligation pour le bénéficiaire d'épuiser toutes les prétentions de droit public et privé à disposition avant que l'aide sociale n'intervienne. A moins que le système cantonal n'interdise le cumul de prestations, comme c'est le cas par exemple à l'art. 4 de la loi sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont du 23 novembre 2010 (LPCFam; RSV 850.053), qui exclut le cumul du droit à des prestations complémentaires au sens de la LPC et à des prestations complémentaires cantonales pour familles (art. 4 al. 3 LPCFam), on ne voit pas ce qui empêcherait la personne qui en remplit les conditions de percevoir des prestations complémentaires et de bénéficier de prestations supplémentaires si le droit cantonal est plus généreux. En droit vaudois, le législateur a expressément prévu la possibilité d'octroyer des prestations du RI en complément de revenus (cf. art. 3 al. 1 in fine LASV), d'une part, et n'a pas prévu de règle analogue à l'art. 4 LPCFam excluant le cumul du droit à des prestations complémentaires au sens de la LPC et à des prestations complémentaires cantonales pour familles (art. 4 al. 3 LPCFam), d'autre part. C'est dire que le RI n'interviendra que si les autres sources d'aide disponibles ne peuvent pas être obtenues dans une mesure suffisante et que, si les conditions d'octroi sont remplies, il pourra être versé au-delà de ce que prévoit le droit fédéral. Par ailleurs, on peine à suivre le raisonnement du SPAS lorsqu'il soutient que la loi exclut le cumul des prestations AVS/AI/PC et RI tout en admettant que la pratique apporte des exceptions à ce principe dans les hypothèses où les rentes PC tiennent compte d'un revenu hypothétique (d'après les Normes RI 2017, p. 26) et chez les personnes vivant en concubinage lorsque l'une d'elles est bénéficiaires des PC (cas prévu dans les Normes RI 2014, p. 39 et Normes RI 2017, p. 26) ou encore dans l'hypothèse évoquée par le SPAS en procédure, à savoir celle d'un enfant mineur qui perçoit des prestations. Il apparaît en effet que si le législateur interdit un cumul, il devrait aussi énumérer les exceptions au principe. La question à résoudre est donc celle de savoir si le législateur vaudois a prévu des prestations financières allant au-delà de ce que prévoit la LPC en matière de participation au loyer.

En matière de couverture des besoins vitaux, le régime des prestations complémentaires est plus généreux que le droit vaudois puisqu'il prévoit des prestations pour une personne seule de 19'290 fr. par an, ce qui représente 1'607 fr. 50 pars mois, contre 1'110 fr. plus 50 fr. pour le RI. La participation aux frais de logement du droit cantonal peut en revanche s'avérer selon les cas plus favorable, à l'exemple de la situation de la recourante. Tandis que le régime fédéral prévoit un montant plafonné à 13'200 fr. par an, soit 1'100 fr. par mois, pour couvrir le loyer d'un appartement et les frais accessoires, le droit vaudois prévoit qu'un loyer mensuel de 842 fr., majoré à 1'010 fr. 40 pour tenir compte de la pénurie, charges en sus, est admis pour les logements occupés par une personne seule se situant dans la région de la Riviera. La prise en charge d'un dépassement du barème est en outre envisagée, plafonnée à 800 fr. pour une personne seule. Il s'ensuit que le raisonnement de l'autorité intimée, qui consiste à dire que le RI n'a plus sa raison d'être puisque le minimum vital de l'intéressée est assuré par le régime des prestations complémentaires ne peut être suivi. Reste à savoir si la prétention de la recourante à la prise en charge de son loyer effectif peut être accueillie.

e) La directive sur les loyers du 1^er février 2017, modifiée en dernier lieu le 1^er février 2016, édictée par le Département de la santé et de l'action sociale à l'attention des autorités d'application de la LASV, prévoit à son chiffre 3.5.1 que le montant effectif du loyer peut continuer à être pris en charge par le RI au-delà du délai prévu à l'art. 22a al. 2 RLASV si le bénéficiaire ne peut pas déménager ou vivre en colocation pour des raisons médicales (handicap, maladie, etc.). Il doit produire un certificat médical mentionnant les raisons pour lesquelles il est en incapacité de déménager ou de vivre en colocation. Le délai de cette prise en charge exceptionnelle est limité à une année. Si la situation du bénéficiaire n'a pas évolué, la prise en charge pourra être prolongée mais toujours pour une période d'une année au maximum.

f) Les certificats médicaux au dossier font état chez la recourante de vertiges quotidiens, avec des troubles de l'équilibre sévères, de problèmes du genou droit, d'hypertension artérielle et d'un diabète, de problèmes digestifs très sévères entraînant nausées et vomissement très fréquents. La recourante passe plus de la moitié de son temps en position couchée. Physiquement, il n'est pas envisageable que la recourante puisse préparer un déménagement ou déménager. Sur le plan psychique, un déménagement aurait des conséquences extrêmement préoccupantes sur une santé toujours fragile, faisant perdre ses repères à la recourante.

Même si l'autorité a régulièrement attiré l'attention de la recourante sur le fait que la prise en charge de l'intégralité de son loyer hors normes était exceptionnelle et l'a invitée à déménager ou à prendre un colocataire pour diminuer ses frais, l'état médical de la recourante a justifié jusqu'à présent une prise en charge de l'intégralité de son loyer. En l'absence d'une évolution favorable de la situation, il doit en aller de même après le 1^er janvier 2017. Il appartiendra au CSR de réévaluer la situation de la recourante à la fin de l'année 2017 et de rendre une nouvelle décision prolongeant ou refusant de prolonger la prise en charge du loyer hors normes de l'intéressée.

3. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le loyer effectif de la recourante continue d'être pris en charge à partir du 1^er janvier 2017 au titre des prestations du RI. L'arrêt sera rendu sans frais car la procédure dans les affaires de prestations sociales (PS) est gratuite (art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015; TFJDA; RSV 173.36.5.1).

La recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire, sous la forme de l'assistance d'un conseil d'office. Pour l'indemnisation de ce dernier, les dispositions régissant l'assistance judiciaire en matière civile sont applicables par analogie (art. 18 al. 5 LPA-VD). Pour la fixation de l'indemnité, on retient le taux horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a du règlement du Tribunal cantonal du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3]). Il sera retenu un montant d’honoraires de 2'844 fr. correspondant au temps indiqué par le mandataire d'office dans sa liste d'opérations (soit 15h48), temps qui paraît approprié aux nécessités du cas. L'avocat d'office ne fait en revanche pas valoir de débours. Compte tenu de la TVA au taux de 8 %, l'indemnité totale s'élèverait ainsi à 3'071 fr. 50. La recourante ayant eu gain de cause, elle a toutefois droit à l'allocation de dépens, à la charge de l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du 23 novembre 2016 du Service de prévoyance et d'aide sociales est réformée en ce sens qu'est annulé le passage de la décision du 27 mai 2016 du CSR selon lequel dès le 1^er janvier 2017 le loyer sera plafonné à 1'010 fr. 40 + charges, ce qui signifie que 489 fr. 60 seront à la charge de la recourante; le loyer effectif de la recourante continue d'être pris en compte à partir du 1^er janvier 2017 pour le calcul des prestations du RI.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. L'Etat de Vaud, par la caisse du Service de prévoyance et d'aide sociales, doit verser à la recourante le montant de 3'070 (trois mille septante) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 23 juin 2017

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.