TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 mars 2017

Composition

M. André Jomini, président; MM. Guy Dutoit et Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne,

Autorité concernée

Office régional de placement de la Riviera, à Vevey,

Objet	aide sociale
	Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 8 décembre 2016

Vu les faits suivants :

A. A.________, né en 1988, est au bénéfice du revenu d'insertion (RI). Il est assisté dans ses démarches pour retrouver un emploi par l'Office régional de placement (ORP) de la Riviera, depuis le 3 août 2015. Avant cette date, il avait déjà été inscrit à l'ORP du 26 mars 2014 au 12 juin 2015. Son dossier avait toutefois été clôturé au motif qu'il ne s'était pas présenté à deux entretiens consécutifs avec son conseiller ORP (les
8 avril et 11 juin 2015), l'ORP ayant en effet considéré qu'il renonçait à son suivi par ce service (cf. lettre de l'ORP du 11 juin 2015). A.________ avait été dûment averti, dans la convocation pour l'entretien du 11 juin 2015, des conséquences d'une nouvelle absence non excusée (cf. lettre de l'ORP du 11 juin 2015 figurant au dossier). Il avait par ailleurs été sanctionné à six reprises par l'ORP, durant la période du 26 mars 2014 au
12 juin 2015, au motif qu'il ne s'était pas présenté à plusieurs entretiens de suivi et de contrôle et qu'il n'avait pas remis ses recherches d'emploi dans le délai prévu.

B. Depuis sa réinscription à l'ORP en août 2015, A.________ a été sanctionné à plusieurs reprises pour absence de recherches d'emploi et pour ne pas s'être présenté à un entretien de suivi et de contrôle à l'ORP. En particulier, par une décision du 15 septembre 2016, l'ORP a réduit le forfait mensuel d'entretien de l'intéressé de 25 % pour une période de quatre mois, parce qu'il n'avait pas remis la preuve de recherches d'emploi au mois d'août 2016. Les sanctions suivantes ont également été prononcées durant l'année 2016:

- le 6 janvier 2016, une réduction de 25% de son forfait RI mensuel pour
4 mois, au motif qu'il n'avait pas remis ses recherches d'emploi du mois de novembre 2015 dans le délai légal;

- le 25 février 2016, une réduction de 25% de son forfait RI mensuel pour
4 mois, au motif qu'il n'avait pas remis ses recherches d'emploi pour le mois de janvier 2016 dans le délai légal;

- le 28 avril 2016, une réduction de 25% de son forfait RI mensuel pour
4 mois, au motif qu'il ne s'était pas présenté à un entretien de contrôle fixé le
24 février 2016;

- le 20 mai 2016, une réduction de 25% de son forfait RI mensuel pour 4 mois, au motif qu'il n'avait pas remis ses recherches d'emploi pour le mois d'avril 2016 dans le délai légal;

- le 20 juillet 2016, une réduction de 25% de son forfait RI mensuel pour
4 mois, au motif qu'il n'avait pas remis ses recherches d'emploi pour le mois de juin 2016 dans le délai légal.

C. Après la décision du 15 septembre 2016 de l'ORP, le Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après: le Service de l'emploi) a rendu, le
20 septembre 2016, une décision prononçant l'inaptitude au placement de A.________ à compter du 1^er septembre 2016. Il était reproché à l'intéressé d'avoir accumulé les motifs de suspension du droit aux prestations (ou plutôt de réduction du forfait mensuel RI) et de refuser continuellement, malgré les avertissements, de se conformer aux directives.

D. Le 13 octobre 2016, A.________ a recouru contre la décision du
20 septembre 2016. Il affirmait être apte au placement; il travaillait du reste, au bénéfice d'un contrat de mission temporaire, arrivant à terme à mi-octobre. Il demandait qu'on lui accorde "une dernière chance".

Le Service de l'emploi a statué sur ce recours par une décision rendue le
8 décembre 2016. Il a d'abord constaté que A.________ s'était réinscrit à l'assurance-chômage à partir du 18 novembre 2016 et que, par conséquent, la période pour laquelle l'inaptitude au placement avait été prononcée s'étendait du 1^er septembre au
17 novembre 2016. Il a ensuite considéré que, vu les nombreuses sanctions prononcées, toutes entrées en force, une inaptitude au placement pouvait être prononcée, l'intéressé n'ayant par son comportement pas démontré sa volonté d'entreprendre ce qui était raisonnablement exigible pour retrouver un travail.

E. Le 21 décembre 2016, A.________ a recouru contre la décision du
8 décembre 2016. Il demande que soit reconsidérée "sa période de cotisation". Il soutient que la période du 1^er septembre 2016 au 17 novembre 2016 n'a pas été prise en considération dans le calcul de celle-ci.

Dans sa réponse du 26 janvier 2017, le Service de l'emploi conclut au rejet du recours.

Le recourant n'a pas répliqué dans le délai fixé à cet effet.

Considérant en droit :

1. Le recours a été déposé dans le délai légal (cf. art. 95 de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) et il respecte les exigences formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. La décision attaquée nie l'aptitude au placement du recourant au motif que les diverses sanctions prononcées par l'ORP démontrent que le recourant n'a pas entrepris tout ce qui pouvait être raisonnablement exigé de lui pour retrouver un travail et mettre définitivement fin à son chômage. Le recourant n'explique pas de manière très claire pourquoi, d'après lui, la décision attaquée serait contraire aux prescriptions légales sur les prestations sociales. En substance, il critique le fait d'avoir été déclaré inapte au placement pendant quelques semaines, à une période où il pouvait prétendre au revenu d'insertion. Il soutient que cela aurait une influence sur son droit aux indemnités de l'assurance-chômage.

a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a pour but d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1^er al. 2 let. c LEmp). La LEmp institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au revenu d'insertion (RI) prévu par la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Selon l'art. 21 LEmp, le Service (de l'emploi) est compétent en matière d'insertion professionnelle des bénéficiaires du RI (al. 1); il organise la prise en charge des demandeurs d'emploi aptes au placement et au bénéfice du RI, pour toutes les questions liées à l'emploi conformément aux chapitres 1 et 2 du présent titre (al. 2 let. a) et les mesures cantonales d'insertion professionnelle (al. 2 let. b).

Aux termes de l'art. 23a al. 1 LEmp, les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge sur la base de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0). Selon l'art. 23a al. 2 LEmp, en particulier, il incombe aux demandeurs d'emploi au bénéfice du RI d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c). D'après l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV.

Selon l'art. 11 al. 1 du règlement vaudois du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1), sont considérés comme aptes au placement les demandeurs d'emploi qui remplissent les conditions visées à l'art. 15 LACI. En ce sens, est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition d'accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels. L'aptitude au placement peut dès lors être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Zurich 2014, ad art. 15 LACI, ch. 14, p. 150). Est aussi inapte au placement un assuré qui n'a pas la volonté d'observer l'engagement qu'il a pris de se soumettre à un suivi professionnel tel que défini par l'ORP et qui n'entend pas se plier aux mesures d'insertion ne correspondant pas à ses propres désirs (PS.2010.0086 du 28 mars 2011). Conformément aux principes de proportionnalité et de prévisibilité, et en vertu de l’obligation de renseigner et de conseiller (art. 27 de la loi fédérale du
6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.11] et 19a de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance chômage [OACI; RS 837.02]), l’aptitude au placement ne peut être niée qu’en présence de manquements répétés et au terme d’un processus de sanctions de plus en plus longues, et pour autant que les fautes aient été commises en quelques semaines, voire en quelques mois. Il faudra qu’un ou plusieurs manquements au moins correspondent à des fautes moyennes ou graves. Il n’est pas possible de constater l’inaptitude au placement si seulement quelques fautes légères ont été commises. L'assuré doit pouvoir se rendre compte, au vu de la gradation des sanctions endurées, que son comportement compromet de plus en plus son droit à l'indemnité (Rubin, op.cit., ad art. 15 LACI, ch. 24, p. 153).

Ces critères, définis dans le cadre de la LACI, sont applicables mutatis mutandis aux prestations sociales du droit cantonal. Lorsqu'une personne bénéficiant du RI est déclarée inapte au placement, elle ne peut plus obtenir aucune mesure d'insertion professionnelle. Dans le cas d'un bénéficiaire du RI qui manifeste, en tout cas dans ses déclarations, sa volonté de trouver un travail, cette modification de statut a des conséquences importantes. Il faut donc être certain, à la suite d'une analyse approfondie de la situation, que l'intéressé est vraiment inapte au placement (arrêt PS.2016.0012 du 24 août 2016 consid. 2).

b) En l'occurrence, le recourant a été sanctionné à six reprises entre janvier et septembre 2016, dont cinq fois pour ne pas avoir rendu ses recherches d'emploi dans le délai fixé à l'art. 26 OACI (qui prévoit que les preuves de recherches d'emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date), et une fois pour ne s'être pas présenté à un entretien de suivi et de contrôle avec son conseiller ORP. Pour ces faits, le recourant a été sanctionné par des réductions de 25% du RI pour des périodes de quatre mois, soit des sanctions importantes – selon l'art. 12b al. 3 RLEMP, le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. Le recourant a également été averti de manière réitérée des conséquences de son comportement. En effet, les décisions rendues en 2016 par l'ORP contenaient toutes un avertissement, en caractère gras, selon lequel le cumul de sanctions pouvait conduire à la négation de l'aptitude au placement. On constate par ailleurs que le recourant avait déjà été sanctionné à six reprises durant la période précédente où il était inscrit à l'ORP, soit du 26 mars 2014 au 12 juin 2015, au motif qu'il ne s'était pas présenté à plusieurs entretiens de suivi et de contrôle avec son conseiller ORP et qu'il n'avait pas remis ses recherches d'emploi dans le délai prévu. Son inscription avait été clôturée le 12 juin 2015, parce qu'il avait manqué deux entretiens consécutifs à l'ORP, sans fournir d'explications. Dans ces conditions, le recourant ne pouvait pas ignorer que la répétition de comportements, maintes fois sanctionnés, pouvait conduire à nier son aptitude au placement. A plusieurs reprises devant l'ORP, le recourant a expliqué qu'il exerçait des emplois temporaires (missions) et qu'il n'avait pas eu le temps de transmettre ses preuves de recherches d'emploi ou de déplacer des entretiens avec l'ORP pour ce motif. Le fait d'accepter des emplois temporaires afin de remédier au chômage, en l'absence de possibilité de trouver un emploi de plus longue durée, est conforme à l'obligation de diminuer le dommage (art. 17 al. 1 LACI) et ne remet pas en cause l'aptitude au placement (Rubin, op. cit., ad. art. 15 LACI, ch. 22, p. 152). Il ne libère toutefois pas le recourant de l'obligation de rechercher un emploi stable et de respecter les directives de l'ORP. Ainsi, les manquements pour lesquels le recourant a été sanctionné ne sauraient être excusés au motif qu'il exerçait un emploi temporaire. Il incombait au recourant de s'organiser afin de répondre à ses obligations légales. Il convient également de relever que, du point de vue de la proportionnalité, la période d'inaptitude au placement est en définitive assez brève (septembre à novembre 2016). Vu ces éléments, en particulier l'attitude du recourant – que lui-même ne discute pas dans son recours, puisqu'il admet avoir commis de nombreuses erreurs –, le prononcé d'inaptitude au placement est conforme aux règles précitées (supra, consid. 2a).

c) Le recourant prétend que l'inaptitude au placement aurait une influence sur son droit aux indemnités de l'assurance-chômage. Comme l'expose le Service de l'emploi dans sa réponse, "la période durant laquelle il a été déclaré inapte au placement n'impacte en aucun cas le calcul de la période de cotisation effectué par la caisse de chômage puisque ce sont les jours d'activité soumis à cotisation qui sont pris en compte" par l'organe de l'assurance-chômage qui détermine les périodes (délais-cadre) de cotisation. En effet, pour qu'un assuré remplisse les conditions relatives à la période de cotisation (cf. art. 13 al. 1 LACI), il doit avoir le statut de travailleur défini à l'art. 2 al. 1 let. a LACI, à savoir être obligatoirement assuré selon la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants du 20 décembre 1946 (LAVS; RS 831.10) et payer des cotisations sur le revenu d'une activité dépendante en vertu de cette loi. Il doit en outre avoir exercé une activité soumise à cotisation pendant douze mois durant le délai-cadre relatif à la période de cotisation (en principe 24 mois) (Rubin, op. cit. ad art. 13 LACI, ch. 8, p. 121). Ainsi pour déterminer la période de cotisation, seules sont prises en compte les périodes durant lesquelles le recourant a exercé une activité salariée, peu importe que celle-ci ait été exercée ou non durant la période d'inaptitude au placement. Ce grief est donc mal fondé.

3. En définitive, la décision du Service de l’emploi respecte le droit fédéral et cantonal applicable en matière de prestations sociales. Le recours, mal fondé, doit donc être rejeté et la décision attaquée confirmée. L'arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Il n'est pas alloué de dépens (art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 8 décembre 2016 par le Service de l’emploi est confirmée.

III. Il n’est pas perçu de frais de justice.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 27 mars 2017

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.