TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 8 juin 2017

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Guillaume Vianin et M. Pascal Langone, juges.

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Rachid HUSSEIN, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional de Lausanne, Service social Lausanne, Unité juridique, à Lausanne

Objet	Dépens
	Recours A.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 4 janvier 2017 lui allouant une indemnité à titre de dépens

Vu les faits suivants

A. A.________ bénéficie du revenu d'insertion depuis le 1^er juillet 2012. Il est notamment propriétaire d'un appartement en Italie.

Suite à l'entrée en vigueur d'une nouvelle directive concernant la manière de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficiaires du revenu d'insertion et constatant que le montant de la fortune de l'intéressé dépassait la limite maximale autorisée, le Centre social régional (CSR) de Lausanne a rendu le 31 mars 2016 une décision conditionnelle d'octroi du revenu d'insertion. Selon cette décision, l'immeuble devait être immédiatement mis en vente, le revenu d'insertion serait versé pendant une période de six mois au maximum, soit jusqu'au mois de septembre 2016, et il consisterait en de simples avances, celles-ci devant être restituées une fois l'immeuble réalisé.

Saisi d'un recours, le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS ou autorité intimée) l'a rejeté le 12 octobre 2016 et a confirmé cette décision en invitant le CSR à réexaminer la situation du recourant à l'issue du délai de six mois.

Le 18 octobre 2016, le CSR a rendu une décision supprimant le droit au revenu d'insertion de A.________ suite à la décision rendue par le SPAS.

B. Par acte du 17 novembre 2016 de son conseil, A.________ a saisi le SPAS d'un recours avec requête de mesures provisionnelles et d'extrême urgence contre cette décision. Il concluait principalement à ce que la décision du CSR soit réformée en ce sens que le revenu d'insertion lui soit accordé pour une durée d'au moins six mois et subsidiairement à l'annulation de celle-ci et au renvoi de l'affaire au CSR pour une nouvelle décision. Il a en outre requis le bénéfice de l'assistance judiciaire.

Par décision du 21 novembre 2016, le SPAS a admis le recours, annulé la décision du CSR du 18 octobre 2016 et a renvoyé la cause à cette autorité afin qu'elle réexamine la situation de A.________ et rende une nouvelle décision sur son droit au revenu d'insertion. Le SPAS a également alloué au recourant une indemnité de 300 fr. à titre de dépens. En substance, le SPAS a considéré que le CSR ne pouvait pas supprimer le droit au revenu d'insertion du recourant sans réexaminer s'il existait des motifs sérieux pour lesquels le recourant n'avait pu réaliser son immeuble.

C. Par courriers des 23 novembre et 21 décembre 2016 de son conseil, A.________ a demandé au SPAS de statuer sur sa requête d'assistance judiciaire. Son conseil a également produit une liste des opérations faisant état d'un total de 7.2 heures de travail d'avocat-stagiaire et de 1.5 heures de travail d'avocat.

Le 4 janvier 2017, le SPAS a rendu une décision rectificative annulant et remplaçant celle du 21 novembre 2016. Cette décision reprend le dispositif de celle du 21 novembre 2016 en y ajoutant un ch. I selon lequel la requête d'assistance judiciaire est rejetée au motif que la complexité de l'affaire ne nécessitait pas l'intervention d'un mandataire professionnel.

D. Par acte du 6 février 2017 de son conseil, le recourant a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours contre cette décision en concluant principalement à sa réforme en ce sens qu'une indemnité d'au moins 1'000 fr. lui soit allouée à titre de dépens, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité précédente. Il a en outre requis le bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure devant la CDAP.

En cours de procédure, soit le 27 mars 2017, le CSR a rendu une nouvelle décision prolongeant le versement du revenu d'insertion au recourant pour une durée de six mois, soit jusqu'au mois de septembre 2017, moyennant le respect de certaines conditions relatives à la réalisation de l'immeuble situé en Italie.

Dans sa réponse du 24 avril 2017, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le recourant s'est déterminé sur le contenu de cette réponse par une écriture du 12 mai 2017.

E. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. L'objet du litige, tel que défini par les conclusions du recours, porte exclusivement sur le montant de l'indemnité octroyée à titre de dépens par la décision attaquée. Pour le surplus, la question de l'assistance judiciaire devant l'autorité précédente ainsi que celle de la prolongation du droit au revenu d'insertion n'ont pas été contestées par le recourant et échappent donc à l'examen de la Cour de céans.

2. Il convient d'abord d'examiner la recevabilité du recours.

a) Selon l'art. 95 LPA-VD, le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée. En l'espèce, le SPAS a rendu le 21 novembre 2016 une première disposition allouant notamment une indemnité de 300 fr. à titre de dépens au recourant (ch. V). Sur requête du recourant, qui s'apparente à un réexamen, le SPAS a rendu le 4 janvier 2017 une nouvelle décision "rectificative" annulant et remplaçant celle du 21 novembre 2016 en ce sens qu'elle a rejeté la requête d'assistance judiciaire déposée par le recourant (ch. I), les autres points du dispositif – et notamment le montant de l'indemnité à titre de dépens - restant inchangés par rapport à la précédente décision (ch. II à VII).

Si le recourant a agi en temps utile contre cette deuxième décision, il n'a en revanche pas déposé de recours dans le délai légal contre la décision du 21 novembre 2016. Or, il est douteux que cette décision "rectificative" fasse partir un nouveau délai de recours pour les points du dispositif qui, à l'instar du montant de l'indemnité allouée à titre de dépens, n'ont pas été modifiés.

On peut donc se demander si le recours n'est pas tardif et, partant, irrecevable.

b) En outre, comme l'a déjà jugé la Cour de céans dans un précédent arrêt (GE.2015.0109 du 8 février 2016 consid. 2), en adéquation avec la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 135 III 329 consid. 1.2.), le prononcé accessoire sur les dépens contenu dans une décision incidente n'est en principe pas de nature à causer au recourant un préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al. 3 let. a LPA-VD, dans la mesure où il pourra être contesté ultérieurement dans le cadre du recours contre la décision finale.

En l'espèce, la décision attaquée, qui annule la précédente décision et renvoie la cause au CSR pour nouvelle décision, est une décision incidente puisqu'elle ne met pas fin à la procédure. Il s'ensuit que, dans la mesure où le recourant s'en prend à la décision incidente contenant un prononcé accessoire sur les dépens, le recours devrait être déclaré irrecevable.

Cela étant, à la suite de la décision attaquée lui renvoyant la cause, le CSR a rendu le 27 mars 2017, soit en cours de procédure, une nouvelle décision prolongeant le droit du recourant au revenu d'insertion pour une durée de six mois, décision que le recourant ne paraît pas contester sur le fond et qu'il n'a pas attaquée par la voie d'un recours. Jusqu'ici, la CDAP n'a pas tranché la question de savoir si, dans une telle hypothèse, il convient de former un recours immédiat (recours "sautant") au Tribunal cantonal contre cette décision pour contester le prononcé accessoire sur les dépens contenu dans la décision incidente ni dans quel délai un tel recours devrait être interjeté (cf. GE.2015.0109 du 8 février 2016, consid. 2/e/aa qui laisse la question indécise et ATF 142 II 363 selon lequel le prononcé sur les dépens contenu dans un arrêt de renvoi peut être attaqué directement auprès du Tribunal fédéral dans le délai de recours contre la nouvelle décision rendue par l'instance inférieure, le dies a quo du délai de recours étant la date de la notification de la décision de l'instance inférieure).

c) Ces questions de recevabilité peuvent toutefois rester indécises, le recours devant de toute manière être rejeté sur le fond.

3. a) S'agissant de l'indemnité à titre de dépens qui lui a été allouée par l'autorité intimée, le recourant soutient qu'elle serait d'un montant insuffisant au regard de l'activité déployée par son conseil, dès lors que la décision attaquée lui donnait entièrement gain de cause. Dans ses déterminations du 12 mai 2017, le recourant se réfère également à l'ATF 2C_501/2015 du 17 mars 2017 (destiné à être publié au Recueil officiel) par lequel le TF a rejeté le recours formé à l'encontre du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA; RSV 173.36.5.1) dans le cadre du contrôle abstrait des normes. Il en tire en substance le raisonnement que seul le Tribunal cantonal – et non le Conseil d'Etat – disposerait d'une compétence pour fixer le montant de dépens. Il conviendrait dès lors d'appliquer en l'espèce l'art. 11 TFJDA, lequel fixe un montant minimal de 500 fr. (al. 2) dont l'autorité intimée ne pouvait s'écarter.

Pour sa part, l'autorité intimée soutient que le TFJDA n'est pas applicable à la procédure de recours menée devant le SPAS. Elle relève par ailleurs que la procédure ne nécessitait pas un travail conséquent, la simple lecture de la décision de l'autorité inférieure permettant de déceler qu'elle n'était pas conforme au droit, et s'est déroulée selon la forme simplifiée prévue par l'art. 82 LPA-VD.

b) Selon l'art. 55 al. 1 LPA-VD, en procédure de recours et de révision, l'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts.

Conformément à son texte, cette disposition s'applique à l'ensemble des procédures de recours et de révision, que celles-ci se déroulent devant les autorités administratives (recours administratif selon le chapitre IV de la LPA-VD; art. 73 ss LPA-VD) ou devant les autorités judiciaires, en particulier devant la CDAP (recours de droit administratif selon le chapitre V de la LPA-VD; art. 92 ss LPA-VD). Cette disposition confère donc une base légale pour l'allocation de dépens par des autorités administratives, comme le SPAS, lorsque celles-ci statuent sur recours ou à l'issue d'une procédure de révision. A défaut d'une telle base légale, le recourant n'aurait d'ailleurs pas eu droit à des dépens et la décision attaquée devrait être réformée à son détriment.

En ce qui concerne les procédures de recours de droit administratif, l'art. 46 al. 3 LPA-VD – bien que son libellé ne mentionne que les frais – permet également au Tribunal cantonal d'adopter les principes de fixation des dépens pour les procédures se déroulant devant lui. Le fait que cette disposition constitue une base légale suffisante a été expressément confirmé par le Tribunal fédéral dans l'arrêt précité (2C_501/2015 du 17 mars 2017 consid. 6.2 et 6.3).

En revanche, on ne saurait tirer de cet arrêt qu'il appartiendrait également au Tribunal cantonal – et non au Conseil d'Etat – d'arrêter le montant des dépens dus dans les procédures de recours administratifs.

En effet, conformément à l'art. 46 al. 1 LPA-VD, le Conseil d'Etat est compétent pour fixer les frais dus en procédure administrative devant les autorités administratives cantonales. Cette base légale permet au Conseil d'Etat de fixer des émoluments tant pour la procédure devant l'autorité de première instance (au sens du chapitre III de la LPA-VD; art. 62 ss LPA-VD) que pour la procédure de recours administratif. Le Conseil d'Etat a d'ailleurs fait usage de cette compétence en adoptant différents règlements dont le règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1). Plusieurs dispositions de ce règlement prévoient expressément la perception d'émoluments pour des procédures de recours administratifs (cf. par ex. art. 3 al. 1 let. b ch. 9 RE-Adm fixant l'émolument dû pour une décision rendue en matière d'état civil tant en première instance que sur recours; art. 7 al. 1 ch. 1 RE-Adm fixant le montant de l'émolument en cas de recours en matière d'estimation fiscale des immeubles; art. 7 al. 1 ch. 7 RE-Adm fixant le montant de l'émolument en cas de décision sur recours en matière de Registre foncier et également la disposition générale de l'art. 8 RE-Adm prévoyant la perception d'un émolument auprès du recourant débouté pour toute décision sur recours mais se référant à un texte abrogé, soit le règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures).

Même si l'art. 46 al. 1 LPA-VD ne le prévoit pas expressément, il y a lieu de considérer que cette disposition confère également, de manière implicite, au Conseil d'Etat la compétence de fixer le montant des dépens pour les procédures administratives, tout comme l'art. 46 al. 3 LPA-VD permet au Tribunal cantonal de le faire pour les procédures se déroulant devant lui. Contrairement à ce que paraît affirmer le Tribunal fédéral dans l'un des considérants de l'arrêt précité (consid. 6.2.3), il existe donc bien une compétence législative concurrente entre le Conseil d'Etat et le Tribunal cantonal dans le domaine des dépens, laquelle est d'ailleurs parallèle à celle des frais. Le Tribunal fédéral paraît avoir perdu de vue que l'art. 55 al. 1 LPA-VD prévoit également l'allocation de dépens dans les procédures de recours administratif, et non uniquement dans les procédures de recours de droit administratif qui se déroulent devant le Tribunal cantonal.

Cela étant, force est de constater que le Conseil d'Etat n'a pas fait usage de sa compétence réglementaire. En effet, ni le RE-Adm ni un autre texte règlementaire ne fixent, à l'instar des art. 10 et 11 TFJDA pour les procédures devant le Tribunal cantonal, les principes applicables à la fixation des dépens pour les procédures de recours devant les autorités administratives. Il convient dès lors d'inviter le Conseil d'Etat à adopter de telles dispositions afin que l'allocation de dépens dans les procédures de recours administratifs obéisse à des critères unifiés.

A défaut de dispositions légales applicables, il convient de constater l'existence d'une lacune de la loi proprement dite qu'il appartient au juge de combler en application de l'art. 1 al. 2 CC.

A cet égard, il paraît judicieux de s'inspirer des principes adoptés par le Tribunal cantonal en la matière (art. 10 et 11 TFJDA). Ainsi, le montant de l'indemnité ne vise pas une pleine compensation des frais d'avocat ou d'autres représentants professionnels mais ne constitue qu'une participation aux honoraires et les débours indispensables (art. 11 al. 1 TFJDA). S'agissant du montant de l'indemnité, on doit pour le surplus reconnaître une large marge d'appréciation au Conseil d'Etat - respectivement aux autorités administratives - pour fixer le montant des dépens. Ainsi, il n'est pas d'emblée exclu que le montant minimal des dépens puisse, selon les circonstances, être inférieur à celui de 500 fr. prévu par l'art. 11 al. 2 TFJDA pour les procédures devant le Tribunal cantonal, qui sont généralement plus complexes.

Comme l'a relevé l'autorité intimée, en l'espèce, la décision attaquée a été rendue selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD et ne présentait pas de complexité particulière dès lors qu'il suffisait de relever que l'autorité inférieure avait statué sans examiner à nouveau la situation, comme le lui imposait la précédente décision sur recours.

En définitive, l'autorité intimée n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en fixant à 300 fr. le montant de l'indemnité due à titre de dépens pour la procédure de recours administratif.

Mal fondé, le recours doit dès lors être rejeté.

4. Le recourant a requis le bénéfice de l'assistance judiciaire complète pour la procédure devant la Cour de céans.

Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.

La présente procédure n'a pas pour objet le droit aux prestations sociales, si bien qu'il n'est pas nécessaire d'examiner si la situation du recourant présente de ce point de vue une complexité particulière comme il le prétend. L'objet du litige porte uniquement sur le montant de l'indemnité allouée à titre de dépens par le SPAS, question qui ne présente pas de difficulté juridique particulière quant à son principe.

La requête d'assistance judiciaire doit donc être rejetée en tant qu'elle porte sur la désignation d'un avocat d'office. Elle est sans objet pour ce qui concerne les frais judiciaires, la procédure en matière de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 TFJDA).

5. Il n'est pas perçu d'émoluments. Vu le sort du recours, il n'est pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II. La requête d'assistance judiciaire est rejetée dans la mesure où elle n'est pas sans objet.

III. Il n'est pas perçu d'émoluments ni alloué de dépens.

Lausanne, le 8 juin 2017

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.