TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 novembre 2017

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; Mme Isabelle Perrin et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.

Recourants	1.	A.________
	2.	B.________
	3.	C.________
	4.	D.________ tous à ******** et représentés par BUCOFRAS, Consultation juridique pour étrangers, à Zurich,
Autorité intimée		Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), à Lausanne,

Autorité concernée

Centre social régional du Jura-Nord vaudois (CSR), à Yverdon-les-Bains

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ et consorts c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 31 mars 2017 confirmant la décision du CSR du 8 novembre 2016 supprimant le revenu d'insertion

Vu les faits suivants:

A. A.________, ressortissante congolaise née en 1976, est la mère de E.________, née le ******** 1999, B.________, née le ******** 2000, et C.________, né le ******** 2003, ainsi que de D.________, né le ******** 2014 d'un père différent. Bénéficiant d'une admission provisoire, toute la famille était prise en charge par l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (ci-après: EVAM) depuis 2011.

Suite au mariage de A.________, le ******** 2015, avec un compatriote de vingt-trois ans son aîné, titulaire d'une autorisation d'établissement, l'EVAM a rendu, le 12 avril 2016, une décision mettant fin à la prise en charge de la susnommée et de ses enfants, avec effet au 1^er avril 2016.

Les six membres de la famille, soit A.________, son mari et ses quatre enfants, ont alors été mis au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après: RI) à compter du 1^er avril 2016, par décision du Centre social régional du Jura-Nord vaudois (ci-après: CSR) du 24 juin 2016.

B. Dans le courant du mois d'août 2016, le mari de A.________ est parti en République démocratique du Congo (ci-après: RDC) pour assister à l'enterrement de sa sœur, sans s'en retourner.

Le "journal d'interventions" tenu par le CSR relate ensuite ce qui suit:

"06.09.16 […] Son mari est parti en Afrique la semaine dernière, il devait rentrer cette semaine mais les vols sont annulés. Il rentrera certainement la semaine prochaine. […]

21.09.16 […] Son mari a quitté la Suisse autour du 24.08 et il n'est toujours pas là. […] Mme me dit que tous les vols sont annulés car les conflits s'intensifient, même dans la capitale (Kinshasa). Son mari est en Province et n'arrive pas à rejoindre la capitale. Elle nous dit que seuls les ressortissants UE peuvent avoir accès à un avion pour quitter le pays.

Vérification: sur le site de la DAE les voyages sont effectivement déconseillés, mais rien n'est mentionné sur les vols […] De plus en faisant une [recherche] vol il semble y en avoir encore. A suivre. […]

04.10.16 […] Son mari n'est pas de retour, elle n'a pas de nouvelles directes, on lui a dit qu'il est malade et coincé dans une région reculée. […]

25.10.16 […] Elle m'a informé que le fils de son mari est allé le chercher au Congo et qu'ils reviennent la semaine prochaine. Apparemment son mari serait malade. […]

07.11.16 […] Mme n'a plus de nouvelle ni de son mari, ni du fils de ce dernier. Elle dit que son mari était malade, raison pour laquelle le fils est parti le chercher au Congo. Le fils avait 2 semaines de vacances et devait reprendre le travail ce jour. Ils ne sont pas revenus et Mme ne parvient pas à les joindre. […]

08.11.16 […] Elle n'a toujours aucune nouvelle de son mari ou du fils de ce dernier parti le chercher. Elle me dit que le fils avait pris des billets d'avions aller-retour. Je lui demande alors ce qu'il en est de la guerre et du fait qu'il était impossible d'acheter des billets d'après elle. Elle me dit que les choses se sont calmées et le pays est à nouveau ouvert. Par contre son mari est malade… […]".

Par décision du 8 novembre 2016, le CSR a supprimé le RI servi à A.________ et son époux avec effet au 30 septembre 2016, pour violation de l'obligation de renseigner. L'autorité considérait en effet qu'en l'absence de nouvelles du susnommé depuis son départ à l'étranger, elle n'était plus en mesure de vérifier le degré d'indigence du couple.

A.________ a recouru le 21 novembre 2016 auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) contre cette décision, en concluant au maintien de l'aide octroyée jusqu'au retour de son mari. Elle expliquait que ce dernier avait été contraint de rester en RDC à cause de la guerre civile qui y avait éclaté et qu'il était malade, sans qu'il eût été possible de le rapatrier. Elle ajoutait qu'elle était sans emploi, que son loyer était pour l'heure impayé et qu'elle se trouvait dès lors dans une situation financière des plus précaires avec quatre enfants mineurs à sa charge, dont une fille en apprentissage et l'autre au gymnase.

Par décision du 31 mars 2017, le SPAS a rejeté le recours de A.________ et confirmé la décision du CSR du 8 novembre 2016. Reprochant à l'intéressée des déclarations contradictoires et un défaut de collaboration, il estimait qu'il n'était pas possible de déterminer si l'époux disposait ou non de ressources susceptibles de pourvoir à l'entretien de la famille restée en Suisse, de sorte que l'indigence du couple n'était plus établie à satisfaction de droit. L'autorité invitait au surplus la recourante à redemander une aide financière à l'EVAM si elle ne devait pas obtenir un permis B suite à son mariage.

C. Par mémoire de leur conseil du 18 avril 2017, A.________ et ses quatre enfants ont déféré la décision du SPAS du 31 mars 2017 à la Cour de céans, en concluant principalement au maintien du RI en leur faveur. La recourante y expose que son mari est parti le 19 août 2016 en RDC pour assister à l'enterrement de sa sœur, sans jamais revenir, qu'il vit à Kinshasa dans des conditions difficiles et qu'il lui donne des versions différentes au sujet de son retour en Suisse. Elle précise néanmoins que, compte tenu de son âge et de son état de santé, il n'est pas en mesure d'exercer un emploi, que ce soit en Afrique ou en Suisse, où il est assisté par les services sociaux depuis 2006. Rappelant qu'elle-même n'exerce pas d'activité rémunérée et a la charge de quatre enfants, elle affirme qu'elle ne dispose pas d'autre source de revenu que le RI qui lui était octroyé jusqu'à fin septembre 2016. Elle allègue que le départ de son époux ne change rien à cette situation et qu'aucun fait nouveau ne permet d'admettre qu'il exercerait dorénavant une activité lucrative. Elle réfute avoir failli à son obligation de collaborer, affirmant avoir fourni aux autorités toutes les informations dont elle disposait, quand bien même celles-ci étaient imprécises, voire inexactes. Elle argue en définitive que l'attitude de son mari ne peut lui être imputable et que la suppression du RI met sa famille dans une précarité grave, en violation du droit à des conditions minimales d'existence. Enfin, les recourants sollicitent que leur recours soit assorti de l'effet suspensif.

Après avoir invité les autorités intimée et concernée à s'exprimer sur ce dernier point, la juge instructrice a rendu, le 10 mai 2017, une décision incidente accordant l'effet suspensif au recours et intimant l'ordre au CSR de verser immédiatement aux recourants les montants dus au titre du RI.

Faute pour le mandataire des recourants d'avoir justifié de son pouvoir de représenter E.________, majeure, dans le délai prolongé à cet effet, cette dernière a été considérée comme n'étant pas partie à la présente procédure, selon avis du tribunal du 30 mai 2017.

Dans sa réponse du 14 juin 2017, le SPAS conclut au rejet du recours. Il reproche à la recourante une violation de son obligation de collaborer, étant d'avis que ses "contradictions flagrantes" ne permettent pas d'accorder un quelconque crédit à ses déclarations. Il considère par ailleurs qu'à défaut de pouvoir établir que son époux se trouverait dans une situation financière l'empêchant de contribuer à l'entretien de sa famille, la recourante "échoue aussi à rendre vraisemblable son indigence, si bien qu'elle ne peut prétendre à un droit au RI". L'autorité intimée renvoie pour le reste aux considérants de sa décision.

En guise de déterminations, le CSR a communiqué à la cour, le 19 juin 2017, une décision rendue le 22 mai 2017 dans le cadre de l'effet suspensif, modifiant le calcul du droit au RI de la famille suite à la majorité de E.________. Dite décision n'a pas été remise en cause par les intéressés.

D. Par courrier du 16 août 2017, le CSR a porté à la connaissance du tribunal que le mari de la recourante était revenu en Suisse au mois de juillet 2017. L'autorité précisait qu'après avoir reçu les relevés de compte manquant au dossier, elle avait alors rendu le même jour une nouvelle décision d'octroi du RI pour la famille, en y réintégrant l'intéressé, avec effet dès le 1^er juillet 2017.

A réception de ce courrier, la cour a avisé les parties, le 29 août 2017, que la cause paraissait avoir perdu son objet et les a invitées à se prononcer sur cette question.

Dans ses observations du 4 septembre 2017, le CSR considère que le recours conserve son objet, dans la mesure où sa dernière décision du 16 août 2017 fait suite à l'indigence du couple et à sa présence dans le canton de Vaud depuis le mois de juillet précédent. Il soutient qu'il ignore toujours de quoi le mari a vécu pendant son absence, de sorte que la décision litigieuse doit à son sens être maintenue. Il annexe à son écriture deux attestations médicales des 3 avril et 21 juillet 2017, selon lesquelles l'intéressé a dû être suivi médicalement à Kinshasa puis hospitalisé à Genève pendant six jours après avoir contracté la malaria en RDC en septembre 2016.

Le SPAS s'en est remis à justice le 8 septembre 2017. Quant aux recourants, ils ont maintenu leurs conclusions, le 14 septembre suivant.

Par courrier du 5 octobre 2017, le CSR a encore informé le tribunal que la recourante avait sollicité des mesures de protection de l'union conjugale et que les conjoints s'étaient constitués deux domiciles séparés à ********, à des dates encore indéfinies. Le 20 octobre 2017, il a signalé à la cour que le mari n'avait pas donné suite à sa demande de renseignements sur son déménagement, raison pour laquelle une décision de suppression de son droit au RI venait d'être rendue à son encontre, avec effet au 31 juillet 2017. Dans une missive du 26 octobre 2017, il a enfin produit une dernière décision datée de la veille et recalculant le droit au RI des recourants à compter du 1^er août 2017 en raison de leur installation à ******** et de la séparation de la mère.

La cour a ensuite statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) L'objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l'unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous forme de décision. L'objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge administratif n'entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; ATF 125 V 413 consid. 1a et les références citées).

b) Est litigieuse en l'occurrence la suppression du droit au RI des recourants dès le 30 septembre 2016. En cours de procédure, soit le 16 août 2017, le CSR a toutefois rendu une nouvelle décision par laquelle la famille a été remise au bénéfice du RI dès le 1^er juillet 2017, suite à la réapparition du mari de la recourante. Il s'ensuit que le présent litige ne porte que sur la période du 1^er octobre 2016 au 30 juin 2017. Quant à la dernière décision de l'autorité concernée du 20 octobre 2017, elle concerne uniquement l'époux et ne fait pas l'objet de la présente procédure.

3. a) La loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV; RSV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 al. 1 LASV). Elle règle l’action sociale cantonale, qui inclut notamment le revenu d'insertion (cf. art. 1 al. 2 LASV). Ce dernier comprend une prestation financière, composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1), après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou concubin faisant ménage commun avec lui et de ses enfants mineurs à charge (cf. art. 27 et 31 al. 1 et 2 LASV).

L'aide financière aux personnes est donc subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (cf. art. 3 al. 1 LASV). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV). A la lumière de cette disposition, l'aide financière étatique n’est donc due que dans la mesure où elle est nécessaire ou n’est pas déjà couverte par des prestations de tiers (CDAP PS.2016.0070 du 16 mars 2017 consid. 5a; CDAP PS.2015.0075 du 25 septembre 2015 consid. 3a et la référence citée).

Conformément à l'art. 38 LASV, la personne qui sollicite une aide ou qui en bénéficie déjà est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière, et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet (cf. al. 1 et 2). Elle doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations (cf. al. 4). La personne au bénéfice d'une aide doit collaborer avec l'autorité d'application (art. 40 al. 1 LASV).

L'art. 38 LASV pose clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Il n'appartient pas, en effet, à l'autorité d'application de l’aide sociale d'établir un tel besoin d'aide. Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoire, impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), ce principe n'est pas absolu. En particulier, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer, doit la motiver; il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD). La sanction pour un tel défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier (cf. art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé. Dans ce cadre, l’autorité sera le cas échéant amenée à considérer que l’intéressé n’a pas prouvé qu’il était dépourvu des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et à prononcer une décision de suspension ou de suppression des prestations (CDAP PS.2016.0079 du 7 février 2017 consid. 2b; CDAP PS.2015.0104 du 4 novembre 2016 consid. 2b; CDAP PS.2016.0003 du 23 juin 2016 consid. 4b et les références citées).

b) En l'espèce, il est reproché à la recourante de ne pas avoir fourni les renseignements propres à établir l'indigence de son couple, condition nécessaire à l'octroi du RI, pendant les onze mois où son mari est parti en Afrique. Les autorités intimée et concernée considèrent en effet que l'intéressée a servi des explications contradictoires et erronées au CSR à ce sujet, se rendant ainsi coupable d'un défaut de collaboration blâmable, qui justifie une suppression de l'aide sociale accordée.

La recourante s'en défend en assurant qu'elle a toujours communiqué aux autorités les renseignements dont elle disposait, expliquant qu'elle recevait peu de nouvelles de son conjoint, lequel était bloqué en RDC en raison de la guerre civile et d'une maladie. Elle affirme que la situation financière de son couple n'a nullement changé pendant cette période, en particulier que son époux n'a pas exercé d'activité économique en Afrique, de sorte qu'une suppression du RI place ses enfants et elle dans une situation extrêmement précaire.

c) Il ressort des informations extraites par le CSR du site du Département fédéral des affaires étrangères que la situation en RDC à l'époque où s'y trouvait le mari de la recourante était pour le moins tendue, compte tenu de l'approche des élections présidentielles et parlementaires. Des affrontements violents avaient eu lieu à Kinshasa et d'autres troubles n'étaient pas à exclure dans la capitale ou dans d'autres parties du pays. Toujours selon ces informations, des événements mineurs pouvaient rapidement dégénérer de façon inopinée et donner lieu à des actes de violence, des combats d'intensité variable survenant régulièrement entre les rebelles et l'armée congolaise. Il était encore précisé que les mines terrestres et les munitions non explosées représentaient un danger dans la plupart des régions du pays et qu'un risque d'attentats terroristes existait. Ainsi, même si le site internet était muet sur la question des liaisons aériennes subsistant entre la Suisse et la RDC, et si plusieurs compagnies d'aviation proposaient encore des billets pour Kinshasa, selon les recherches du CSR, il est possible que certains vols aient dû être annulés, comme l'a indiqué la recourante. Il est du reste établi par deux certificats médicaux que son époux a contracté la malaria alors qu'il se trouvait en RDC, qui a impliqué un suivi médical sur place de près de six mois puis une hospitalisation de six jours à Genève dès son retour en Suisse. Il appert ainsi que les déclarations de la recourante, certes approximatives, n'étaient toutefois pas éloignées de la réalité lorsqu'elle affirmait au CSR que son mari était bloqué en Afrique en raison des conflits qui y régnaient et de sa maladie, circonstances qui permettent en outre d'expliquer pourquoi les informations dont elle disposait n'étaient que sporadiques.

Quoi qu'il en soit, il résulte en outre du dossier que l’époux de la recourante, aujourd'hui âgé de soixante-quatre ans, touche l'aide sociale depuis plus de dix ans, puisqu'il émargeait déjà à l'Hospice général de Genève depuis le 1^er juin 2006 et jusqu'au 31 mars 2016, date au-delà de laquelle le CSR a pris le relais. Il est dès lors hautement improbable qu'il ait réussi à trouver, après quelques mois seulement en Afrique, l'activité lucrative nécessaire à entretenir les siens qu'il était incapable d'exercer en Suisse, qui plus est alors qu'il assistait aux funérailles de sa sœur avant de tomber malade.

Dans ces conditions, il ne saurait raisonnablement être reproché à la recourante d'avoir omis de remettre au CSR des attestations concernant les revenus de son conjoint ou de lui avoir fourni des informations incomplètes sur l'état de ce dernier, faute de disposer elle-même d'indications plus concrètes. Selon la jurisprudence applicable en matière d'aide sociale, le devoir de collaborer ne peut d'ailleurs être soumis à des exigences trop grandes, en particulier lorsqu'il s'agit de prouver un fait négatif: on ne peut ainsi exiger du requérant qu'il fournisse des documents qu'il n'a pas ou qu'il ne peut se procurer sans complication notable (voir notamment sur cette question TF 8C_702/2015 du 15 juin 2016 consid. 6.2.1; TF 8C_50/2015 du 17 juin 2015 consid. 3.2.1 et les références citées).

Il s'ensuit que la suppression du RI infligée aux recourants, fondée sur une prétendue violation du devoir de renseigner au sens de l'art. 38 LASV, est infondée.

4. Pour tous ces motifs, le recours doit être admis et les décisions litigieuses doivent être annulées.

Vu l'issue du litige, l'arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 49 al. 1 et 52 LPA-VD). Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un conseiller juridique, ont droit à une indemnité à titre de dépens (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD), dont il convient de fixer le montant à 1'000 francs.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 31 mars 2017 et la décision du Centre social régional du Jura-Nord vaudois du 8 novembre 2016 sont annulées.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. L'Etat de Vaud, par la caisse du Service de prévoyance et d'aide sociales, versera à A.________, B.________, C.________ et D.________ une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 29 novembre 2017

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.