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TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 27 juin 2017

Composition

M. Laurent Merz, président; MM. Alex Dépraz et Eric Brandt, juges

 

Recourante

 

A.________ à ******** représentée par Centre Social Protestant - Vaud, Mme Magalie Gafner, à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), à Lausanne,

  

 

Autorités concernées

1.

Centre social régional (CSR) de Lausanne, Service social Lausanne, Unité juridique, à Lausanne,

 

2.

Service de la population (SPOP), à Lausanne

 

  

 

Objet

        Aide sociale  

 

Recours A.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 3 mai 2017 rejetant son recours contre la décision du CSR de Lausanne du 10 mars 2017 (octroi de l'aide sociale)

 

Vu les faits suivants

A.                     A.________ (ci-après: la recourante), ressortissante italienne célibataire née en février 1953, est arrivée en Suisse pour la première fois à l'âge de trois ans par regroupement familial. Elle y a fait toutes ses écoles et a obtenu une autorisation de séjour (permis B), puis en 1965 une autorisation d'établissement (permis C). Dès 1987, elle a suivi une formation en art et design en Grande-Bretagne où elle a par la suite travaillé. Ses parents étaient alors demeurés en Suisse.

Selon les documents au dossier du Service de la population du canton de Vaud (SPOP), la recourante est revenue en Suisse en 2003 en y déposant une demande de permis de séjour avec activité lucrative. Selon les déclarations de la recourante et certains documents versés par celle-ci au dossier, elle était déjà revenue en 2001 en Suisse pour s'occuper de sa mère et de sa sœur qui étaient gravement malades, la sœur étant décédée en 2002 et la mère en 2005. Le 2 décembre 2003, le Service de l'emploi a refusé la demande au motif que la recourante n'avait pas fourni tous les documents requis. Début 2004, la recourante a signé une déclaration de départ définitif pour l'Angleterre.

En mai 2009, la recourante a déposé une nouvelle demande de permis pour la prise d'une activité salariée. Elle a produit un contrat de mission temporaire à plein temps dès le 26 janvier 2009 comme ouvrière de conditionnement, signé auprès de l'agence de placement et de location de services C.________. Par décision du 17 juillet 2009, le SPOP a rejeté sa demande de délivrance d'une autorisation d'établissement compte tenu notamment de la durée de son séjour à l'étranger. Il lui a par contre délivré une autorisation de séjour de courte durée CE/AELE (permis L) valable jusqu'au 24 janvier 2010 (en retenant le 26 janvier 2009 comme date d'entrée, de début de travail et de décision).

La recourante ayant produit deux nouveaux contrats de mission temporaire avec C.________ dès le 7 décembre 2009, respectivement dès le 3 février 2010, en tant qu'aide-animalière à plein temps auprès de D.________, l'autorisation de courte durée en sa faveur a été renouvelée jusqu'au 1er février 2011. En octobre 2010, la recourante a également conclu un contrat de travail en tant qu'employée d'entretien à raison de dix heures par semaine avec B.________. Eu égard à la poursuite de la mission en tant qu'aide animalière avec des contrats à durée déterminée de quelques mois, l'autorisation de séjour de courte durée a, à nouveau, été prolongée, cette fois-ci au 31 janvier 2012.

Dès le 1er juillet 2012, la recourante a œuvré pour le compte de C.________ 34 heures par semaine comme auxiliaire de santé dans un EMS pour une durée prévue jusqu'au 28 février 2013. Le SPOP lui a alors délivré une autorisation de séjour de courte durée valable jusqu'au 28 décembre 2012, puis jusqu'au 28 février 2013.

Par la suite, la recourante a été à la recherche d'un emploi. Elle a bénéficié d'indemnités de chômage, avec un droit au nombre maximum de 640 indemnités journalières et un délai-cadre courant du 25 avril 2013 au 28 février 2017. Le SPOP lui a octroyé une nouvelle autorisation de séjour de courte durée valable jusqu'au 27 février 2014 en indiquant comme but du séjour effectif la recherche d'un emploi.

Dans la mesure où la recourante n'avait pas retrouvé de nouvel emploi, mais était au bénéfice des indemnités de chômage, les permis de courte durée ont été renouvelés au 26 février 2015, puis une dernière fois au 16 février 2016.

Jusqu'au mois de février 2016, la recourante était inscrite auprès de l'Office régional de placement (ORP) ou un dernier rendez-vous a eu lieu le 29 février 2016.

B.                     Dans l'intervalle, le 22 janvier 2016, la recourante a déposé une demande de rente AVS anticipée.

Par écriture du 11 février 2016 de son intermédiaire, le Centre social protestant (CSP), la recourante a demandé au SPOP un titre de séjour en tant que "travailleuse retraitée bénéficiant d'un droit de demeurer".

Par décision du 27 avril 2016, la rente AVS anticipée a été octroyée à la recourante avec début au 1er mars 2016. La recourante touche actuellement une rente AVS de 337 fr. et une rente britannique d'environ 125 livre sterling par mois.

Elle a également requis le 25 avril 2016 l'octroi de prestations complémentaires (PC) qui lui ont en l'état été refusées au motif qu'elle n'était pas en possession d'un permis de séjour. Un recours auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal contre cette décision de refus est toujours pendant (PC 10/16).

C.                     Par courrier du 9 août 2016, le SPOP s'est déclaré favorable à l'octroi d'une autorisation de séjour UE/AELE "en application du droit de demeurer en Suisse au terme de l'activité lucrative en application de l'art. 22 OLCP et des directives fédérales de l'Ordonnance sur la libre circulation des personnes chiffre 8.2.2" (correspondant au
ch. 10.3 dans la version de janvier 2017 des directives concernées). Conformément à la réglementation régissant la répartition des compétences entre l'autorité fédérale et les autorités cantonales, il a indiqué qu'il soumettait le dossier au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) dans le cadre de la procédure d'approbation; ainsi, l'autorisation de séjour "ne serait valable que si le SEM accordait son approbation".

Par décision du 21 novembre 2016, le SEM a refusé l'approbation requise et prononcé le renvoi de la recourante de Suisse en fixant un délai de départ au 15 février 2017. Le SEM a nié à la recourante tant un droit de demeurer que l'admission d'un cas de rigueur.

Par acte du 16 décembre 2016, la recourante a déféré cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF F-7827/2016). Par décision du 10 février 2017, la juge instructrice du TAF a admis la demande d'assistance judicaire de la recourante relative aux frais de procédure. Après avoir requis les dossiers, la réponse du SEM et la réplique de la recourante, elle a également "informé" la recourante le 20 mars 2017 que le recours avait "effet suspensif" et qu'elle était "ainsi autorisée à séjourner en Suisse jusqu'à l'issue de la procédure de recours".    

D.                     Fin février 2017, la recourante a déposé une demande d'octroi de l'aide sociale jusqu'à droit connu sur sa demande de prestations complémentaires. Elle vit dans l'appartement familial de ses parents décédés.

Le 10 mars 2017, le Centre social régional de Lausanne (CSR) a rendu une "décision de non-entrée en matière" à l'encontre de la recourante au motif que cette dernière ne remplissait pas les critères pour être bénéficiaire du revenu d'insertion (RI). Selon la motivation sommaire de cette décision, la recourante n'entrait en effet pas dans un des "cas prévus par la norme 1.1.3.1 pour les personnes au bénéfice de ce type d'autorisation". Si des changements intervenaient dans sa situation, elle pourrait déposer une nouvelle requête. 

Le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) a rejeté le 3 mai 2017 le recours formé par la recourante contre cette décision. Il a en substance retenu que la recourante était certes habilitée à séjourner en Suisse jusqu'à l'issue de la procédure de recours à l'encontre de la décision de refus du SEM, mais qu'elle ne disposait pas de titre de séjour valable, de sorte qu'elle ne pouvait pas être considérée comme résidant légalement sur territoire vaudois. La recourante ne pouvait ainsi qu'être renvoyée à l'aide d'urgence.

E.                     Par acte du 10 mai 2017 de son mandataire, le CSP, la recourante a interjeté un recours contre cette dernière décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant au renvoi de la cause au CSR "pour octroi de l'aide sociale en attendant la décision sur l'octroi de PC/AVS". Elle a en outre requis l'octroi de l'aide sociale "à titre provisionnel et à titre d'avance PC".

Par ordonnance du 11 mai 2017, le juge instructeur de la CDAP a informé les parties qu'il n'ordonnait pas de mesures superprovisionnelles, relevant en particulier qu'il ne disposait pas d'informations suffisantes à ce stade s'agissant notamment de l'état de fortune de la recourante.

Par courrier du 15 mai 2017, la recourante a transmis des documents supplémentaires (en partie requis par le Tribunal).

A la demande du Tribunal, le SPOP a produit le 22 mai 2017 le dossier dont il dispose par rapport à la recourante. Il a pour le reste renoncé à se déterminer.  

Le même jour, la recourante s'est prononcée sur sa fortune et a déclaré que des mesures provisionnelles seraient nécessaires si une décision au fond ne pouvait intervenir dans les deux mois.

Le 23 mai 2017, le SPAS a conclu au rejet du recours et au refus de mesures provisionnelles, tandis que le CSR s'en est remis à la décision et aux déterminations du SPAS.   

F.                     La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                      a) Le SPAS s'est avant tout référé aux directives du Département cantonal de la santé et de l'action sociale (DSAS), intitulées "Revenu d'insertion (RI) NORMES" (ci-après: Normes RI), désignées comme "complément indispensable à l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/RLASV". Les Normes RI, dans leur version applicable dès le 1er février 2017, énumèrent à leurs chiffres 1.1.3.1 et 1.1.3.2 comme suit des cas dans lesquels le revenu d'insertion (RI) peut ou ne peut pas être octroyé aux ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne (UE, ancienne CE) ou de l'Association européenne de libre-échange (AELE):

1.1.3.1    Cas dans lesquels le RI peut être octroyé a un ressortissant d’un Etat membre CE/AELE

     -    titulaire d'une autorisation de séjour de courte durée (permis/livret CE/AELE L), aux conditions non cumulatives suivantes :

     ▪    en complément d’une activité salariée exercée à 100% ou 160 heures par mois;

     ▪    en incapacité de travail mais encore au bénéfice d’un contrat de travail, (donc non demandeur d’emploi);

     ▪    en incapacité permanente de travail suite à un accident de travail ou d'une maladie professionnelle susceptible d’ouvrir un droit à une rente entière ou partielle, et jusqu'à droit connu sur sa demande AI (PS.2011.0076);

     ▪    qui, alors qu'il réside dans le canton depuis plus de 2 ans, cesse d'exercer un emploi salarié à la suite d'une incapacité permanente de travail non liée à un accident ou une maladie professionnelle, le délai de 2 ans devant précéder immédiatement l'incapacité en question et jusqu'à droit connu sur sa demande AI (PS 2011-0076);

     ▪    en complément d’indemnités de chômage;

     ▪    si un seul membre a droit au RI, l’ensemble d’un ménage (couple marié ou partenaires enregistrés) peut en bénéficier.

     -    titulaire d'une autorisation de séjour (permis/livret CE/AELE B) ou d'une autorisation d'établissement (permis/livret CE/AELE C);

     -    dans l'attente de la délivrance d'une autorisation de séjour B ou CE/AELE L pour prise d’emploi ou d'une autorisation d'établissement CE/AELE C;

     -    dans l’attente du renouvellement (nouvelle autorisation de même durée) ou de la prolongation (prolongation de l’autorisation pour une durée moindre) de leur autorisation de séjour CE/AELE L ou B;

     -    dans l’attente d'une première autorisation de séjour suite à leur mariage avec un ressortissant suisse ou avec un ressortissant étranger titulaire d'une autorisation de séjour, pour autant qu'il soit entré légalement en Suisse;

     -    qui, au moment où il séjournait légalement en Suisse, a fait l’objet d’une décision négative du SPOP ou de l’ODM et dont le recours contre cette décision a été assorti de l’effet suspensif.

1.1.3.2    Cas dans lesquels le RI ne peut pas être octroyé au ressortissant d’un Etat membre CE/AELE :

     -    qui n’a pas entrepris des démarches en vue d'obtenir un permis/livret de séjour CE/AELE à la suite des 3 premiers mois consécutifs passés en Suisse; le chercheur d’emploi peut rester 3 mois en Suisse sans autorisation (art. 18 al. 1er OLCP). Si la recherche dure plus longtemps, il doit obtenir une autorisation de courte durée de 3 mois (art. 18 al. 3 OLCP);

     -    qui n'a pas demandé le renouvellement ou la prolongation de son autorisation de séjour à la suite de son expiration;

     -    qui, au moment où il séjournait illégalement en Suisse, a fait l’objet d’une décision négative du SPOP ou de l’ODM, ceci même si le recours contre cette décision a été assorti de l’effet suspensif;  

     -    à la recherche d’un emploi (permis/livret L), sans droit aux indemnités chômage;

     -    en complément d'une activité salariée inférieure à 100% pour les détenteurs d'un permis/livret L ou 160 heures par mois.

b) Le SPAS est d'avis qu'il ne pouvait être considéré que le permis L dont a bénéficié la recourante en dernier lieu jusqu'au 16 février 2016 était en cours de renouvellement, puisqu'elle avait demandé à ce que le permis soit transformé en permis B. En outre, la recourante n'était pas dans l'attente de la délivrance d'un permis B ou L pour prise d'emploi, mais d'un permis B en application du droit de demeurer en Suisse au sens de l'art. 22 de l’ordonnance fédérale du 22 mai 2002 sur l’introduction progressive de la libre circulation des personnes entre, d’une part, la Confédération suisse et, d’autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres, ainsi qu’entre les Etats membres de l’Association européenne de libre-échange (OLCP; RS 142.203). Bien qu'étant autorisée à séjourner en Suisse jusqu'à l'issue de la procédure de recours à l'encontre de la décision du SEM, la recourante ne disposait pas d'un titre de séjour valable, de sorte qu'elle ne pouvait pas être considérée comme résidant légalement sur territoire vaudois au sens du RI; sur ce point, le SPAS renvoie à l'arrêt de la CDAP PS.2009.0017 du 30 novembre 2009.

Dans cet arrêt, confirmé par le Tribunal fédéral (TF 8C_1067/2009 du 18 juin 2010), la CDAP a admis qu'une ressortissante célibataire d'un pays africain ne pouvait pas recevoir l'aide sociale ordinaire alors qu'elle était arrivée et séjournait illégalement en Suisse, même si une procédure était pendante auprès du TAF dans le but d'obtenir une autorisation de séjour sur la base d'un cas individuel d'une extrême gravité, respectivement pour des raisons médicales, et que le SPOP avait émis un préavis favorable. Le Tribunal fédéral a alors toutefois soulevé la question de savoir, tout en la laissant ouverte, si un autre résultat s'imposait lorsque le SPOP délivrait une attestation par laquelle il autorisait le séjour pendant la procédure ou pendant un certain temps (TF 8C_1067/2009 précité, consid. 5.2).      

c) Comme évoqué, les Normes RI sont des directives, respectivement des instructions de l'administration. Destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions légales, les instructions de l'administration, en particulier de l'autorité de surveillance, visent à unifier, voire à codifier la pratique des organes d'exécution. Elles ont notamment pour but d'établir des critères généraux d'après lesquels sera tranché chaque cas d'espèce et cela aussi bien dans l'intérêt de la praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants droit. Ces directives n'ont d'effet qu'à l'égard de l'administration. Elles ne créent pas de nouvelles règles de droit et donnent le point de vue de l'administration sur l'application d'une règle de droit et non pas une interprétation contraignante de celle-ci. Elles ne peuvent sortir du cadre fixé par les normes supérieures qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence. Les directives administratives ne lient ainsi pas les tribunaux: ils ne doivent en tenir compte que si une interprétation correcte et adaptée au cas particulier des dispositions légales applicables le permet et s'en écarter si elles sont incompatibles avec les dispositions légales (cf. ATF 132 V 321 consid. 3.3; 131 V 42 consid. 2.3; 130 V 163 consid. 4.3.1; 128 I 167
consid. 4.3; Raymond Spira, Le contrôle juridictionnel des ordonnances administratives en droit fédéral des assurances sociales, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983,
p. 803 ss; cf. ég. ATF 141 V 688 consid. 4.2).

2.                      a) Sauf exceptions, l'octroi de l'aide aux personnes dans le besoin relève essentiellement de la compétence cantonale.

Aux termes de l'art. 1 al. 2 de la loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), celle-ci comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (cf. les définitions de ces trois mesures aux art. 20, 24 et 27 LASV). Le RI comprend une prestation financière et peut, le cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue de moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).

Aux termes de l'art. 4 al. 1 LASV, les dispositions de cette loi s'appliquent aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton. Selon l'art. 4 al. 2 LASV, la loi ne s'applique pas aux personnes visées par la loi cantonale du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) et aux ressortissants communautaires à la recherche d'un emploi et titulaires d'une autorisation de séjour de courte durée, à l'exception des dispositions relatives à l'aide d'urgence.

aa) La LARA du 7 mars 2006 est entrée en vigueur en 2006 (cf. pour l'entrée en vigueur: CDAP PS.2009.0017 du 30 novembre 2009 consid. 2; pour le contexte: CDAP PS.2009.0023 du 25 août 2009 consid. 3; cf. ég. CDAP PS.2007.0214 du 14 juillet 2008). En vertu de l’art. 2 al. 1 LARA, cette loi s’applique:

"1.   aux requérants d’asile disposant d’un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale;

2.    aux personnes au bénéfice d’une admission provisoire;

3.    aux personnes à protéger au bénéfice d’une protection provisoire;

4.    aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois;

5.    aux mineurs non accompagnés au sens de l’article 3 de la présente loi."

Les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois (art. 2 al. 1 ch. 4 LARA) font l’objet du titre V de la LARA dont l’art. 49 prévoit qu’elles "ont droit à l’aide d’urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien". En d’autres termes, ces personnes sont soumises à la LARA, à l’exception de l'art. 4a LASV qui définit les conditions d’octroi et le contenu de l'aide d'urgence. Sur le plan systématique, le titre V de la LARA s’applique aux personnes qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’aide sociale ordinaire ou de
l’ "assistance" aux demandeurs d’asile (Bulletin du Grand Conseil [BGC] janvier 2006, p. 7809 et 7823). Il s’agit d’une aide minimale, subsidiaire aux autres prestations sociales allouées par le canton.

Selon l'art. 4a al. 3 LASV, l'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature; elle comprend en principe le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif (let. a), la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène (let. b), les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV (let. c), ainsi que l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité (let. d).

L’exposé des motifs et projet de loi sur la LARA précise que celle-ci a pour but de réunir dans un seul texte l’ensemble des compétences relevant de l’aide aux requérants d’asile et aux personnes en situation irrégulière. En adoptant la LARA parallèlement à la LASV, le législateur cantonal a distingué trois catégories de prestations d’assistance publique dans le canton de Vaud en fonction de la situation des bénéficiaires. La première est l’aide sociale ordinaire, dont les prestations financières sont couvertes par le RI, qui concerne les personnes domiciliées dans le canton et qui y séjourne légalement, en principe au bénéfice d’un titre de séjour. La deuxième catégorie est l’ "assistance" fournie aux demandeurs d’asile au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1, 2, 3 et 5 LARA (cf. les définitions de l’art. 3 LARA), dont les prestations dépendent en partie de la loi fédérale sur l’asile et dont les conditions sont fixées par les art. 19 ss LARA. La troisième catégorie est l’aide d’urgence, régie par l’art. 4a LASV applicable aux personnes séjournant illégalement dans le canton, dont le fondement se trouve à l’art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui garantit le droit à toute personne qui est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien d’être aidée et assistée et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (BGC novembre 2003, p. 4162-4163). En matière d’aide d’urgence, le législateur cantonal a repris à son compte les objectifs définis par le législateur fédéral dans son programme d’allégement budgétaire. L'exposé des motifs relève en effet que l'intérêt public commande de limiter l'aide aux personnes séjournant en situation irrégulière dans le canton de Vaud au strict nécessaire, afin de ne pas encourager la poursuite d'un séjour illicite (BGC janvier 2006, p. 7826). Sur le plan systématique, le titre V de la LARA s’applique aux personnes qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’aide sociale ordinaire ou de l’ "assistance" aux demandeurs d’asile (BGC janvier 2006, p. 7809 et 7823). Il s’agit d’une aide minimale, subsidiaire aux autres prestations sociales allouées par le canton (CDAP PS.2009.0023 du 25 août 2009 consid. 3 in fine, confirmé par TF 8C_725/2009 du 14 juin 2010).

bb) L’exclusion de la LASV, respectivement du RI, des ressortissants communautaires selon l'art. 4 al. 2 LASV concerne les personnes venues en Suisse pour y rechercher un emploi au bénéfice ou non d'une autorisation de courte durée et ceux qui, au terme d'une activité inférieure à douze mois, séjournent en Suisse encore six mois avec une autorisation de séjour de courte durée pour rechercher un autre emploi (CDAP PS.2011.0076 du 27 février 2012 consid. 1b). Cette exclusion de l'aide sociale ne concerne que les personnes qui, compte tenu de leur activité en Suisse, n'auraient pas acquis un droit aux prestations de l'assurance-chômage (Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LASV, août 2008, n° 104, p. 2; CDAP PS.2011.0076 précité, consid. 1b). Pour arriver à cette exclusion, l’art. 4 al. 2 LASV, entré en vigueur le 1er juillet 2010, a été modifié par la novelle du 6 octobre 2009 en raison d’une spécificité vaudoise: les ressortissants de l'UE se rendant en Suisse pour y chercher un emploi et qui n'en trouvaient pas pouvaient avoir droit à l'aide sociale alors que la réciproque n'était pas vraie, puisque les accords bilatéraux ne garantissent pas aux ressortissants suisses d'avoir accès au régime d'aide sociale d'un pays de l'UE s'ils n'y ont pas été résidents et s'ils n'y ont pas exercé une activité lucrative (cf. explications du Conseiller d’Etat Pierre-Yves Maillard, in BGC, séance du 15 septembre 2009, p. 25; cf. ég. consid. 3 infra). 

b) Par rapport à l'aide d'urgence pour les personnes séjournant illégalement en Suisse, le Tribunal fédéral a considéré que les autorités cantonales peuvent, en principe, réduire les prestations d'aide sociale qui leur sont allouées et les limiter à une aide présentant un caractère transitoire marqué, comme l'aide d'urgence garantie au terme d'une décision de non-entrée en matière ou de rejet d'une demande d'asile au sens de l'art. 82 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), sans contrevenir à l'art. 12 Cst. ni à l'art. 33 de la Constitution vaudoise (Cst.-VD). Celui qui dépose une demande de régularisation en raison d'une situation personnelle d'extrême gravité ne dispose pas d'un véritable titre de séjour en Suisse pendant la durée de la procédure, à moins de s'être vu expressément délivrer une autorisation provisoire par l'autorité cantonale compétente. Par ailleurs, le fait pour les autorités cantonales de considérer que la personne dans une telle situation séjourne illégalement sur le territoire vaudois au sens de l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA n'est pas arbitraire ou contraire aux règles de la bonne foi (cf. ATF 136 I 254 consid. 4 et 5, confirmant l'arrêt CDAP PS.2009.0029 du 7 août 2009; TF 8C_1067/2009 du 18 juin 2010 consid. 5.1, confirmant l'arrêt CDAP PS.2009.0017 du 30 novembre 2009; TF 8C_725/2009 du 14 juin 2010 consid. 5, confirmant l'arrêt CDAP PS.2009.0023 du 25 août 2009).

Selon le Tribunal fédéral, l'art. 12 Cst. se limite à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et à la mendicité. Sa mise en œuvre peut être différenciée selon le statut de la personne assistée (ATF 136 I 254 consid. 4.2). A ce sujet, le Tribunal fédéral s'est en particulier référé à l'art. 17 LEtr (ATF 136 I 254 consid. 4.3.2). Aux termes de cette disposition, l'étranger entré légalement en Suisse pour un séjour temporaire et qui dépose une demande d'autorisation de séjour durable doit attendre la décision à l'étranger (art. 17 al. 1 LEtr). L'autorité cantonale compétente peut l'autoriser à séjourner en Suisse durant la procédure si les conditions d'admission sont manifestement remplies (art. 17 al. 2 LEtr). Pour le reste, le Tribunal fédéral a retenu que le fait que les autorités aient renoncé à prendre des mesures en vue du renvoi de l'étranger ne peut être assimilé à une décision d'autorisation (ATF 136 I 254 consid. 4.3.3 et la référence). Selon l'art. 6 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201), les conditions d'admission visées à l'art. 17 al. 2 LEtr sont manifestement remplies notamment lorsque les documents fournis attestent d'un droit légal ou d'un droit découlant du droit international public à l'octroi d'une autorisation de séjour ou de séjour de courte durée, lorsqu'aucun motif de révocation au sens de l'art. 62 LEtr n'existe et que la personne concernée accepte de collaborer au sens de l'art. 90 LEtr. Le Tribunal fédéral a retenu qu'en cas de réponse négative en première instance durant un séjour toléré sans autorisation, l'intéressé doit attendre la décision à l'étranger, à moins que les conditions d'admission, respectivement d'autorisation, paraissent avec une grande vraisemblance réalisées au sens de l'art. 17 al. 2 LEtr, voire que les perspectives que le séjour soit autorisé soient nettement meilleures (en allemand: "bedeutend höher einzustufen") que celles d'un refus (ATF 139 I 37 consid. 3 et 4.1; TF 2C_581/2014 du 12 août 2014
consid. 2.3; cf. ég. Marc Spescha, in: Spescha/Thür/Zünd/Bolzli, Migrationsrecht,
3e éd. 2015, n. 2 ss ad art. 17 LEtr: il ne peut être raisonnablement exigé que l'étranger retourne dans un autre pays). L'art. 17 LEtr concerne des personnes qui déposent en principe (en-dehors de demandes de visa) pour la première fois une demande d'autorisation de séjour en Suisse (cf. Spescha, op. cit., n. 1 ad art. 17 LEtr; Minh Son Nguyen, in: Nguyen/Amarelle, Code annoté de droit des migrations, vol. II, LEtr, 2017,
n. 10 ad art. 17 LEtr). Ainsi, les cas jugés par le Tribunal fédéral par rapport à l'aide sociale se rapportent à des personnes qui séjournent illégalement en Suisse et demandent à un certain moment d'être mis au bénéfice d'une autorisation de séjour
(cf. ATF 136 I 254).  

c) Selon l'art. 54 OASA, faisant partie du chapitre 3 "Admission", si une autorisation de séjour ou de courte durée a été octroyée en vertu d'une disposition d'admission pour un séjour avec un but déterminé, une nouvelle autorisation est requise si le but du séjour change.

Selon l'art. 56 OASA, inclus dans le chapitre 4 "Réglementation du séjour", section 1 "Autorisation de courte durée", les autorisations pour des séjours de courte durée ne peuvent être accordées une nouvelle fois qu'après une interruption d'une certaine période, des exceptions étant possibles dans des cas dûment motivés.

Aux termes de l'art. 59 al. 2 OASA, faisant partie du même chapitre, mais de la section 2 "Autorisations de séjour", lorsque la personne concernée a déposé une demande de prolongation, elle est autorisée à séjourner en Suisse pendant la procédure, pour autant qu'aucune autre décision n'ait été rendue. 

3.                      Vu que la recourante est de nationalité italienne, il y a en outre lieu de tenir compte encore de ce qui suit:

a) En tant que ressortissante italienne, la recourante entre dans le champ d'application personnel de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681), entré en vigueur le 1er juin 2002.

b) Selon l'art. 9 par. 2 annexe I ALCP, le travailleur salarié et les membres de sa famille visés à l'art. 3 de l'annexe bénéficient des mêmes avantages fiscaux et sociaux que les travailleurs salariés nationaux et les membres de leur famille. La notion d'avantage social doit être interprétée au regard de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE; anciennement des Communautés européennes). Elle recouvre tous les avantages qui, liés ou non à un contrat d'emploi, sont généralement reconnus aux travailleurs nationaux en raison, principalement, de leur qualité objective de travailleurs ou du simple fait de leur résidence ordinaire sur le territoire national, et dont l'extension aux travailleurs ressortissants d'autres Etats membres apparaît dès lors comme étant de nature à faciliter leur mobilité à l'intérieur de l'Union européenne (ATF 141 V 321 consid. 4.1; 138 V 186 consid. 3.4.1; 137 II 242 consid. 3.2.1). Une prestation sociale garantissant de façon générale un minimum de moyens d'existence constitue, précisément, un tel avantage social (arrêt de la CJCE du 27 mars 1985 C-249/83 Vera Hoeckx contre Centre public d'aide sociale de Kalmthout, Rec. 1985 p. 973). L'aide sociale accordée par la législation vaudoise sous la forme d'un revenu d'insertion doit donc être considérée comme un avantage social au sens de l'art. 9 par. 2 Annexe I ALCP (ATF 141 V 321 consid. 4.1, rendu suite à l'arrêt CDAP PS.2013.0086 du 17 avril 2014).

c) Le travailleur salarié ressortissant d'une partie contractante qui occupe un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins à dater de sa délivrance (autorisation de séjour B UE/AELE). Il est automatiquement prolongé pour une durée de cinq ans au moins. Lors du premier renouvellement, sa durée de validité peut être limitée sans pouvoir être inférieure à un an, lorsque son détenteur se trouve dans une situation de chômage involontaire depuis plus de douze mois consécutifs (art. 6 par. 1 annexe I ALCP). Le travailleur salarié (d'une partie contractante) qui occupe un emploi d'une durée supérieure à trois mois et inférieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée égale à celle prévue dans le contrat (autorisation de courte durée L UE/AELE; art. 6 par. 2 annexe I ALCP).

d) Si l'ALCP, singulièrement son annexe I (art. 9 par. 2), permet notamment à des travailleurs salariés ressortissants d'un Etat membre d'obtenir de l'aide sociale en Suisse, il autorise la Suisse à exclure d'autres catégories de personnes. C'est le cas, en particulier, des chercheurs d'emploi au sens de l'art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP (ATF 141 V 321 consid. 4.3). Aux termes de cette disposition, "les ressortissants des parties contractantes ont le droit de se rendre dans une autre partie contractante ou d'y rester après la fin d'un emploi d'une durée inférieure à un an pour y chercher un emploi et y séjourner pendant un délai raisonnable, qui peut être de six mois qui leur permette de prendre connaissance des offres d'emplois correspondant à leurs qualifications professionnelles et de prendre, le cas échéant, les mesures nécessaires aux fins d'être engagés. Les chercheurs d'emploi ont le droit, sur le territoire de la partie contractante concernée, de recevoir la même assistance que celle que les bureaux d'emploi de cet Etat accordent à ses propres ressortissants. Ils peuvent être exclus de l'aide sociale pendant la durée de ce séjour".

Les chercheurs d'emploi sont non seulement des ressortissants de l'une des parties contractantes qui se rendent sur le territoire d'une autre partie contractante pour y trouver du travail, mais également ceux qui y ont déjà travaillé pour une durée inférieure à douze mois et y demeurent afin de retrouver un emploi. Cette catégorie concerne donc aussi bien les personnes qui se rendent en Suisse en vue d'y chercher un premier emploi que celles qui ont perdu la qualité de travailleur à la suite de la perte de leur travail et qui cherchent un nouvel emploi sur le territoire helvétique (ATF 141 V 321 consid. 4.4; Epiney/Blaser, L'accord sur la libre circulation des personnes et l'accès aux prestations étatiques, in: Epiney/Gordzielik [éd.], Libre circulation des personnes et accès aux prestations étatiques, 2015, p. 42; Silvia Gastaldi, L'accès à l'aide sociale dans le cadre de l'ALCP, in: Epiney/Gordzielik, op. cit., p. 147). Elle vise aussi les cas de perte prématurée de l'emploi, c'est-à-dire avant l'expiration de la durée prévue de l'engagement. Dans ces situations de perte d'emploi, l'intéressé peut encore rester six mois en Suisse pour y chercher du travail. Il n'a pas droit à l'aide sociale, mais seulement à l'aide d'urgence (ATF 141 V 321 consid. 4.4; Nadine Zimmermann, Die Personenfreizügigkeit tangiert die Sozialhilfe, ZESO 2/2012 p. 23). Les cantons sont toutefois libres d'accorder des prestations plus étendues (ATF 141 V 321 consid. 4.4; 141 V 688 consid. 3.2; Zünd/Hugi Yar, Staatliche Leistungen und Aufenthaltsbeendigung unter dem FZA, in: Epiney/Gordzielik, op. cit., p. 197).

Il faut toutefois réserver l'application de l'art. 6 par. 6 Annexe I ALCP, selon lequel le titre de séjour en cours de validité ne peut être retiré au travailleur salarié du seul fait qu'il se trouve en situation de chômage involontaire dûment constaté par le bureau de main-d'œuvre compétent. Cette disposition doit être considérée comme permettant à un chômeur de conserver son ancienne qualité de travailleur ainsi que les droits qui découlent de cette qualité, en particulier l'aide sociale (ATF 141 V 321 consid. 4.5; 141 V 688 consid. 3.2; Gastaldi, op. cit., p. 138; Alvaro Borghi, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE, 2010, n. 144 s. ad art. 4 ALCP, p. 71).

e) On notera dans ce contexte que la diversité des réglementations cantonales a conduit le Conseil fédéral à ouvrir une procédure de consultation le 2 juillet 2014 sur un projet de loi portant modification de la LEtr afin d'harmoniser l'octroi de l'aide sociale aux demandeurs d'emploi (cf. ATF 141 V 321 consid. 4.6; rapport du SEM de décembre 2015 sur les résultats de la procédure de consultation du 2 juillet au 22 octobre 2014), puis au message du Conseil fédéral du 4 mars 2016 relatif à la modification de la LEtr (FF 2016 2835 ss, spéc. 2864 ss, 2881 ss, 2901 ss et 2913). L'Assemblée fédérale a adopté le 16 décembre 2016 une modification de la LEtr (cf. notamment les nouveaux
art. 29a et 61a LEtr), laquelle a fait l'objet d'un délai référendaire jusqu'au 7 avril 2017 (cf. FF 2016 8651, spéc. p. 8652 s.)

Sous le titre "Recherche d'un emploi", l'art. 29a LEtr a été formulé ainsi:

"Lorsqu'un étranger ne séjourne en Suisse qu'à des fins de recherche d'emploi, ni lui ni les membres de sa famille n'ont droit à l'aide sociale."

Selon le message précité du 4 mars 2016, cette disposition se rapporte aux chercheurs d'emploi soumis à l'ALCP qui entrent initialement en Suisse en vue d'y rechercher un emploi et non pas aux chercheurs d'emploi qui, après avoir perdu leur emploi en Suisse, y séjournent afin d'y rechercher un emploi (message précité in: FF 2016 2864 s. [ch. 1.6.2] et 2881 [ch. 3, ad art. 29a]).

Sous le titre "Extinction du droit de séjour des ressortissants des Etats membres de l’UE ou de l’AELE", l'art. 61a LEtr prévoit ce qui suit (cf. ég. message précité in: FF 2016 2866 s. [ch. 1.6.4], 2882 ss [ch. 3, ad art. 61a] et 2901 ss [ch. 6.2.2]):

"1 Le droit de séjour des ressortissants des Etats membres de l’UE ou de l’AELE titulaires d’une autorisation de courte durée prend fin six mois après la cessation involontaire des rapports de travail. Le droit de séjour des ressortissants des Etats membres de l’UE ou de l’AELE titulaires d’une autorisation de séjour prend fin six mois après la cessation involontaire des rapports de travail lorsque ceux-ci cessent avant la fin des douze premiers mois de séjour.

2 Si le versement d’indemnités de chômage perdure à l’échéance du délai de six mois prévu à l’al. 1, le droit de séjour prend fin à l’échéance du versement de ces indemnités.

3 Entre la cessation des rapports de travail et l’extinction du droit de séjour visée aux al. 1 et 2, aucun droit à l’aide sociale n’est reconnu.

4 En cas de cessation involontaire des rapports de travail après les douze premiers mois de séjour, le droit de séjour des ressortissants des Etats membres de l’UE ou de l’AELE titulaires d’une autorisation de séjour prend fin six mois après la cessation des rapports de travail. Si le versement d’indemnités de chômage perdure à l’échéance du délai de six mois, le droit de séjour prend fin six mois après l’échéance du versement de ces indemnités.

5 Les al. 1 à 4 ne s’appliquent pas aux personnes dont les rapports de travail cessent en raison d’une incapacité temporaire de travail pour cause de maladie, d’accident ou d’invalidité ni à celles qui peuvent se prévaloir d’un droit de demeurer en vertu de l’accord du 21 juin 1999 entre, d’une part, la Confédération suisse, et, d’autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes (ALCP) ou de la convention du 4 janvier 1960 instituant l’Association européenne de libre-échange (convention AELE)."

Ces nouvelles dispositions ne sont toutefois pas encore entrées en vigueur et n'étaient en particulier pas encore applicables lorsque la recourante a déposé sa demande auprès du CSR et lorsque ce dernier et le SPAS ont rendu leurs décisions respectives, de sorte qu'il n'y a pas encore lieu de les appliquer en l'espèce. Elles peuvent toutefois servir lors de l'examen de la question de savoir si les dispositions cantonales et leur interprétation sont conformes au droit supérieur, ce d'autant plus qu'elles sont censés se positionner dans le cadre des droits conférés par l'ALCP (cf. message précité in: FF 2016 2865 [ch. 1.6.2], 2866 [ch. 1.6.4], 2881 [ch. 3, ad art. 29a] et 2901 ss
[ch. 6.2.2]).

f) Comme évoqué, la recourante est depuis le 1er mars 2017 au bénéfice d'une rente AVS anticipée et, comme le prévoit également le futur art. 61a al. 5 LEtr, il y a lieu de tenir compte de l'art. 4 annexe I ALCP intitulé "Droit de demeurer" qui lui est applicable depuis l'entrée en vigueur de l'ALCP le 1er juin 2002.  

aa) Aux termes de l'art. 4 par. 1 de l'annexe I ALCP, les ressortissants d'une partie contractante et les membres de leur famille ont le droit de demeurer sur le territoire d'une autre partie contractante après la fin de leur activité économique. Pour plus de détails, l’art. 4 annexe I ALCP renvoie expressément, à son par. 2, au règlement CEE 1251/70 du 29 juin 1970 (concernant les travailleurs salariés) et à la directive 75/34/CEE du 17 décembre 1974 (concernant les indépendants, respectivement les personnes ayant exercées une activité non salariée).

bb) Conformément à l'art. 2 par. 1 première phrase let. a du règlement CEE 1251/70, le travailleur qui, au moment où il cesse son activité, a atteint l'âge prévu par la législation de cet Etat pour faire valoir des droits à une pension de vieillesse et qui a occupé un emploi pendant les 12 derniers mois au moins et y a résidé d'une façon continue depuis plus de trois ans, a le droit de demeurer à titre permanent sur le territoire de cet Etat.

Cette disposition ne concerne pas uniquement les travailleurs qui restent actifs jusqu'à l'âge de la retraite prévu à l'art. 21 de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 831.10) pour la rente de vieillesse (actuellement 64 ans révolus pour les femmes et 65 ans révolus pour les hommes); elle s'applique aussi aux personnes qui font valoir un droit à une rente anticipée selon l'art. 40 LAVS une année avant la date prévue à l'art. 21 LAVS et ainsi dès le moment où ils peuvent bénéficier de cette rente. Ni l'art. 2 par. 1 première phrase let. a du règlement CEE 1251/70 ni aucune autre disposition de ce règlement ne procèdent à une distinction entre rente ordinaire ou rente anticipée. Dite disposition se contente d'exiger à ce sujet l'atteinte de l'âge prévu pour faire valoir "des droits" à une pension de vieillesse. Et le droit suisse perçoit la rente anticipée selon l'art. 40 LAVS, introduite au 1er janvier 1997 avec la 10e révision de l'AVS (RO 1996 2466), non pas comme une prestation autre qu'une rente vieillesse. Au contraire, il s'agit de la réalisation du cas d'assurance vieillesse, avec comme conséquence une certaine réduction du montant de la rente compte tenu de l'octroi anticipé (cf. Michel Valtério, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants et l'assurance-invalidité, 2011, n. 1104 p. 304).

cc) Selon l'art. 4 par. 2 de ce règlement, les périodes de chômage involontaire, dûment constatées par le bureau de main-d'œuvre compétent, et les absences pour cause de maladie ou accident sont considérées comme périodes d'emploi au sens de l'art. 2 par. 1 du règlement.

dd) Enfin, selon l'art. 7 de ce règlement, le droit à l'égalité de traitement, est maintenu en faveur des bénéficiaires du règlement.

Cela inclut aussi la possibilité de pouvoir bénéficier des avantages sociaux et donc de l'aide sociale dans la mesure où la loi prévoit des prestations pour des nationaux.

ee) Selon l'art 22 OLCP, les ressortissants de la CE, de l'AELE ou les membres de leur famille qui ont le droit de demeurer en Suisse selon l'accord sur la libre circulation des personnes ou selon la Convention instituant l'AELE, reçoivent une autorisation de séjour CE/AELE.

ff) Les directives OLCP du SEM, dans leur version de janvier 2017, retiennent à leur ch. 10.3 pour l'essentiel ce qui vient d'être exposé au sujet du droit de demeurer. Concernant l'art. 2 par. 1 première phrase let. a du règlement CEE 1251/70, le droit de demeurer d'un travailleur UE/AELE suppose que soient réunies les conditions suivantes (ch. 10.3.2 des directives OLCP):

"[…] au moment où il cesse son activité, il a atteint l'âge permettant de faire valoir - selon la législation suisse - un droit à la retraite, il a séjourné en Suisse en permanence durant les trois années précédentes et y a exercé une activité lucrative durant les douze derniers mois au moins (ces trois conditions doivent être remplies cumulativement).

[...]

L'interruption de l'activité lucrative suite à une maladie, à un accident ou à une période de chômage involontaire dûment constatée par l'autorité compétente, et l'interruption involontaire de l'activité s'agissant d'un indépendant, sont considérées comme des périodes d'activité."

Selon le ch. 10.3.4 des Directives OLCP, les ressortissants UE/AELE et les membres de leur famille, quelle que soit leur nationalité, qui peuvent faire valoir un droit de demeurer sont autorisés à poursuivre leur séjour sur la base de ce statut et reçoivent une autorisation de séjour UE/AELE en qualité d'actifs ou de non actifs.

g) Il sera encore relevé que l'existence des droits de séjour conférés par l'ALCP et les règlements ou directives auxquels cet accord renvoie ne dépend pas directement de la délivrance par les autorités d'un titre de séjour. Ce dernier n'a en principe qu'un caractère déclaratoire. Le droit de séjour existe dès le moment où les conditions de séjour selon l'ALCP sont remplies. Dès que les conditions pour l'octroi d'une autorisation UE/AELE sont remplies, le titre de séjour doit être accordé. Cette autorisation ne fonde ainsi pas le droit au séjour mais ne fait qu'attester de celui-ci dont le bénéficiaire de l'Accord dans l'Etat d'accueil dispose (cf. art. 2 par. 1 et 2 annexe I ALCP; ATF 136 II 329 consid. 2.2 in fine; TF 2C_296/2015 du 28 janvier 2016 consid. 4.2; 2C_900/2012 du 25 janvier 2013 consid. 3.1 et les références; cf. ég. Nguyen, in: Amarelle/Nguyen, op. cit., vol. II, n. 30 ad art. 17 LEtr). Par ailleurs, l'art. 2 par. 3 annexe I ALCP retient que les parties contractantes prennent les mesures nécessaires pour simplifier au maximum les formalités et les procédures d'obtention des titres de séjour. Selon l'art. 11 par. 2 ALCP, les recours doivent être traités dans un délai raisonnable (principe de célérité;
cf. Véronique Boillet, in: Amarelle/Nguyen, Code annoté des migrations, vol. III, ALCP, 2014, n. 11 ad art. 11 ALCP; Borghi, op. cit., n. 521 ad art. 11 ALCP, p. 263).

h) Les dispositions cantonales ne doivent pas éluder les prescriptions de droit fédéral ou en contredire le sens ou l'esprit. Dès lors, les dispositions cantonales doivent être interprétées à la lumière des règles applicables selon l'ALCP en tant que droit fédéral supérieur au droit cantonal (cf. art. 49 al. 1 Cst.; ATF 137 I 31 consid. 4.1; 136 I 220 consid. 6.1; 135 I 106 consid. 2.1).  

4.                      a) En l'occurrence, le permis C dont disposait la recourante depuis 1965 s'est éteint à la suite de son départ pour la Grande-Bretagne dans les années 1980
(cf. décision du SPOP du 19 juillet 2009 et l'extinction prévue selon art. 61 LEtr, qui reprend pour l'essentiel la règle applicable sous l'ancien droit en vigueur jusqu'en 2007; cf. Jeannerat/Mahon, in: Amarelle/Nguyen, op. cit., vol. II, n. 1 ad art. 61 LEtr). Dernièrement, la recourante a été pendant plusieurs années au bénéfice de permis de courte durée UE/AELE (permis L UE/AELE) alors qu'elle travaillait depuis début 2009 en Suisse. Les permis L, à la place d'un permis B de plus longue durée, lui ont été délivrés parce qu'elle ne disposait que de contrats de mission pour quelques mois. Par la suite, elle a été au chômage et, eu égard à la durée de son activité salariée en Suisse, elle a pu bénéficier des indemnités de chômage, les autorités ayant fixé le délai-cadre du 25 avril 2013 au 28 février 2017. Dans cette mesure, le SPOP a prolongé les permis L en sa faveur jusqu'au 16 février 2016 inclus. Le 22 janvier 2016, la recourante a demandé à être mise au bénéfice de la retraite AVS anticipée selon l'art. 40 LAVS (cf. ég. consid. 3f/bb supra). Celle-ci lui a été reconnue, par décision du 27 avril 2016, avec effet dès le
1er mars 2016. Auparavant, le 11 février 2016, la recourante avait demandé au SPOP un titre de séjour en tant que "travailleuse retraitée bénéficiant d'un droit de demeurer".

b) S'il ne s'agit pas d'anticiper la décision du TAF, voire ensuite du Tribunal fédéral, il apparaît que le droit de séjour allégué par la recourante en application de l'art. 4 annexe I ALCP et du règlement CEE 1251/70 semble pour le moins exister de manière plausible et que la demande de la recourante à ce sujet n'est pas dénuée de chances de succès. En effet, le TAF a accordé à la recourante l'assistance judiciaire pour la procédure portant sur son droit de séjour (cf. art. 65 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]) et l'a autorisée à séjourner en Suisse jusqu'à l'issue de la procédure de recours. Quant au SPOP, il  est disposé à admettre un droit de demeurer selon l'art. 4 annexe I ALCP, respectivement l'art. 22 OLCP. On relèvera encore que le SEM n'a pas mentionné et encore moins traité l'art. 4 par. 2 du règlement CEE 1251/70, selon lequel des périodes de chômage involontaire peuvent être considérées comme des périodes d'emploi (cf. consid. 3f/cc supra), dans sa décision du 21 novembre 2016 déférée au TAF, ni dans sa réponse au recours adressée le 21 février 2017 au TAF. Au contraire, le SEM a mis en avant qu'il ne saurait reconnaître que la recourante "a exercé une activité lucrative durant les douze derniers mois au moins précédant la prise de retraite", puisqu'elle n'exerçait plus d'activité lucrative à compter du mois de mars 2013 et qu'elle avait bénéficié de prestations de l'assurance-chômage.

Il n'y a toutefois pas lieu de se prononcer sur le point de savoir si les conditions d'admission, respectivement d'autorisation, paraissent avec une grande vraisemblance réalisées au sens de l'art. 17 al. 2 LEtr (cf. consid. 2b supra). Comme déjà évoqué, l'art. 17 LEtr concerne en principe les personnes qui déposent une première demande d'autorisation de séjour en Suisse. Cela n'est pas le cas de la recourante puisqu'elle a disposé d'autorisations de séjour sans interruption de 2009 jusqu'au 16 février 2016. Certes, comme le relève le SPAS, la demande de la recourante tend à l'octroi d'un permis B UE/AELE, alors que jusqu'à présent elle était, depuis 2009, au bénéfice de permis de courte durée L UE/AELE. Mais cela ne peut être déterminant. Selon ce raisonnement du SPAS, la recourante aurait pu bénéficier de l'aide sociale si elle s'était contentée de demander le renouvellement de son permis L, à la place de l'octroi d'un permis B. De plus, il apparaîtrait également disproportionné de refuser l'aide sociale à quelqu'un pendant la procédure pour la seule raison qu'elle demande par exemple un permis C après avoir disposé auparavant d'un permis B. Vu que la recourante bénéficiait des droits selon l'ALCP, les autorisations de courte durée ont régulièrement pu être renouvelées, sans qu'une interruption d'une certaine période, comme le prévoit (pourtant) l'art. 56 OASA, n'ait été nécessaire (cf. ci-dessus consid. 2c). Bien que la recourante n'ait reçu que des permis de courte durée L et non pas des permis B, il y a lieu, dans sa situation, d'appliquer par analogie l'art. 59 al. 2 OASA selon lequel une personne qui a déposé une demande de prolongation est en principe autorisée à séjourner en Suisse pendant la procédure, cela d'autant plus qu'elle invoque des droits reconnus selon l'ALCP. La doctrine relève de plus que le séjour sans autorisation de celui qui peut invoquer l'ALCP n'est pas illégal (Nguyen, in: Amarelle/Nguyen, op. cit., vol. II, n. 10 et 30 ad
art. 17 LEtr). Dans cette mesure, il faut admettre que le cas de la recourante correspond aux situations prévues dans l'antépénultième cas réglé au ch. 1.1.3.1 des Normes RI (dans l'attente du renouvellement [nouvelle autorisation de même durée] ou de la prolongation [prolongation de l'autorisation de séjour pour une durée moindre] de leur autorisation de séjour CE/AELE L ou B]), même si la nouvelle autorisation sollicitée comportera en principe une plus longue durée que celles dont bénéficiait la recourante auparavant (depuis 2009). On pourrait également se référer à la situation évoquée comme dernier cas au ch. 1.1.3.1 des Normes RI (soit celle de la personne qui, au moment où elle séjournait légalement en Suisse, a fait l'objet d'une décision négative du SPOP ou du SEM et dont le recours contre cette décision a été assorti de l'effet suspensif).       

Contrairement à ce que laisse entendre le SPAS, ne saurait pas davantage être considéré comme déterminant le fait que la recourante demande une autorisation en vue de sa retraite et non plus pour travailler. Cela vaut en particulier pour des ressortissants de l'UE ou de l'AELE pour lesquels un droit de demeurer à la fin de leur vie active est en principe prévu selon l'art. 4 annexe I ALCP précité (cf. consid. 3f supra). L'octroi de l'autorisation de séjour sur la base de l'ALCP à laquelle prétend la recourante n'a, comme déjà exposé (cf. consid. 3g supra), qu'un effet déclaratoire et le droit auquel prétend la recourante ne semble pas être manifestement mal fondé. La durée de la procédure de reconnaissance du droit de demeurer selon l'ALCP ne peut pas non plus être reprochée à la recourante.

Pour le reste, ce n'est pas dans le cadre de la présente affaire d'aide sociale qu'il y a lieu d'approfondir la question de savoir ce qu'il faut comprendre par "périodes de chômage involontaire, dûment constatées par le bureau de main-d'œuvre compétent" au sens de l'art. 4 par. 2 du Règlement CEE n° 1251/70, point sur lequel les Directives OLCP ne se prononcent pas non plus de manière plus approfondie.

Vu ce qui précède, le SPAS et le CSR ne pouvaient pas renvoyer la recourante à l'aide d'urgence. La recourante a, pour autant qu'elle remplisse les autres conditions d'octroi, en principe droit à l'aide sociale ordinaire et ainsi au RI. La recourante ne peut pas être considérée comme une personne séjournant illégalement sur territoire vaudois au sens de l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA. Elle n'est pas non plus requérante d'asile, ni une personne au bénéfice d'une admission provisoire ou une personne à protéger au bénéfice d'une protection provisoire au sens de l'art. 2 al. 1 ch. 1 à 3 LARA. Elle n'est pas non plus une ressortissante communautaire à la recherche d'un emploi et titulaire d'une autorisation de séjour de courte durée au sens de l'art. 4 al. 2 LASV.

c) Certes, on pourrait envisager que la recourante demande l'aide d'urgence par exemple jusqu'à droit connu définitif sur le statut de son séjour. C'est ce qui a été exigé de la part d'étranger dans d'autres cas. Ceux-ci se distinguent toutefois nettement de la présente constellation.

aa) Dans plusieurs affaires jugées notamment par la CDAP en 2009 et par le Tribunal fédéral en 2010, concernant des ressortissants d'Etats africains, il a été retenu que ceux-ci pouvaient seulement prétendre à l'aide d'urgence et non pas l'aide sociale. Ces personnes étaient entrées illégalement en Suisse et ne possédaient aucune autorisation de séjour; après une certaine durée de séjour, elles ont requis l'octroi d'une autorisation. Il importait peu dans ce cadre que le canton ait admis de transmettre leur dossier au SEM pour approbation en retenant un cas individuel d'une extrême gravité, aussi longtemps que le SEM ou ensuite le TAF n'avaient pas statué définitivement sur l'octroi d'une autorisation de séjour (cf. CDAP PS 2009.0029 du 7 août 2009, confirmé par ATF 136 I 254; CDAP PS.2009.0023 du 25 août 2009, confirmé par TF 8C_725/2009 du 14 juin 2010; CDAP PS.2009.0017 du 30 novembre 2009, confirmé par TF 8C_1067/2009 du 18 juin 2010).

Ces cas, dont fait aussi partie la référence invoquée par le SPAS (CDAP PS.2009.0017 précité; cf. ég. consid. 1b supra), se distinguent en premier lieu de celui de la recourante par le fait que l'ALCP avec ses particularités évoquées ci-dessus (consid. 3) ne s'appliquait pas. En particulier, l'octroi d'une autorisation de séjour était constitutif pour le statut de séjour des personnes concernées. De plus, ces dernières étaient entrées et séjournaient clandestinement, comme sans-papiers, en Suisse, alors que la recourante y a travaillé pendant plusieurs années au bénéfice d'autorisations de séjour. Ces personnes ne méritaient donc pas la même protection que la recourante qui a jusqu'à présent séjourné de manière légale en Suisse et où il n'est pas exclu qu'elle ait un réel droit de demeurer qui fait directement, donc sans interruption, suite à ses périodes d'emploi et de chômage, contrairement aux cas précités de ressortissants africains.

bb) Les cas dans lesquels la jurisprudence a refusé l'aide sociale ordinaire à des ressortissants de l'UE se distinguent également de manière claire du cas de la recourante.

Dans une affaire vaudoise, le Tribunal fédéral a estimé qu'un ressortissant français avec un permis L UE/AELE avait perdu son statut de travailleur suite à son incarcération et ne se trouvait alors pas non plus en situation de chômage au sens de l'art. 6 par. 6 annexe I ALCP. Sa situation était assimilable à celle d'un chercheur d'emploi pouvant être exclu de l'aide sociale selon l'art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP (ATF 141 V 321 consid. 3 et 4, confirmant l'arrêt CDAP PS.2013.0086 du 17 avril 2014).

Dans une autre affaire vaudoise, la CDAP a jugé qu'une ressortissante portugaise au bénéfice d'un permis L UE/AELE pour activité lucrative, loin de l'âge de la retraite et en capacité de travail, ne pouvait pas prétendre à l'octroi du RI alors qu'elle n'exerçait pas une activité salariée à 100%. Afin de pouvoir invoquer le statut de travailleur et ainsi un droit de séjour selon l'ALCP, elle devait en principe exercer une activité à un taux d'activité qui lui permettait de subvenir à ses besoins sans avoir à recourir à l'assistance sociale (CDAP PS.2015.0034 du 13 juillet 2015).

Enfin, dans une affaire valaisanne, le Tribunal fédéral (in ATF 141 V 688 consid. 3.2) a constaté que la personne en question était au bénéfice d'une autorisation de séjour de courte durée (permis L), n'exerçait aucune activité lucrative, n'avait pas exercé d'activité lucrative durable, n'avait aucune perspective réelle d'engagement et n'était (ainsi) pas en situation de chômage involontaire et que la possibilité de l'exclusion de l'aide sociale selon l'art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP pouvait donc s'appliquer à elle (cf. pour cette disposition consid. 3d supra).

Dans ces trois cas, les administrés n'avaient manifestement pas un droit à un statut de séjour qui leur aurait conféré le droit à des prestations de l'aide sociale. Dans le cas de la recourante, il en va différemment: si un droit de demeurer lui est reconnu, elle a également droit à l'aide sociale (cf. supra, en particulier consid. 3f/dd); de plus, en l'état actuel, il n'apparaît pas irréaliste que la recourante puisse avoir un droit de demeurer selon l'art. 4 annexe I ALCP.

Dans un autre cas d'un ressortissant de l'UE (le premier cas concernant la situation de ressortissants communautaires exclus du droit au RI traité par la CDAP;
cf. consid. 1b in fine de cet arrêt), la CDAP a admis le recours et renvoyé la cause aux autorités d'aides sociales afin que celles-ci examinent si la cause de l'incapacité de travail était à rechercher dans une maladie professionnelle - ce qui permettrait d'admettre un droit de demeurer au sens de l'art. 4 annexe I ALCP et ainsi un droit à l'aide sociale (CDAP PS.2011.0076 du 27 février 2012). Dans cette affaire, l'étranger avait requis la transformation de son permis L en un permis B, sa demande étant demeurée en suspens auprès du SPOP dans l'attente de la décision de l'Office de l'assurance-invalidité (AI) sur sa requête de prestations de l'AI. Le SPOP avait renouvelé le permis L le 10 juin 2011, alors que l'aide sociale avait été requise le 14 septembre suivant. La CDAP a retenu que les autorités, qui refusaient l'aide sociale ordinaire, avaient assimilé à tort le recourant à un ressortissant communautaire sans activité lucrative ou titulaire d'un permis L et demandeur d'emploi. S'il s'avérait que la cause de l'incapacité de travail permanente qui frappait le justiciable était effectivement à rechercher dans son emploi temporaire de plâtrier-peintre, le droit au RI devait alors lui être reconnu au moins jusqu'à la décision de l'Office AI sur l'octroi ou non d'une rente d'invalidité. Dans cette mesure, la Cour s'était référée au droit de demeurer accordé au travailleur communautaire (selon l'art. 2 par. 1
let. b deuxième phrase du règlement CEE n° 1251/70) qui présente une incapacité permanente de travail résultant d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ouvrant droit à une rente entièrement ou partiellement à charge d'une institution de l'Etat d'accueil. 

Comme pour la recourante, et contrairement à ce qu'invoque le SPAS dans le cas présent, il ne jouait aucun rôle dans l'affaire précitée PS.2011.0076 qu'une procédure de transformation du permis L en permis B était en cours suite à une telle demande de l'étranger et que ce dernier n'était pas dans l'attente de la délivrance d'un permis pour prise d'emploi, mais d'un permis B en application du droit de demeurer au sens de l'art. 4 annexe I ALCP.

5.                      Le recours s'avère dès lors bien fondé et doit être admis, la décision du SPAS du 3 mai 2017 étant annulée. Le CSR devra entrer en matière sur la demande d'aide sociale déposée par la recourante en février 2017. Par surabondance, il sera retenu que le principe de subsidiarité de l'aide sociale selon l'art. 3 al. 1 LASV et le fait que la recourante a déposé une demande de prestations complémentaires (PC) et puisse éventuellement prétendre à ces prestations ne s'opposent pas à l'octroi de l'aide sociale jusqu'à droit connu sur la demande de PC (cf. arrêts de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal AI 9/15 du 29 mai 2015 consid. 1.2.2; AI 81/12 du 14 octobre 2012 consid. 2c).

6.                      La recourante qui obtient gain de cause, par l'intermédiaire du CSP, a droit à une indemnité à titre de dépens, dont il convient d'arrêter le montant à 800 fr. à la charge de l'autorité intimée (art. 55 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36 -; art. 10 et 11 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative - TFJDA; RSV 173.36.5.1 -;
cf. ég. CDAP PE.2016.0458 du 15 mars 2017 consid. 3; PE.2016.0167 du 6 septembre 2016 consid. 7). Il ne sera pas perçu d'émolument judiciaire (cf. art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD ; art. 4 al. 3 TFJDA).

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 3 mai 2017 est annulée et la cause renvoyée au Centre social régional de Lausanne pour qu'il entre en matière sur la demande d'aide sociale dans le sens des considérants.  

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    L'Etat de Vaud, par la caisse du Service de prévoyance et d'aide sociales, versera à A.________ une indemnité de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 27 juin 2017

 

                                                          Le président:                                  
                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.