TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 mai 2019

Composition

M. Laurent Merz, président; Mme Isabelle Perrin et M. Roland Rapin, assesseurs; Mme Elodie Hogue, greffière

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne

Autorités concernées		1.		Office régional de placement de Nyon, à Nyon
	2.		Centre Social Régional, à Nyon

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 11 décembre 2017

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après: le recourant), né en 1990, est titulaire d'un permis de séjour. Le 5 avril 2017, il s'est inscrit comme demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement de Nyon (ci-après: l'ORP) et a été mis au bénéfice des prestations du Revenu d'insertion (RI).

Suite à une décision de l'ORP du 6 juillet 2017, il a participé à un programme d'emploi temporaire en qualité d'aide de cuisine à temps plein du 10 juillet au 6 octobre 2017 organisé par l'association OSEO-Vaud auprès du ********. Ce programme a été prolongé jusqu'au 10 novembre 2017, par décision du 2 octobre 2017, puis jusqu'au 22 décembre 2017, par décision du 2 novembre 2017.

Le 11 septembre 2017, l'ORP l'a enjoint à adresser son dossier de candidature par courrier électronique dans un délai au 13 septembre 2017 à une collaboratrice de l'office qui recrutait un employé polyvalent (aide de cuisine, serveur) à temps partiel (60 à 70%) pour le compte de l'établissement "********" à ******** (VD).

Constatant que le recourant n'avait pas donné suite à cette injonction, l'ORP lui a écrit, le 10 octobre 2017, pour l'inviter à justifier ce qu'il a interprété comme étant un refus d'emploi.

Le recourant a répondu, le 17 octobre 2017, par l'intermédiaire de son épouse, qui a expliqué que c'était elle-même qui s'occupait de la correspondance de son mari, celui-ci étant analphabète et incapable d'écrire une lettre ou d'envoyer un e-mail. Elle a ajouté qu'au mois de septembre 2017, il lui avait été impossible de donner suite à l'assignation de l'ORP, étant confrontée à des difficultés familiales, du fait notamment de l'entrée à l'école de sa fille autiste, des rendez-vous médicaux et d'un virus attrapé par sa fille cadette alors âgée de 20 mois.

B. Par décision du 23 octobre 2017, l'ORP a sanctionné le recourant par une réduction de 25% de son forfait d'entretien mensuel pour une période de six mois, au motif qu'il avait refusé un emploi convenable.

Le 22 novembre 2017, le recourant s'est pourvu devant le Service de l'emploi (ci-après: le SDE ou l'autorité intimée) contre cette décision, concluant implicitement à son annulation. Il a contesté avoir refusé un emploi, expliqué qu'il était analphabète et allophone et que sa demande de cours de français débutant lui avait été refusée par son conseiller.

C. Par décision du 11 décembre 2017, le SDE a rejeté le recours et confirmé la décision de l'ORP du 23 octobre 2017. Il a retenu que les arguments exposés dans le recours ne suffisaient pas à justifier un refus d'emploi et qu'il appartenait au recourant de prendre les dispositions qui s'imposaient pour donner suite aux instructions de l'ORP. Il a relevé que le recourant semblait parvenir à remplir lui-même par écrit ses "Preuves de recherches personnelles en vue de trouver un emploi". Il était dès lors difficilement concevable qu'il ait été empêché de donner suite à l'assignation de l'ORP au motif qu'il lui était impossible de postuler par écrit. Il estime par ailleurs que la sanction de réduction de 25% du forfait RI pendant six mois, correspondant au minimum légal pour une faute grave, se justifiait pleinement.

D. Par acte daté du 11 janvier 2018, le recourant a porté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) concluant à l'annulation de la sanction et au remboursement de la totalité du RI prélevé. Il conteste que les éléments constitutifs d'un refus d'emploi soient réunis dès lors qu'il se serait donné de la peine en demandant l'aide de son conseiller pour accéder à un cours de langue pour illettré ainsi que l'aide de sa femme pour faire les démarches nécessaires pour l'offre d'emploi du ********. Il explique avoir effectué sa scolarité dans une école coranique en Gambie, être "scripto-naskh", mais analphabète. Il indique être également anglophone, l'anglais étant la langue nationale de la Gambie. Le recourant déclare faire lui-même ses recherches d'emploi par le biais de l'atelier de recherches d'emploi OSEO Vaud, recherches qu'il transmet ensuite à son épouse, qui les retranscrit chaque mois sur les fiches. Il signe lui-même ensuite ces fiches, avec son écriture de débutant. Il indique qu'il s'occupe avec son épouse de leur fille aînée atteinte d'autisme, qui a récemment obtenu une décision d'octroi de mesures médicales de l'Office AI. Enfin, il attire l'attention du juge sur le fait que les signatures des collaborateurs du SDE apposées au pied de la décision contestée "ne correspondent pas".

Le 2 février 2018, l'autorité intimée a déposé sa réponse concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle estime que par son écriture du 11 janvier 2017, le recourant confirme qu'il n'est pas dépourvu de moyens pour répondre à une proposition de travail, telle que celle qui faisait l'objet de l'assignation du 11 septembre 2017 de l'ORP. S'agissant de la quotité de la sanction, elle a rappelé que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI sont soumis aux mêmes devoirs que ceux pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0). Ainsi, la réduction de 25% du forfait d'entretien RI pendant 6 mois prononcée équivaut à la sanction minimale prévue par la LACI en cas de faute grave.

Invité à déposer des observations complémentaires, le recourant ne s'est pas manifesté.

E. La Cour a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. La décision sur recours du SDE peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Interjeté en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le SDE a retenu que le recourant avait refusé un emploi convenable, ce que celui-ci conteste.

a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au revenu d’insertion (ci-après: RI) prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051; art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. En vertu de l’art. 23a al. 1 LEmp, les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI. D’après l’art. 23a al. 2 LEmp, ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé.

Selon l’art. 12a du règlement du 7 décembre 2005 d’application de la loi du 5 juillet 2005 sur l'emploi (RLEmp; RSV 822.11.1), la notion de travail convenable figurant à l’art. 16 LACI est applicable aux bénéficiaires du RI, à l’exception de l’alinéa 2, lettre i. En application de l’art. 16 al. 1 LACI, en règle générale, l’assuré doit accepter immédiatement tout travail en vue de diminuer le dommage. Aux termes de l’alinéa 2 de cette disposition, n’est pas réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l’obligation d’être accepté, tout travail qui, en particulier, ne convient pas à l'âge, à la situation personnelle ou à l'état de santé de l'assuré (let. c).

Le refus d'un emploi convenable comprend toutes les possibilités manquées de conclure un contrat en raison d'un comportement inadéquat de l'assuré (refus explicite, manifestation de volonté pas claire, retard à l'entretien d'embauche, prétentions élevées, motivation insuffisante, etc.) (CDAP PS.2016.0077 du 30 mars 2017 consid. 1a; PS.2014.0107 du 12 novembre 2015 consid. 2c; PS.2014.0106 du 4 mai 2015 consid. 2b). Les éléments constitutifs d'un refus d'emploi sont donc réunis lorsqu'un assuré ne se donne pas la peine d'entrer en pourparlers avec l'employeur (CDAP PS.2016.0077 du 30 mars 2017 consid. 1a).

b) En l'occurrence, par correspondance du 11 septembre 2017 (qui ne figure pas au dossier) l'ORP a enjoint le recourant à adresser sa candidature par e-mail à une collaboratrice de l'office, d'ici au 13 septembre 2017, pour un poste d'employé polyvalent proposé par le café-restaurant ********, à ******* (VD). Le recourant ne conteste pas avoir reçu cette assignation et avoir omis d'y donner suite. Il explique cependant, par l'intermédiaire de son épouse, qu'il est incapable d'envoyer un e-mail, étant analphabète et allophone. Son épouse se charge normalement de sa correspondance. Cette dernière étant provisoirement trop occupée par les difficultés rencontrées par sa fille autiste de quatre ans lors de sa première rentrée scolaire, par des rendez-vous médicaux ainsi que par sa deuxième fille, âgée de 20 mois, qui avait attrapé le virus du faux croup, elle n'a pu répondre, dans le délai, à l'assignation de l'ORP. Ces arguments, certes dignes de considération, ne suffisent cependant pas à relever le recourant de toutes ses responsabilités de demandeur d'emploi pendant la période considérée. En effet, il y a lieu d'admettre que le recourant aurait pu solliciter l'aide d'un tiers pour postuler dans les temps ou, du moins, informer immédiatement l'ORP du problème momentané d'organisation qu'il rencontrait. Sans nier qu'il soit plus compliqué pour lui, vu son illettrisme, de répondre aux exigences de l'ORP, cet inconvénient ne saurait le dispenser de son devoir de collaborer avec l'autorité. Le "Rapport d'évaluation finale", établi à la fin de la mesure de placement s'étant déroulée du 10 juillet au 22 décembre 2017, relève en outre que le recourant "a débuté les ARE [atelier de recherches d'emploi] en disant ne pas être à l'aise avec un ordinateur, mais s'est finalement très bien adapté à cet outil et à la recherche de travail sur Internet. Son projet de travail étant aide de cuisine, il a fait de nombreuses listes de restaurants pour ensuite aller apporter son CV en main propre". On pouvait dès lors s'attendre à ce que le recourant entreprenne, malgré une situation familiale temporairement chaotique, un moindre effort pour tenter de répondre à l'assignation dans le délai échéant au 13 septembre 2017. L'autorité intimée était ainsi fondée à considérer que le recourant a, de manière fautive, réduit à néant ses chances d'être engagé au poste assigné, qui correspondait pourtant à ses compétences. Ce comportement doit être assimilé à un refus d'emploi. Sur le principe, la violation des obligations de demandeur d'emploi du recourant, conduisant à une sanction, ne peut qu'être confirmée.

3. Il reste à examiner si la quotité et la durée de la sanction prononcée contre le recourant, soit la réduction de son forfait mensuel d’entretien de 25 % durant six mois, sont adéquates.

a) Selon l’art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV. En vertu de l’art. 12b al. 1 RLEmp, les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d’avertissement préalable notamment en cas de refus d’un emploi convenable (let. d). D’après l’alinéa 3 de cette disposition, le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15 % ou de 25 % du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois.

Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (CDAP PS.2017.0061 du 30 octobre 2017 consid. 2c; PS.2017.0024 du 17 octobre 2017 consid. 2a; PS.2016.0077 du 30 mars 2017 consid. 3b).

La violation de l'obligation d'accepter un emploi convenable assigné par l'ORP constitue en principe une faute grave, justifiant une sanction plus lourde que d'autres manquements aux devoirs imposés par l'art. 23a LEmp (CDAP PS.2016.0077 du 30 mars 2017 consid. 3c; PS.2014.0107 du 12 novembre 2015 consid. 5b; PS.2014.0106 du 4 mai 2015 consid. 2d).

b) Dans une affaire portant sur un refus d’emploi convenable et en l’absence d’antécédent, la CDAP, retenant une faute moyennement grave seulement en présence de circonstances atténuantes, a ramené la durée de la diminution du forfait d’entretien de 25 % de six à trois mois (CDAP PS.2014.0041 du 25 novembre 2014). Dans une affaire comparable dans laquelle le recourant n’avait pas non plus d’antécédents, le tribunal a retenu une faute moyennement grave et a réduit la sanction de la diminution du forfait d’entretien de 25 % de six à deux mois pour tenir compte des circonstances (CDAP PS.2014.0106 du 4 mai 2015). Par la suite, dans deux arrêts concernant un refus d’emploi convenable et en l’absence d’antécédent, le tribunal, jugeant dans la première affaire la faute grave et dans la seconde la faute à tout le moins moyenne si ce n’est grave, a réduit la sanction de la diminution de 25 % du forfait d’entretien de six à trois mois (CDAP PS.2014.0107 du 12 novembre 2015; PS.2016.0077 du 30 mars 2017). Dans une affaire concernant cette fois l’abandon d’un emploi jugé convenable, le tribunal a retenu une faute grave et a ramené la durée de la diminution du forfait d’entretien de 25 % de six à quatre mois (CDAP PS.2017.0024 du 17 octobre 2017). Récemment, le tribunal a par ailleurs ramené la réduction du forfait d'entretien de 25% de six à trois mois, en lien avec le refus de donner suite à une assignation, considéré comme une faute grave (CDAP PS.2018.0013 du 21 juin 2018). Il en est allé de même dans deux autres affaires subséquentes (CDAP PS.2018.0042 du 21 août 2018 et PS.2018.0030 du 3 août 2018).

c) En l’occurrence, le SDE justifie la réduction du forfait mensuel d’entretien du recourant de 25 % pendant six mois au motif que cette réduction correspond à la sanction minimale de 31 jours appliquée en cas de faute grave dans le cadre de l’assurance-chômage.

Ce raisonnement ne peut être suivi. La CDAP a en effet jugé qu’il n’y avait pas lieu de se référer à l’art. 45 al. 3 et al. 4 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI; RS 837.02) pour fixer la réduction du forfait mensuel d’entretien. Le régime du RI prévoit son propre système de sanctions à l'art. 12b RLEmp, qui règle de manière exhaustive la question des réductions du forfait mensuel. La différence entre ces deux systèmes de sanctions peut se justifier par les montants perçus à titre d'indemnité qui sont plus modestes s’agissant du RI que de l’assurance-chômage, ce qui explique que les retenues prononcées sont moins sévères (CDAP PS.2018.0042 du 21 août 2018 consid. 3b; PS.2018.0013 du 21 juin 2018 consid. 3b; PS.2017.0024 du 17 octobre 2017 consid. 2c).

La faute du recourant doit, au regard des circonstances du cas d'espèce, être qualifiée de moyennement grave, ce dernier n'ayant pas donné suite, dans le délai imparti, à l'injonction de l'ORP de postuler pour un emploi adapté à ses capacités. Le recourant, analphabète, allophone et sans formation, est passé à côté d'une opportunité de retrouver du travail à 60-70%. Vu son dossier et le nombre élevé de candidats normalement disponibles sur le marché pour ce genre de poste, cette chance de décrocher un travail dans le milieu de la restauration pourrait ne pas se représenter de sitôt. Par son omission, le recourant a mis en échec les efforts déployés par l'ORP de le réinsérer progressivement dans le monde de l'emploi afin qu'il retrouve son autonomie financière.

En l'absence d'antécédent et compte tenu de la jurisprudence du tribunal, la sanction infligée apparaît cependant disproportionnée dans sa durée. Il convient également, à décharge, de tenir compte du fait que le délai de deux jours imparti au recourant, alors occupé à 100% par son programme d'emploi temporaire, était relativement court pour postuler. Ce délai est d'autant plus court si l'on retient que le recourant est lui-même incapable, vu son très faible niveau de français écrit dont il n'y a pas lieu de douter, de soumettre sa candidature par courriel, mais doit demander l'aide de son épouse. A cela se sont ajoutées les difficultés familiales rencontrées durant le mois de septembre 2017, vu la rentrée scolaire de la fille autiste du recourant, qui ont entraîné des crises liées à son handicap, les rendez-vous médicaux et spécialisés ainsi que le virus du faux croup attrapé par la benjamine de la famille, alors âgée de 20 mois. On peut comprendre que dans ces circonstances, il était plus compliqué pour le recourant, sans être impossible, de satisfaire à ses obligations de demandeur d'emploi. Tout bien pesé, la réduction du forfait mensuel d’entretien de 25 % sera réduite à deux mois. Cette sanction n’entame pas le minimum vital absolu du recourant.

d) Pour le reste, les arguments du recourant relatifs au refus de son conseiller ORP de donner suite à sa demande de cours de français sortent de l'objet du litige (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD), vu l'absence de décision de l'autorité intimée sur ce point précis. Ils ne seront dès lors pas discutés ici.

Enfin, il sied de considérer, en dépit des critiques du recourant émises sur ce point, que la décision attaquée a été valablement signée par deux collaborateurs du SDE. Le fait que les signataires ne soient pas les auteurs de la décision ne modifie en rien ce constat, dans la mesure où on peut déduire des initiales "e.r." (soit "en remplacement") ou "p.o." (par ordre) figurant à côté des signatures que ces personnes étaient légitimées à signer la décision.

4. Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision du Service de l’emploi, Instance juridique chômage, du 27 avril 2018 être réformée en ce sens que la durée de la réduction de 25 % du forfait mensuel d’entretien du recourant est ramenée à deux mois.

Il est statué sans frais (art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; RSV 173.36.5.1]) ni dépens (art. 55, 56, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision du Service de l'emploi du 11 décembre 2017 est réformée en ce sens que la durée de la réduction de 25 % du forfait mensuel d’entretien du recourant est ramenée à deux mois.

III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 mai 2019

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.