TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 octobre 2018

Composition

M. Stéphane Parrone, président; MM. Guy Dutoit et Antoine Thélin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Jean-Michel Duc, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS, à Vevey.

Objet	assistance publique
	Recours A.________ c/ décision de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS du 29 janvier 2018

Vu les faits suivants:

A. Née en 1950, A.________ est mariée à B.________, né en 1951. Les deux époux font ménage commun; à leur domicile vit encore leur fils cadet C.________, né en 1990. Atteint d’une leucémie lymphatique chronique, B.________ a requis l’octroi des prestations de l’assurance-invalidité (AI), le 29 juillet 2012. A.________ travaillait à temps partiel en qualité de secrétaire pour ********, à ********.

B. Le 23 janvier 2013, A.________ a rempli un formulaire de demande de rente-pont à l’intention de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS (ci-après: CCVD), Service des prestations complémentaires pour familles (PCFam). Le 5 février 2013, B.________ a signé un avis de cession en faveur de la CCVD, Service PCFam, pour le cas où des prestations Al lui étaient accordées avec effet rétroactif. Cette cession a été communiquée le 29 mai 2013 à l'Office Al pour le canton de Vaud (ci-après: OAI).

Par décision du 30 mai 2013, la CCVD a accordé à A.________ le droit à une rente-pont à compter du 1^er janvier 2013, soit un montant mensuel de 3'039 francs. Un montant rétroactif de 7'694 fr.80 lui a été versé, soit 15'185 fr., sous déduction d’un montant de 7'300 fr.20 revendiqué par le Centre social régional de ******** (ci-après: CSR) en compensation de l’assistance apportée aux époux.

Le 16 septembre 2014, l'OAI a fait parvenir à B.________ un projet d'acceptation d'une rente Al en sa faveur, prenant effet le 1^er février 2013. Le 17 septembre 2014, le Service des rentes de la CCVD a fait parvenir à B.________ un courrier prenant acte de ce qui précède et aux termes duquel:

«(…) Par conséquent, nous vous prions de nous indiquer par simple annotation au dos de la présente quelles ont été vos ressources depuis le 01.02.2013 (ex. indemnités d’assurances sociales ou privées, aide sociale/RI, avances de l’employeur ou de la caisse de pensions, aide du conjoint, etc.).»

B.________ a retourné ce document le 2 octobre 2014; au verso dudit courrier, il a simplement barré la rubrique à remplir, intitulée «Nom et adresse des organes/personnes intervenues financièrement en votre faveur». Par nouvelle décision de l’OAI du 15 décembre 2014, le droit de B.________ à une rente a pris effet au 1^er janvier 2013.

A.________ ayant atteint l’âge de 64 ans révolus, la CCVD, Service PCFam, l’a informée, le 15 janvier 2015, de la suppression de la rente-pont en sa faveur. L’intéressée perçoit depuis lors une rente AVS.

Le 21 mai 2015, l'OAI a rendu une décision de rente Al en faveur de B.________, pour la période de janvier 2013 à décembre 2014; il en est résulté que ce dernier était créancier d’un montant rétroactif de 58'213 fr., dont à déduire 1'363 fr.40 en faveur du CSR. Le 28 avril 2015, la CCVD avait adressé une demande de compensation au CSR; celui-ci avait retourné cette demande le 12 mai 2015, en faisant valoir une compensation à hauteur de 1'363 fr.40. La différence, soit un montant de 56'849 fr.60 a été versée à B.________. Le 2 juillet 2015, l’OAI a arrêté à 803 fr. la rente mensuelle de l’enfant C.________; un montant rétroactif de 10'439 fr. pour la période du 1^er août 2013 au 31 août 2014 lui a été versé. Le 16 juillet 2015, l’Association régionale pour l’action sociale ******** a adressé aux époux B.________ une correspondance dont on cite le passage suivant:

«(…)

Nous avons pris bonne note de l'information transmise selon laquelle votre dossier de demande de prestations auprès de l'Assurance Invalidité a enfin débouché sur une décision positive. Nous comprenons votre satisfaction de voir cette question visiblement réglée.

La décision de rente que vous avez déposée a été transmise le 30.06.2015 à la caisse de compensation concernée. Celle-ci est certainement en train de procéder à une nouvelle calculation, tenant compte de la rente Al déjà perçue.

S'agissant de la Rente Pont touchée par votre épouse jusqu'en décembre 2014 puis des Prestations Complémentaires dès janvier 2015 que votre épouse perçoit, l'obtention pour vous-même d'une rente Al entière nécessitera également une recalculation tant de la rente pont que de la pc que vous percevez et avez perçue au cours des mois écoulés.

Par ailleurs, vous avez démarré une activité de vente en tant qu'étalagiste sur les marchés, activité que vous menez également avec votre épouse, vos enfants et du personnel.

Dans ce contexte, le rôle de notre AAS est de transmettre les éléments nécessaires à la prise de décision pour les questions liées aux calculs rétroactifs de la Caisse de compensation de Clarens, pour ce qui est de la Rente-Pont versée jusqu'en décembre 2014 et des PC AVS versées dès janvier 2015.

(…)»

Le 25 septembre 2015, l’OAI a fixé à 1'653 fr. le montant de la rente mensuelle en faveur de B.________. La créance de ce dernier, pour la période de janvier à août 2015, se montait ainsi à 14'877 fr., dont à déduire 1'606 fr. et 13'271 fr., sommes à verser à la CCVD, Service PCFam, au vu de la subrogation du 5 février 2013. Le 27 octobre 2015, la CCVD a notifié aux époux B.________ le calcul des prestations complémentaires qui leur étaient dues à compter du 1^er février 2013. Il en résulte que les époux B.________ étaient créanciers d’un montant rétroactif de 20'816 fr., lequel a été remboursé à la CCVD, Service PCFam. Le 1^er décembre 2015, les époux B.________ ont fait opposition à ce calcul.

Sur recours interjeté par B.________, la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal (CASSO), par arrêt AI 288/15 du 5 janvier 2017, a réformé la décision du 25 septembre 2015, en ce sens que les deux déductions de 1'606 fr. et 13'271 fr. à opérer en faveur de la CCVD, Service PCFam, sur le capital de 14'877 fr., ont été déclarées nulles et non avenues. On se réfère à cet arrêt, tant en fait qu’en droit.

C. Entre-temps, le 6 août 2015, la CCVD, Service PCFam, a réclamé à A.________ la restitution de la rente-pont qui lui avait été octroyée, suite à la décision d’octroi de la rente AI en faveur de B.________, selon le calcul suivant:

Période	Montant mensuel CHF	Nombre de mois	Montant total CHF	Différence CHF
Montants déjà versés
- du 01.01.2013 au 31.03.2013	3'039.-	7	21'273.-
- du 01.08.2013 au 30.11.2013	2'739.-	4	10'956.-
- du 01.12.2013 au 31.12.2013	3'643.-	1	3'643.-
- du 01.01.2014 au 30.04.2014	3'643.-	4	14'572.-
- du 01.05.2014 au 31.07.2014	3'977.-	3	11'931.-
- du 01.08.2014 au 31.12.2014	3'833.-	5	19'165.-	81'540.-
Solde en notre faveur				81'540.-

Cette décision indique expressément:

«Vous avez la possibilité de demander la remise de l'obligation de restituer les prestations reçues à titre d'avance dans un délai de 30 jours dès réception de la présente. Nous attirons votre attention sur le fait que la remise de l'obligation de restituer présuppose que les prestations aient été reçues de bonne foi et que le remboursement constitue une charge trop lourde (art. 28 LPCFam). Ces deux conditions sont cumulatives.»

Elle mentionne en outre la voie et la forme de la réclamation, dans un délai de 30 jours. Le 10 août 2015, A.________ s’est opposée à cette décision, indiquant notamment:

«Je m'oppose à votre décision de remboursement, car je n'ai pas les moyens de vous payer cette somme, je n'ai rien économisé.»

Le 23 décembre 2015, la CCVD s’est adressée à A.________ dans les termes suivants:

« (…)

Nous nous référons à votre correspondance du 10 août 2015, que nous interprétons comme une demande de remise et vous faisons part de ce qui suit :

Conformément à l'art. 25, al.1^er LPGA, les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.

Toutefois, lorsque la demande de restitution des prestations indûment versées est consécutive au versement rétroactif de rentes, il convient d'appliquer la jurisprudence spécifique rendue par le Tribunal fédéral (notamment Arrêt du 17 avril 2008 en la cause Y.G. contre notre Caisse; réf. 8C_766/2007).

Selon la Haute Cour, il y a lieu de distinguer deux périodes. La première s'étend de la date d'ouverture du droit à la rente à la date de la décision d'octroi de rente avec effet rétroactif et, la seconde, de la date précitée à la date de l'annonce par l'assuré de la modification intervenue dans sa situation matérielle.

Si, à la date d'entrée en force de la décision de restitution de la rente-pont, le capital obtenu grâce au versement de prestations rétroactives a diminué, il convient d'en examiner les raisons. S'il s'avère que l'intéressé ne peut prouver ses dépenses, il faut considérer que le capital en question est toujours en sa possession et appliquer par analogie les règles relatives au dessaisissement de fortune (art. 11 al. 1^er lettre g LPC).

En l'espèce, par décision du 21 mai 2015, le droit à une rente Al a été octroyé à votre époux, Monsieur B.________, dès le 1^er janvier 2013, et un montant rétroactif de CHF 56'849.60 lui a été versé.

Les rentes précitées ont été portées à notre connaissance en juillet 2015.

La restitution de la rente-pont qui vous a été versée à tort pour la période du 1^er janvier 2013 au 31 décembre 2014, suite au droit de votre époux à un rétroactif de rente Al, vous a été demandée par décision du 6 août 2015.

Pour donner suite à votre demande de remise, nous devons établir, conformément à la jurisprudence susmentionnée, si à la date d'entrée en force de la décision de restitution de la rente-pont indûment versée du 6 août 2015, le capital versé par notre service des rentes était encore - totalement ou partiellement - en votre possession.

Pour ce faire, vous voudrez bien nous transmettre - d'ici au 29 janvier 2016 - toute pièce (factures, quittances de remboursement de dettes) justifiant de l'utilisation de ce capital entre le 21 mai 2015 (date de la décision de rente Al) et la date d'entrée en force de la décision de restitution du 6 août 2015, soit le 15 septembre 2015 (compte tenu des féries).

Précisons que les relevés de comptes bancaires ou postaux ne permettent pas d'établir les dépenses effectuées au cours de la période en cause.

(…)»

A.________ s’est déterminée le 11 avril 2016, par la plume de son précédent conseil. Elle a rappelé à la CCVD que la prestation qui lui avait été allouée était exclusivement fondée sur le droit cantonal et a dès lors contesté l’applicabilité à cet égard de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1). En outre, A.________ a invoqué sa bonne foi et a rappelé que son couple se trouvait dans une situation financière difficile.

Dans une écriture ultérieure à la CCVD, du 30 juin 2017, A.________ est, toujours par la plume de son précédent conseil, revenue sur l’arrêt de la CASSO du 5 janvier 2017; elle a contesté le fait que les conditions de la restitution de la rente-pont fussent réalisées. Elle a rappelé en outre qu’elle avait requis la remise de l’obligation de restituer cette prestation, exposant que les conditions de cette demande (bonne foi; situation financière difficile) étaient réunies.

Par décision du 23 octobre 2017, la CCVD a refusé à A.________ la remise de l’obligation de restituer le montant de 81'540 francs. Le 24 novembre 2017, A.________ a formé opposition contre cette décision, que la CCVD a confirmée le 28 janvier 2018.

D. Par acte du 5 mars 2018, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette dernière décision, dont elle demande l’annulation, la cause étant renvoyée à la CCVD pour nouvelle décision. A titre de mesure d’instruction, A.________ a requis la tenue d’une audience, afin de pouvoir s’exprimer oralement et que B.________ soit également entendu.

La CCVD a produit son dossier; dans sa réponse, elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Invitée à se déterminer sur la réponse de la CCVD, A.________ a maintenu ses conclusions.

Déférant à la réquisition du juge instructeur du 21 juin 2018, la CCVD s’est déterminée le 2 juillet 2018; il ressort notamment ses explications ce qui suit:

«(…) 2. En préambule, il convient de préciser que les dossiers des époux B.________ sont gérés électroniquement (GED) et sous des numéros de référence distincts.

Par ailleurs, le processus interne respecte un principe de traçabilité des opérations : en tant que créancier (cessionnaire), le Service PC Familles et Rente-pont reçoit copie de l'éventuel prononcé Al puis adresse l'avis de cession au Service des rentes.

De surcroît, nous soulignons que la législation en matière d'aide sociale prévoit une subrogation légale et concerne plusieurs milliers de bénéficiaires, contrairement aux prescriptions de la prestation cantonale de la rente-pont et au volume de cas touchés (quelques centaines) ; c'est pourquoi, un avis de cession signé par l'assuré est nécessaire pour la rente-pont.

Enfin, nous aimerions rappeler que le bénéficiaire de prestations a une obligation légale de renseigner. La jurisprudence valable entre autorités différentes (cf. p. ex. arrêt TF 90_834/2010 du 2 décembre 2010) est à notre avis applicable au niveau interne, comme le relève un arrêt TF déjà ancien (P 65/98 Mh du 13 septembre 1999).

En l'espèce, c'est le 5 février 2013 que B.________ signe la cession.

Le 29 mai 2013, le Service PC Familles et Rente-pont adresse un avis de cession à l'OAI et invite ce dernier à lui transmettre une copie de l'éventuel prononcé Al.

L'OAI accuse expressément réception de l'avis de cession le 5 juin 2013 ; le courrier est toutefois libellé — par erreur — à l'attention du Service des prestations complémentaires ; notre Service administratif corrige et indique l'acronyme PCF (pour PC Familles, sous-entendu « et Rente-pont ») en haut de la page et l'indexe dans le dossier GED de la recourante.

Le 16 septembre 2014, l'OAI statue et transmet le prononcé de droit Al de B.________ à notre Caisse (Service des rentes et Service affiliation en copie), y compris une demande de compensation du CSR. Cependant, notre Service des rentes ignore tout de la cession signée en faveur du Service PC Familles et Rente-pont. Ce dernier, à qui l'OAI a omis d'envoyer une copie du prononcé, ne peut signaler sa créance en temps utile.

En effet, le 21 mai 2015, la décision de rente Al rétroactive pour l'époux de la recourante est adressée à Assista Protection juridique SA, en ne faisant dès lors état que de la créance du CSR.

Ce n'est qu'à réception de la copie du courrier adressé par l'ARASOL aux époux B.________, le 16 juillet 2015, que le Service PC Familles et Rente-pont apprend l'octroi d'un droit à une rente Al en faveur de B.________. Mais il était trop tard.

3. Il est exact que c'est notre Caisse qui a effectué le paiement du rétroactif Al en faveur de B.________ ; ledit paiement a été libéré le 29 mai 2015.

Cela étant, nous utilisions des comptes de paiement séparés pour les Rentes et les PC Familles/Rente-pont.

Comme expliqué plus haut, le Service PC Familles et Rente-pont n'avait aucune raison de douter que l'OAI lui donnerait copie de son prononcé, comme demandé le 29 mai 2013 et confirmé le 5 juin 2013.

Si l'informatique est censée améliorer la coordination, tant avec l'externe (ex.: OAI) qu'à l'interne (entre les Services au sein de la Caisse), nous ne sommes pas à l'abri d'erreurs ou d'omissions, comme en l'espèce.

(…)»

Invitée à se déterminer sur cette écriture, A.________ maintient ses conclusions.

E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. a) Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Aux termes de l’art. 30 de la loi cantonale du 23 novembre 2010 sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont (LPCFam; RSV 850.053), les décisions des organes décisionnels décentralisés peuvent faire l'objet d'une réclamation (al. 1). Les décisions sur réclamation de l'organe décisionnel décentralisé peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (al. 4). Au surplus, les dispositions de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative s’appliquent (al. 6).

b) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. La recourante a requis la tenue d’une audience, afin qu’elle puisse s’expliquer oralement devant le Tribunal et que B.________ soit également entendu.

a) Devant la CDAP, la procédure est en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut, notamment (art. 29 al. 1 LPA-VD), entendre les parties (let. a), recourir à la production de documents, titres et rapports officiels (let. d), aux renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e) et recueillir des témoignages (let. f). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). En outre, sauf disposition expresse contraire, les parties ne peuvent prétendre être auditionnées par l'autorité (cf. art. 33 al. 2 LPA-VD).

Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD n’accordent pas à la partie dans la procédure devant la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).

b) En l’espèce, l’on peut se dispenser de tenir une audience aux fins d’auditionner la recourante. L’autorité intimée a produit son dossier procédural. Or, ce dossier est complet, les faits sont établis et la recourante s’est déterminée par écrit durant la procédure sur les écritures de l’autorité intimée. En outre, le litige a trait, comme on le verra ci-dessous, à des questions d’ordre principalement, sinon exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant de tenir une audience aux fins d’entendre la recourante et son époux.

3. La recourante reproche à l’autorité intimée ne pas avoir statué préalablement sur la restitution de la rente-pont qui lui a été servie du 1^er janvier 2013 au 31 décembre 2014. Pour l’essentiel, elle fait grief à l’autorité intimée d’avoir statué sur sa demande de remise de l’obligation de restituer, alors que celle-ci, à laquelle elle s’est opposée, n’était pas encore définitive.

a) A titre préliminaire, on rappelle à cet égard que le droit à la rente-pont, qui fait partie des prestations complémentaires cantonales pour les familles, est défini à l’art. 16 LPCFam, qui, à l’entrée en vigueur de la loi le 1^er octobre 2011, avait la teneur suivante:

«¹ Ont droit aux prestations cantonales de la rente-pont jusqu’à l’âge d’ouverture ordinaire du droit à la rente de vieillesse prévu par la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS) les personnes qui remplissent les conditions cumulatives suivantes:

a. elles ont leur domicile dans le Canton de Vaud depuis 3 ans au moins au moment où elles déposent la demande de rente-pont ;

b. elles ont atteint l'âge ouvrant le droit à la rente anticipée au sens de la LAVS ;

c. elles n’ont pas droit à des indemnités de chômage ou ont épuisé leur droit à de telles indemnités ;

d. elles réalisent les conditions d’octroi de la prestation financière du RI, au sens des articles 31 et suivants LASV, à l'exception des normes de fortune qui relèvent de la LPC ;

e. leur revenu disponible est inférieur aux limites imposées par la LPC pour ouvrir le droit à des prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI ;

f. elles n’ont pas fait valoir leur droit à une rente de vieillesse anticipée.

² Toutefois, le droit aux prestations cantonales de la rente-pont n’est pas ouvert aux personnes dont la situation financière est telle que l’autorité peut anticiper qu’elles pourront prétendre à des prestations complémentaires au sens de la LPC si elles exercent leur droit à une rente de vieillesse à l’âge ordinaire prévu par la LAVS.»

Il est à noter qu’à la suite de la modification intervenue le 7 juin 2016, l’art. 16 al. 1 let. f LPCFam a, depuis le 1^er janvier 2017, la teneur suivante:

« f. elles n’ont pas fait valoir leur droit à une rente de vieillesse anticipée au sens de la LASV ou elles ont déposé une demande de rente anticipée et sont dans l'attente de la décision d'octroi, respectivement du versement de la rente anticipée ; les prestations de la rente-pont accordées à ce titre sont considérées comme avance et doivent être restituées par le bénéficiaire conformément à l'article 28, alinéa 1 bis.»

Le calcul de la rente-pont est défini à l’art. 18 LPCFam, qui précise:

¹ Les prestations cantonales de la rente-pont sont calculées selon les mêmes critères que la prestation complémentaire annuelle prévue par la LPC.

²Elles ne peuvent dépasser le montant des rentes de vieillesse anticipées au titre de la LAVS et de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) auxquelles l’ayant droit serait en droit de prétendre.

³ Le Conseil d’Etat fixe les modalités d’octroi par règlement.

La loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI (LPC; RS 831.30) précise, à son art. 11 al. 1:

«Les revenus déterminants comprennent:

a. deux tiers des ressources en espèces ou en nature provenant de l'exercice d'une activité lucrative, pour autant qu'elles excèdent annuellement 1000 francs pour les personnes seules et 1500 francs pour les couples et les personnes qui ont des enfants ayant droit à une rente d'orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l'AVS ou de l'AI; pour les personnes invalides ayant droit à une indemnité journalière de l'AI, le revenu de l'activité lucrative est intégralement pris en compte;

b. le produit de la fortune mobilière et immobilière;

c. un quinzième de la fortune nette, un dixième pour les bénéficiaires de rentes de vieillesse, dans la mesure où elle dépasse 37 500 francs pour les personnes seules, 60 000 francs pour les couples et 15 000 francs pour les orphelins et les enfants donnant droit à des rentes pour enfants de l'AVS ou de l'AI; si le bénéficiaire de prestations complémentaires ou une autre personne comprise dans le calcul de ces prestations est propriétaire d'un immeuble qui sert d'habitation à l'une de ces personnes au moins, seule la valeur de l'immeuble supérieure à 112 500 francs entre en considération au titre de la fortune;

d. les rentes, pensions et autres prestations périodiques, y compris les rentes de l'AVS et de l'AI;

e. les prestations touchées en vertu d'un contrat d'entretien viager ou de toute autre convention analogue;

f. les allocations familiales;

g. les ressources et parts de fortune dont un ayant droit s'est dessaisi;

h. les pensions alimentaires prévues par le droit de la famille.»

Ces dispositions de la LPCFam visent les chômeuses et chômeurs âgés ayant épuisé leur droit aux indemnités de l’assurance-chômage sans disposer d’une fortune personnelle et qui sont contraints de solliciter le RI alors que leurs chances de réinsertion sur le marché du travail sont très faibles. Cette difficulté est particulièrement manifeste pour les personnes qui ont perdu leur emploi et connu le chômage à partir de l’âge de 60 ans et dont les indemnités prennent fin environ deux ans plus tard. Leur présence à l’aide sociale tient principalement au fait qu’elles ne disposent pas de fortune. En application de la législation fédérale sur l’Assurance-vieillesse et survivants (AVS) et sur la prévoyance professionnelle (LPP), ces personnes pourraient éventuellement envisager de prendre une retraite anticipée. Cependant, une telle anticipation provoque une réduction actuarielle de leurs prestations de vieillesse (cf. Exposé des motifs sur la stratégie cantonale de lutte contre la pauvreté, accompagnant le projet de loi sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont, législature 2007-2012, n°288, avril 2010, p. 27).

L'art. 4 LPCFam prévoit quant à lui l'exclusion du cumul des PC Familles et de la prestation financière du revenu d'insertion vaudois (RI; al. 1); les PC Familles n'étant versées que dans la mesure où le montant octroyé permet à l'ayant droit d'éviter le recours à la prestation financière du RI (al. 2). Quant au droit à une prestation complémentaire au sens de la LPC, il exclut celui à des PC Familles, sous réserve du droit au remboursement des frais de garde pour enfants (al. 3).

Le début du droit à la PC Familles annuelle ainsi que ses modalités de révision sont fixées aux art. 25 ss du règlement d'application du 17 août 2011 de la LPCFam (RLPCFam; RSV 850.053.1), auxquels renvoie l'art. 12 al. 1 LPCFam. Le droit s'éteint à la fin du mois où l'une des conditions légales dont il dépend n'est plus remplie (art. 12 al. 2 LPCFam).

Au sujet des modalités d'octroi et de révision, le règlement prévoit que le droit débute le 1^er jour du mois suivant celui du dépôt de la demande (art. 25 al. 3 RLPCFam) et que le CRD prend pour chaque ayant droit une décision fixant la PC Familles annuelle (art. 27 al. 1 RLPCFam), la prestation étant versée sur une base mensuelle en fin de mois pour le mois courant (al. 2). Une révision périodique est effectuée après 12 mois depuis la notification de la décision ou depuis la notification de la dernière révision périodique (art. 28 LPCFam). Une révision extraordinaire est effectuée en cours de période (art. 29 al. 1 LPCFam) en cas de modification des conditions personnelles (notamment l'âge des enfants, le domicile et la composition familiale; let. a) et lors d'une diminution ou d'une augmentation notable des revenus déterminants ou des dépenses reconnues ayant servi de base de calcul, ce par quoi on entend une modification financière d'au minimum 1'200 fr. par période (let. b). L'art. 30 RLPCFam prévoit encore que si la révision périodique ou extraordinaire aboutit à une augmentation du montant de la PC Familles annuelle, la décision y relative prend effet dès le début du mois au cours duquel le changement a été annoncé, mais au plus tôt à partir du mois durant lequel ce changement survient (al. 1). Si cette révision aboutit en revanche à une diminution du montant de la PC Familles annuelle, la décision y relative prend effet au début du mois qui suit celui durant lequel elle est rendue (al. 2). Sont réservés la restitution lorsque l'obligation de renseigner a été violée (al. 3) et le cas de révision de la décision lorsque le bénéficiaire reçoit rétroactivement des revenus pris en compte dans le calcul du revenu déterminant, notamment de la part d'une assurance sociale cantonale ou fédérale ou de régimes sociaux (al. 4).

b) La restitution des prestations est un principe qui est appliqué dans les régimes d'assurances sociales fédérales, y compris dans les prestations complémentaires fédérales à l'AVS/AI, et qui est consacré par la LPGA (cf. Exposé des motifs, pp. 34-35). L'obligation de restituer suppose que soient réunies les conditions d'une reconsidération (caractère sans nul doute erroné de la décision et importance notable de la rectification) ou d'une révision procédurale de la décision par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 130 V 318 consid. 5.2 p. 319 s. et les références). Selon un principe général du droit des assurances sociales, l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable. En outre, par analogie avec la révision des décisions rendues par les autorités judiciaires, l'administration est tenue de procéder à la révision d'une décision entrée en force formelle lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (arrêts C 216/05 du 16 août 2006 consid. 3.1; C 227/03 du 23 mars 2004 in: SVR 2004 ALV n° 14 p. 43s. consid. 3; ATF 127 V 469 consid. 2c et les références).

L'art. 28 LPCFam traite de la restitution des prestations en ces termes:

¹ Les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont perçues indûment doivent être restituées.

^1bis Lorsqu'une prestation d'assurance sociale est octroyée rétroactivement, les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont versées précédemment à titre d'avance, doivent être restituées, à concurrence de l'avance perçue.

² La restitution ne peut être exigée lorsque le bénéficiaire était de bonne foi et qu’elle le mettrait dans une situation difficile.

³ Les héritiers du bénéficiaire décédé sont tenus à restitution, pour autant qu’ils tirent profit de la succession, et jusqu’à concurrence de celle-ci.

⁴ L’obligation de restituer se prescrit par dix ans à compter du jour où la dernière prestation a été versée. A l’égard des héritiers du bénéficiaire, le délai de prescription est de un an dès la dévolution de la succession.

L'art. 28 RLPCFam dispose en outre qu'une révision périodique est effectuée après 12 mois depuis la notification de la décision ou depuis la notification de la dernière révision périodique. L'art. 29 RLPCFam prévoit par ailleurs la possibilité de procéder, en cours de période, à une révision extraordinaire en cas de modification des conditions personnelles ou lors d'une diminution ou d'une augmentation notable des revenus déterminants ou des dépenses reconnues ayant servi de base de calcul. L'art. 30 RLPCFam, qui traite de la modification de la PC Famille annuelle, est formulé en ces termes:

"¹ Si la révision périodique ou extraordinaire aboutit à une augmentation du montant de la PC Familles annuelle, la décision y relative prend effet dès le début du mois au cours duquel le changement a été annoncé, mais au plus tôt à partir du mois durant lequel ce changement survient.

² Si la révision périodique ou extraordinaire aboutit à une diminution du montant de la PC Familles annuelle, la décision y relative prend effet au début du mois qui suit celui durant lequel elle est rendue.

³ Est réservée la restitution lorsque l'obligation de renseigner a été violée.

⁴ Est en outre réservé le cas de révision de la décision lorsque le bénéficiaire reçoit rétroactivement des revenus pris en compte dans le calcul du revenu déterminant, notamment de la part d'une assurance sociale cantonale ou fédérale ou de régimes sociaux."

c) La PC Familles intervient à titre subsidiaire des autres aides individuelles et est versée uniquement si elle est suffisante, en complément des ressources propres, pour permettre à la famille d'être financièrement autonome et ne pas devoir recourir à l'aide sociale (Exposé des motifs, p. 30). Cette réglementation correspond au principe de la subsidiarité qui régit le domaine de l'aide sociale en Suisse. La jurisprudence du Tribunal fédéral (voir par exemple l'arrêt 8C_92/2013 du 10 février 2014 consid. 4.4) rappelle que, selon ce principe, l'aide sociale n'intervient que si la personne ne peut subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres sources d'aide disponible ne peuvent être obtenues à temps et/ou dans une mesure suffisante. Il n'y a ainsi pas de droit d'option entre les sources d'aide prioritaire. En particulier, l'aide sociale est subsidiaire par rapport aux prestations légales de tiers. Lorsque l'indépendance financière dépend directement de paiements de tiers et que ceux-ci n'interviennent pas à temps, l'aide sociale fournira des avances. Celles-ci seront ensuite récupérées directement auprès du débiteur de la personne dans le besoin, au moyen, par exemple, d'une cession de créances ou d'une subrogation en faveur de la collectivité publique qui les a accordées (Werner Thomet, Commentaire concernant la Loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin [LAS], 2^ème éd., Zurich 1994, n° 69; Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2^ème éd., Berne 1999 p. 71). Si les prestations ont été versées directement en mains du bénéficiaire de l'aide sociale, celui-ci peut être tenu à restitution, sous réserve d'une remise éventuelle (v. ATF 141 V 264 consid. 4.3.2 p. 271; 123 V 118 consid. 5a p. 119).

Le cas de figure de l'octroi rétroactif de prestations d'assurance sociale est expressément prévu à l'art. 28 al. 1^bis LPCFam. Il entraîne en principe la restitution des PC Familles, dont on considère qu'elles ont été versées à titre d'avance. Le principe est également prévu par l'art. 46 al. 1, 2^ème phrase, de la loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV; RSV 850.051) qui instaure une obligation de rembourser le RI lorsque des prestations d'assurances sociales sont allouées rétroactivement, dans le même but et pour la même période (arrêt PS.2012.0096 du 27 décembre 2012 consid. 6d). On relève cependant qu’à la différence de l’art. 46 LASV, à son al. 2, l’art. 28 LPCFam ne prévoit pas la subrogation de la caisse dans les droits du bénéficiaire à concurrence des montants versés par elle. On ne saurait concevoir de restitution des avances perçues qu'à la condition que des prestations d'assurance sociale aient été versées au bénéficiaire de l'aide sociale, de sorte que celui-ci s'en soit trouvé concrètement enrichi ; tel n'est ainsi pas le cas lorsque la bénéficiaire de l'aide sociale n'a reçu aucune des prestations de l'assurance-invalidité revenant aux enfants dont elle a la garde, son époux, dont elle est séparée, lui en ayant caché l'existence (arrêt PS.2017.0101 du 16 avril 2018). La jurisprudence considère à cet égard que seules les prestations effectivement fournies par des tiers sont prises en compte et qu'il n'est en principe pas admissible de tenir compte d'un revenu hypothétique dans le calcul des conditions minimales d'existence (arrêt 1C_1041/2012 du 11 juillet 2013 consid. 3.1).

On observera encore que, dans le régime des prestations complémentaires de droit fédéral, le bénéficiaire est en principe tenu à restitution s'il disposait encore du capital versé par l'assurance-invalidité à titre rétroactif, au moment où la restitution devait avoir lieu. Ce moment correspond à celui de l'entrée en force de la décision de restitution. Il importe, en cas de diminution de patrimoine avant l'entrée en force de la décision de restitution, d'en examiner les raisons. S'il s'avère que l'assuré a renoncé à des éléments de fortune sans obligation juridique ou sans avoir reçu, en échange, une contre-prestation équivalente, le patrimoine dont il s'est dessaisi devra être traité comme s'il en avait encore la maîtrise effective, en appliquant par analogie les règles sur le dessaisissement de fortune établies par les art. 3c al. 1 let. g LPC et 17a OPC-AVS/AI (sur cette question, voir en particulier: Pierre Ferrari, Dessaisissement volontaire et prestations complémentaires à l'AVS/AI, in: RSAS 2002 p. 417s.; Raymond Spira, Transmission de patrimoine et dessaisissement au sens de la LPC, in: RSAS 1996 p. 208s.). Dans cette mesure, l'assuré sera tenu à restitution (arrêt C 93/05 du 20 janvier 2007 consid. 5.3.4; cf. en outre, s’agissant du dessaisissement de fortune lors des prestations d’assistance publique versées en application de la LASV, arrêt PS 2015.0109 du 13 juin 2016).

d) La restitution de prestations au sens de l’art. 25 al. 1 LPGA nécessite en principe la mise en œuvre d'une procédure en trois étapes: la première étape porte sur l'examen du caractère indu des prestations ou, en d'autres termes, sur le point de savoir si les conditions d'une reconsidération de la décision par laquelle celles-ci avaient été octroyées sont réalisées; la deuxième étape concerne la restitution des prestations et comprend, notamment, l'examen à l'aune de l'art. 25 al. 1, 1ère phrase, LPGA des effets dans le temps de la correction à effectuer en raison du caractère indu des prestations; la troisième étape porte sur la remise de l'obligation de restituer (arrêts 9C_638/2014 du 13 août 2015 consid. 3.2; 9C_86/2014 du 5 juin 2014 consid. 3; 9C_211/2009 du 26 février 2010 consid. 3.1; P 62/04 du 6 juin 2005 consid. 1.2; cf. en outre Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 3ème éd., Zurich 2015, n°8 ad art. 25 LPGA). Ces trois étapes sont concrétisées à l’art. 3 de l'ordonnance fédérale du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales (OPGA; RS 830.11), aux termes duquel l'étendue de l'obligation de restituer est fixée par une décision (al. 1); l'assureur indique la possibilité d'une remise dans la décision en restitution (al. 2). L’art. 3 al. 3 OPGA permet cependant à l'assureur de décider dans sa décision de renoncer à la restitution «lorsqu'il est manifeste que les conditions d'une remise sont réunies». A teneur de l’art. 4 al. 4 OPGA, la demande de remise «doit être motivée, accompagnée des pièces nécessaires et déposée au plus tard trente jours à compter de l'entrée en force de la décision de restitution». Il résulte de cette différenciation que les éléments constatés dans une décision (administrative ou judiciaire non contestée et partant, entrée en force) prise à l'issue d'une procédure en restitution ne peuvent plus être contestés lors d'une procédure ultérieure de remise de l'obligation de restituer (cf. arrêts 8C_589/2016 du 26 avril 2017 consid. 3.2; 9C_638/2014 du 13 août 2015 consid. 3.2; P 31/87 du 10 mai 1987 consid. 3a).

Le régime de la PC Familles relève exclusivement du droit cantonal; la LPGA ne lui donc pas directement applicable. Ceci étant, la CDAP a repris à son compte la jurisprudence du Tribunal administratif, lequel avait considéré que la procédure prévue à l'art. 25 al. 1 LPGA pouvait être appliquée lorsque l’autorité dispensatrice de l’assistance publique prononçait une décision de restitution de prestations conformément à l’art. 41 LASV (arrêt PS.2009.0008 du 25 mai 2009). Il appartient donc à l'autorité de rendre dans un premier temps une décision de restitution et de statuer ultérieurement sur la demande de remise qui pourrait lui être soumise. Toujours dans sa jurisprudence ayant trait à l’art. 41 LASV, la CDAP a également retenu que la question de la remise devait être examinée par l'autorité intimée, respectivement par le tribunal, en même temps que la décision demandant la restitution, s'il est manifeste que les conditions d'une remise sont remplies (arrêts PS.2012.0038 du 5 décembre 2012; PS.2008.0008 du 25 mai 2009; PS.2006.0071 du 3 janvier 2008). Cette solution est, comme on l’a vu, également celle retenue par la législation fédérale à l'art. 3 al. 3 OPGA..

4. Dans la décision attaquée, l’autorité intimée a estimé que la recourante n’avait pas contesté l’obligation qui lui était faite de restituer la rente-pont qui lui avait été servie du 1^er janvier 2013 au 31 décembre 2014 et que la décision de restitution était par conséquent entrée en force. Elle a dès lors confirmé que les conditions permettant à la recourante d’obtenir la remise de la prestation dont la restitution lui avait préalablement été demandée n’étaient pas réunies. Elle a considéré en substance que la violation par la recourante de son obligation de renseigner l’autorité excluait d’emblée que celle-ci fût de bonne foi.

a) Le 10 août 2015, la recourante a, formellement, fait opposition à la décision de restitution de la rente-pont, du 6 août 2015. On ne voit cependant pas, dans son opposition, que la recourante, qui n’était pas encore assistée, ait contesté le fait que les conditions de la restitution fussent en l’espèce réunies, même exprimé de manière sommaire (cf. art. 68 al. 1 LPA-VD). La recourante s’est en effet contentée d’indiquer, dans sa correspondance, qu’elle n’avait pas les moyens de rembourser la somme de 81'540 fr. dont la restitution lui a été demandée par l’autorité intimée, raison pour laquelle elle faisait opposition. Elle n’a en revanche pas remis en cause le caractère indu des prestations qui lui ont été versées entre le 1^er janvier 2013 et le 31 décembre 2014. Le 21 décembre 2015, l’autorité intimée a du reste expressément signifié à la recourante qu’elle considérait son opposition comme une demande de remise. Elle l’a invitée du reste à lui transmettre les pièces justifiant de l'utilisation par les époux B.________ du capital rétroactif versé par l’OAI entre le 21 mai 2015 et le 15 septembre 2015.

Entre-temps assistée par un avocat, la recourante s’est déterminée à cet égard le 11 avril 2016. Or, dans ses écritures, elle a contesté tout d’abord l’applicabilité de l’art. 25 LPGA, pour se concentrer ensuite sur la réalisation des conditions de l’art. 28 al. 2 LPCFam. La recourante y a développé pour l’essentiel son argumentation relative à sa bonne foi et à la situation financière des époux B.________. On en retire qu’elle ne contestait toujours pas, à ce stade non plus, le caractère indu de la prestation du rente-pont qui lui avait été allouée, mais demandait uniquement la remise de cette prestation.

C’est seulement le 30 juin 2017 que, pour la première fois, la recourante a mis en doute les conditions permettant à l’autorité intimée d’exiger la restitution de la prestation du rente-pont. Entre-temps en effet, la CASSO, par arrêt AI 288/15 du 5 janvier 2017, a jugé que les deux déductions de 1'606 fr. et 13'271 fr. opérées en faveur de l’autorité intimée sur le capital rétroactif AI dû à B.________ n’avaient pas lieu d’être. La recourante a dès lors rappelé à l’autorité intimée qu’il lui appartenait de statuer sur son opposition à la restitution de la prestation du rente-pont, avant d’entrer en matière sur les conditions de la remise de cette prestation. Or, à cette date, l’autorité intimée n’avait encore pris aucune décision, suite à l’opposition de la recourante du 10 août 2015.

b) Par conséquent, on retient de ce qui précède que la décision par laquelle l’autorité intimée a exigé de la recourante, le 6 août 2015, qu’elle restitue le montant de 81'540 fr., soit la rente-pont octroyée du 1^er janvier 2013 au 31 décembre 2014 n’était pas encore définitive lorsque l’autorité intimée a statué sur les conditions de la remise de cette prestation. Il appartenait dès lors à celle-ci d’examiner si et dans quelle mesure le versement d’un capital de l’AI à B.________, avec effet au 1^er janvier 2013, entraînait automatiquement la restitution de la rente-pont précédemment servie à la recourante pour la même période. En d’autres termes, l’autorité intimée aurait dû dire comment la mise en œuvre de l’art. 28 al. 1^bis LPCFam permettait de s’affranchir de la nécessaire distinction entre les deux bénéficiaires des prestations, l’une de droit fédéral, l’autre de droit cantonal, dès lors que ceux-ci faisaient ménage commun lorsque ces prestations leur ont été servies. Il est en effet possible, mais l’autorité intimée n’en dit mot, que ces deux prestations servies à deux bénéficiaires différents soient considérées comme se trouvant en relation étroite du point de vue de la technique d’assurance ou du point de vue juridique, dans la mesure où la rente-pont tout comme la rente AI servaient pendant la même période à l’entretien du couple, de sorte qu’il en est résulté un cumul injustifié de prestations légales.

Quoi qu’il en soit de la résolution de ces questions, qui, en l’état doit être réservée, il était de toute façon prématuré de statuer sur l’éventuelle violation par la recourante de son obligation de renseigner l’autorité et partant, d’écarter sa demande de remise de la prestation.

5. Il suit de ce qui précède que le recours devra être accueilli et la décision attaquée, annulée. La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants qui précèdent. Le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Des dépens seront alloués à la recourante, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un mandataire (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD); cette indemnité, qui rend sans objet l’assistance judiciaire octroyée à la recourante, sera mise à la charge du département dont dépend l’autorité intimée.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision sur opposition de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS, Service des prestations complémentaires pour familles, du 29 janvier 2018, est annulée.

III. La cause est renvoyée à dite autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.

IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.

V. L’Etat de Vaud, soit pour lui le Département de la santé et de l’action sociale, versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 29 octobre 2018

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.