TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 7 mai 2019

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Roland Rapin et M. Antoine Thélin, assesseurs; M. Daniel Perret, greffier.

 

Recourants

1.

A.________, à ********, 

 

2.

B.________, à ********,  

 

  

Autorité intimée

 

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, précédemment Service de prévoyance et d'aide sociales

  

Autorité concernée

 

Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux,    

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours A.________ et B.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 3 avril 2018 (calcul du RI et caractère non remboursable de celui-ci)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Par demande du 21 juin 2017, A.________ et B.________, domiciliés à ******** (VD), ont sollicité l'octroi des prestations du Revenu d'Insertion (ci-après : RI) auprès du Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux (ci-après : CSR).

Des indications fournies par les requérants et des documents produits au dossier, il résulte que les intéressés sont tous deux divorcés de leurs précédents conjoints respectifs, qu'ils forment un couple vivant dans le même logement (location), et que leur ménage est composé de quatre enfants mineurs issus de leurs précédentes unions respectives. Les requérants travaillaient ensemble dans une étude d'avocats lausannoise, le second étant également l'employeur de la première, lorsqu'ils se sont retrouvés sans activité professionnelle et sans revenus. S'agissant de leurs situations respectives de fortune, les requérants ont fait état de l'absence de tout élément de fortune, à l'exception d'un immeuble dont A.________ est propriétaire sur le territoire de la Commune de ******** (VD).

Suite à son acquisition par la prénommée, l'estimation fiscale de ce bien immobilier (appartement d'une pièce) a été arrêtée à 216'000 fr., soit 80% du prix d'achat de 270'000 francs. Ce dernier montant est intégralement financé par un prêt hypothécaire ouvert dans les livres de la Banque C.________ à Lausanne. Selon le contrat, intitulé "offre de crédit-cadre", signé par A.________ le 17 novembre 2016, le prêt est garanti notamment par la cession à la Banque C.________ d'une sûreté hypothécaire de 216'000 fr. grevant l'immeuble et par la cession à la Banque C.________ de l'intégralité du revenu locatif actuel et futur de cet immeuble. L'immeuble propriété de A.________ est mis en location pour un loyer mensuel de 1'145 fr. 40. Selon un avis d'échéance des intérêts hypothécaires et de l'amortissement, du 9 juin 2017, les charges immobilières mensuelles se décomposent comme suit : 279 fr. d'intérêts hypothécaires (valeur arrêtée à 30 jours, calculée à partir de cet avis d'échéance comptabilisant 106 jours) et 450 fr. d'amortissement obligatoire. Selon une facture pour le 2ème trimestre 2017, les charges PPE ainsi que l'acompte chauffage se montent à 438 fr. par trimestre, soit 146 fr. par mois.

B.                     Par décision du 29 juin 2017, le CSR a reconnu un droit au RI aux requérants dès le 1er juillet 2017. Cette décision formulait la remarque suivante: "Droit au RI dès le 01.06.2017 à titre d'avance sur un éventuel droit LACI pour Mme A.________ ". L'autorité précisait encore ce qui suit : "Votre dossier devrait se fermer dès l'obtention des indemnités de chômage. Mme A.________ ne remplit pas la condition de fortune compte tenu de son bien immobilier. Par conséquent, les prestations financières allouées sont remboursables. [...] Pour information, le loyer mensuel de Fr. 1'145.40 de votre studio sis à ******** constitue un revenu qui sera déduit de votre budget RI".

C.                     Contre cette décision, A.________ et B.________ ont formé recours auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS; cette autorité a été intégrée, dès le 1er janvier 2019, à la Direction générale de la cohésion sociale: DGCS). En bref, les prénommés ont contesté le caractère remboursable de l'aide accordée, faisant valoir que, comme l'immeuble propriété de A.________ était grevé d'un gage immobilier, il convenait de déduire le montant du prêt hypothécaire de la fortune immobilière de l'intéressée. Les recourants soutenaient également que les charges mensuelles liées à ce bien immobilier (savoir les intérêts hypothécaires, les amortissements obligatoires et les charges PPE) devaient être déduites du revenu locatif perçu.

Dans ses déterminations, le CSR a conclu au maintien de sa décision.

D.                     Par décision du 3 avril 2018, la DGCS a partiellement admis le recours et réformé la décision du CSR dans le sens où le RI perçu par A.________ et B.________ ne constitue pas une avance sur fortune remboursable; à cet égard, l'autorité a retenu en substance que la fortune immobilière déterminante de la prénommée était nulle dans la mesure où, conformément à l'art. 19 du Règlement du 26 octobre 2005 d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (RLASV; BLV 850.051.1), il convenait de soustraire la dette hypothécaire de 270'000 fr. de l'estimation fiscale de l'immeuble de l'intéressée, arrêtée à 216'000 francs. Pour le surplus, la DGCS a confirmé la décision attaquée, considérant que les charges immobilières de A.________, qui sont des dettes liées à l'acquisition et à l'utilisation d'un bien immobilier de rendement, ne peuvent pas être supportées par le RI sous peine de vider ce dernier de sa substance; dans le cas contraire, le montant du RI en viendrait à financer indirectement les dettes immobilières de la prénommée, ce qui ne répond pas à la fonction principale du RI, laquelle est d'assurer à ses bénéficiaires une existence conforme à la dignité humaine, et pas d'assainir leur situation financière.

E.                     Par acte du 1er mai 2018, A.________ et B.________ ont interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de la décision de la DGCS, concluant à l'admission de leur recours et à la réforme de la décision comme suit :

- le RI qu'ils perçoivent ne constitue pas une avance sur fortune remboursable, la part du RI perçue et à percevoir pour la période du 1er au 12 juin 2017 devant leur être restituée;

- les revenus sur bien immobilier mensuels sont de 220 fr. 80;

- le droit mensuel au RI est de 2'379 fr. 20.

Par réponse du 22 mai 2018, la DGCS, en qualité d'autorité intimée, a conclu au rejet du recours. Elle a également produit son dossier.

Le CSR, en qualité d'autorité concernée, n'a pas déposé de réponse sur le recours.

Les recourants et l'autorité intimée ont procédé à un second échange d'écritures en date des 6 et 19 juin 2018. Chaque partie a maintenu sa position.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

 

 

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Il convient en premier lieu de déterminer l'objet du litige.

a) Aux termes de l'art. 79 al. 2 LPA-VD, le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée; il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n'ont pas été invoqués jusque-là. L'objet du litige est par conséquent défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l'unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous forme de décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un recours (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; Tribunal fédéral [TF] 2C_470/2017 du 6 mars 2018 consid. 3.1; 2C_53/2017 du 21 juillet 2017 consid. 5.1). L'objet du litige peut être réduit devant l'autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 142 I 155 consid. 4.4.2; 136 V 362 consid. 3.4.2; TF 2C_470/2017 du 6 mars 2018 consid. 3.1). Le juge administratif n'entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a et les références citées).

b) En l'occurrence, la décision contestée a pris position sur deux griefs, soit le caractère remboursable ou non de l'aide sociale accordée et la prise en compte ou non des charges immobilières dans la détermination des revenus immobiliers réalisés par la recourante grâce à la location de son bien immobilier.

aa) L'autorité intimée a admis le recours s'agissant de la première question: elle a réformé la décision du CSR en ce sens que l'avance accordée ne constituait pas une avance sur fortune remboursable. Les recourants allèguent que ce point devrait être complété par la précision que le RI qui leur a été alloué pour la période du 1er au 12 juin 2017 devrait leur être restitué.

La décision attaquée indique sans ambiguïté que l'avance accordée ne constitue pas une avance sur fortune remboursable, en application des art. 41 al. 1 let. b de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) et 19 RLASV. Il n'apparaît ainsi pas nécessaire de la préciser davantage. Au demeurant, comme le relève l'autorité intimée, les recourants semblent confondre les avances sur indemnités de l'assurance chômage et les avances sur la réalisation de la fortune. Le CSR a expressément mentionné, dans sa décision du 29 juin 2017, qu'il reconnaissait aux recourants un droit au RI dès le 1er juin 2017 "à titre d'avance sur un éventuel droit LACI pour Mme A.________ ". La Caisse de chômage ayant alloué rétroactivement des prestations à l'intéressée, les montants reçus au titre du RI par les recourants doivent être considérés comme des avances sujettes à restitution, conformément à l'art. 46 LASV. Le RI étant subsidiaire aux prestations des assurances sociales, l'art. 46 al. 1 LASV prévoit en effet qu'il peut être accordé, comme en l'espèce, à titre d'avance remboursable sur celles-ci (cf. art. 36 et 41 let. d LASV). L'art. 46 al. 2 LASV prévoit une subrogation de l'autorité ayant octroyé le RI dans les droits du bénéficiaire à concurrence des montants versés par elle. Cette question se distingue ainsi de la question tranchée par l'autorité intimée, à savoir que les prestations allouées au titre de RI ne constituent pas des avances sur fortune versées dans l'attente d'un remboursement par la réalisation du bien immobilier de la recourante (cf. art. 41 let. b LASV). S'il devait y avoir une contestation sur la subrogation prévue à l'art. 46 LASV, cette question soulevée postérieurement à la décision attaquée déborde de l'objet du présent litige et les conclusions prises à ce sujet sont irrecevables.

bb) Le litige soumis au Tribunal de céans se limitera en conséquence à la question de savoir si les charges immobilières en lien avec l'immeuble propriété de la recourante peuvent ou non être déduites du revenu immobilier brut réalisé grâce à la location de ce bien, comme le soutiennent les recourants.

3.                      a) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 al. 1 LASV). Elle règle l'action sociale cantonale, qui inclut notamment le RI (art. 1 al. 2 LASV).

Selon l'art. 3 LASV, l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (al. 1). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (al. 2).

b) Le RI comprend une prestation financière qui est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1); elle est accordée dans les limites d'un barème établi par le RLASV, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV).

L'art. 26 al. 1 RLASV précise que, après déduction de la franchise prévue à l'art. 25 RLASV, le solde des ressources du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge est porté en déduction du montant alloué au titre du RI. Selon l'al. 2 de cette même disposition, ces ressources comprennent notamment le produit de la fortune mobilière et immobilière (let. d).

Au sujet de ce dernier point, le chiffre 1.2.4.4 des Normes RI édictées par le Département de la santé et de l'action sociale (version en vigueur dès le 1er février 2017) expose ce qui suit :

"Revenu des biens immobiliers (art. 26 lettre d RLASV)

Le produit de la fortune immobilière doit être déduit de l'aide octroyée par le RI. Par produit, il faut entendre le revenu brut soit avant déduction des charges.

Lorsque le bénéficiaire est propriétaire d'un bien immobilier au travers d'une hoirie, société simple et qu'il établit ne pas pouvoir disposer des revenus bruts, il conviendra de prendre en considération le revenu net (après déduction des charges)".

c) En l'espèce, parmi les éléments de ressource des recourants à porter en déduction, conformément aux art. 31 LASV et 26 al. 1 RLASV, pour calculer le montant de la prestation financière du RI allouée aux intéressés, le CSR puis l'autorité intimée ont retenu un loyer mensuel de 1'145 fr.40 au titre de produit de la fortune immobilière de rendement de la recourante.

Les recourants contestent la prise en compte du montant brut de ce revenu locatif et soutiennent qu'il conviendrait d'en déduire au préalable les charges immobilières mensuelles portant sur le bien concerné, soit les intérêts hypothécaires (par 279 fr.), les amortissements obligatoires (par 450 fr.) et les charges PPE (par 146 fr.). Les Normes RI précitées précisent clairement que le produit de la fortune immobilière au sens de l'art. 26 al. 2 let. d RLASV correspond au "revenu brut avant déduction des charges", et que "ce n'est que lorsque le bénéficiaire du RI est propriétaire d'un bien immobilier au travers d'une hoirie, société simple et qu'il établit ne pas pouvoir disposer des revenus bruts, qu'il conviendra de prendre en considération le revenu net (après déduction des charges)". Comme l'a expliqué l'autorité intimée dans la décision attaquée, les dettes des bénéficiaires ne sont pas prises en compte par le revenu d'insertion, élément qui découle de la fonction principale de cette aide qui est d'assurer à ses bénéficiaires une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 LASV). Les autorités d'application de l'aide sociale doivent uniquement, du moins sous l'aspect financier de la problématique, s'assurer que leurs bénéficiaires disposent des liquidités suffisantes leur permettant d'accéder aux biens de première nécessité, soit la nourriture, l'hygiène et le logement. Il n'appartient donc pas aux CSR de procéder à l'assainissement de la situation financière des bénéficiaires de l'aide sociale; le remboursement de leurs dettes reste en effet secondaire face à l'obtention des moyens nécessaires à la satisfaction d'une existence conforme à la dignité humaine.

En l'occurrence, la recourante a cédé l'intégralité du loyer de son bien immobilier à l'établissement bancaire qui lui a consenti le prêt hypothécaire. Elle ne peut ainsi pas disposer du revenu brut de ce loyer, dès lors que c'est la banque qui est en droit de percevoir elle-même ce loyer et de retenir l'amortissement et les intérêts convenus. Il s'ensuit que, dans le calcul du RI, on ne peut imputer à titre de revenu locatif perçu par la recourante que la part du loyer brut qui excède cet amortissement et ces intérêts, soit 1'145 fr. 40 moins 279 fr. d'intérêts hypothécaires et 450 fr. d'amortissement. Le loyer déterminant est ainsi de 416 fr. 40. Il n'y a en revanche pas lieu d'en déduire encore les charges de la PPE et l'acompte chauffage.

C'est donc à tort que l'autorité intimée a retenu en l'occurrence le revenu locatif brut perçu par la recourante sur sa fortune immobilière de rendement.

4.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la décision du CSR du 29 juin 2017 est réformée en ce sens qu'un loyer mensuel de 416 fr. 40 du studio de la recourante constitue un revenu qui sera déduit du budget RI. La décision est confirmée pour le surplus.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Il n'est pas alloué de dépens, les recourants ayant procédé seuls (art. 55 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est partiellement admis, dans la mesure de sa recevabilité.

II.                      La décision de la Direction générale de la cohésion sociale, du 3 avril 2018, est réformée en son chiffre 2 comme suit:

"II. La décision du Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux du 29 juin 2017 est réformée dans le sens où le revenu d'insertion perçu par A.________ et B.________ ne constitue pas une avance sur fortune remboursable. Un loyer mensuel de 416 fr. 40 du studio de la recourante constitue un revenu qui sera déduit du budget RI. La décision est confirmée pour le surplus."

III.                    La décision est confirmée pour le surplus.

IV.                    Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 7 mai 2019

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:


 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.