TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 décembre 2018

Composition

M. Pascal Langone, président; MM. Roland Rapin et Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Leticia Blanc, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne

Autorité concernée

Office régional de placement de ********,

Objet	Aide sociale
	Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 14 mai 2018 (réduction du forfait mensuel de 25 % pour une période de 4 mois)

Vu les faits suivants:

A. A.________, ressortissant tibétain né en 1972, a été reconnu comme réfugié en Suisse le 15 septembre 2014, de sorte que l'asile lui a été accordé.

B. Au bénéfice du Revenu d'insertion (RI), A.________ est suivi, depuis le 19 décembre 2017, par l'Office régional de placement de ******** (ci-après: l'ORP) dans ses démarches pour trouver un emploi. Dans le formulaire d'inscription du 19 décembre 2017, il est indiqué que l'intéressé parle peu le français et qu'il viendra accompagné au prochain entretien.

Par lettre du 19 décembre 2017, l'ORP de Lausanne a convoqué A.________ à un premier entretien avec sa conseillère ORP, lequel a été fixé au 9 janvier 2018. Au cours de celui-ci, l'intéressé – qui était accompagné de son épouse pour la traduction – a indiqué ne pas comprendre l'utilité de devoir effectuer des recherches d'emploi puisqu'il ne parlait pas ni ne comprenait le français, tout en précisant qu'il ne souhaitait pas effectuer des recherches d'emploi mais uniquement suivre un cours de français. L'intéressé a été rendu attentif à son obligation d'effectuer les recherches d'emploi, sous peine de s'exposer à une pénalité pour recherches manquantes.

C. Par décision du 15 janvier 2018, l'ORP a assigné A.________ à suivre un cours du 18 janvier 2018 au 13 avril 2018 portant sur la rédaction d'un curriculum vitae et d'une lettre de motivation. L'intéressé a été rendu attentif au fait qu'il s'agissait d'une instruction à laquelle il a l'obligation de se conformer, sans quoi il s'exposerait à une réduction des prestations financières auxquelles il a droit. Par courriel du 15 janvier 2018, l'épouse de l'intéressé a informé la conseillère ORP que celui-ci voulait annuler son inscription.

D. Par décision du 16 janvier 2018, l'ORP de ******** a annulé la précédente décision du 15 janvier 2018 en précisant que celle-ci ne serait pas remplacée. Sous la rubrique "Motivation", il y est indiqué "fermeture du dossier ORP".

Le 6 février 2018, l'intéressé s'est entretenu une seconde fois avec sa conseillère ORP, mais sans la présence de son épouse, qui n'a pas pu l'accompagner. Une discussion a néanmoins été possible, au cours de laquelle A.________ a indiqué s'être inscrit par erreur à l'ORP car il souhaitait uniquement pouvoir suivre des cours de français. Sa conseillère ORP lui a expliqué qu'il avait entrepris la bonne démarche, lui confirmant qu'il restait inscrit – avec l'accord de son assistante sociale – auprès de l'ORP et ce malgré la demande de désinscription adressée par son épouse. L'intéressé a également été informé de son devoir d'effectuer des recherches d'emploi, sous peine de recevoir des pénalités sur son RI. A partir du 7 février 2018, l'intéressé a fourni toutes les preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi.

Le 6 février 2018, l'ORP a assigné A.________ à suivre un cours du 19 février 2018 au 17 mai 2018 intitulé "Autonomie Plus" afin qu'il puisse améliorer son niveau de français et acquérir une autonomie dans ses démarches de recherches d'emploi. Il a été rendu attentif au fait qu'il s'agissait d'une instruction à laquelle il avait l'obligation de se conformer, sans quoi il s'exposerait à une réduction des prestations financières auxquelles il avait droit.

E. Par décision du 12 février 2018, l'ORP a sanctionné A.________ pour ne pas avoir remis ses recherches d'emploi relatives au mois de décembre 2017; son forfait mensuel d'entretien RI a été réduit de 15% durant deux mois. Cette décision est entrée en force, l'intéressé l'ayant contestée tardivement (le 6 juin 2018) auprès du Service de l'emploi (ci-après : SDE), Instance juridique chômage.

F. Par décision du 1^er mars 2018, l'ORP de Lausanne a prononcé à l'encontre de l'intéressé une réduction de 25% de son forfait mensuel d'entretien durant quatre mois au titre de sanction au motif qu'il n'avait effectué aucune recherche d'emploi pour le mois de janvier 2018.

A.________ a recouru, le 21 mars 2018, contre cette décision auprès du SDE, en alléguant ne pas avoir violé ses obligations puisque le cours pour lequel il avait été assigné a été annulé et que son dossier ORP a été fermé selon décision de l'ORP du 16 janvier 2018.

Par décision sur recours du 14 mai 2018, le SDE a rejeté le recours et confirmé la décision contestée. Il a retenu que l'obligation de rechercher un emploi était un devoir fondamental qui s'imposait à tout demandeur d'emploi et a écarté l'argument de l'intéressé selon lequel il avait reçu une décision de l'ORP datée du 16 janvier 2018 lui indiquant que son dossier était "fermé" l'amenant à penser qu'il n'avait plus besoin d'accomplir des recherches d'emploi. Le SDE a estimé que l'intéressé devait à tout le moins effectuer des recherches d'emploi jusqu'au 16 janvier 2018. Pour justifier la réduction du forfait mensuel et sa durée, l'autorité de recours a tenu compte qu'il s'agissait du deuxième manquement du recourant en matière de recherche d'emploi (décision du 12 février 2018).

G. Par acte du 13 juin 2018, A.________ a interjeté recours contre cette décision du 14 mai 2018 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le Tribunal), en concluant à son annulation.

Dans sa réponse du 2 juillet 2018, le SDE a conclu au rejet du recours. L'ORP de ******** n'a pas procédé.

H. Par décision du 14 juin 2018, l'ORP de Lausanne a informé le recourant que son inscription auprès dudit office avait été annulée, tout en le rendant attentif qu'en cas de réinscription à l'ORP, il devait fournir des preuves de recherches d'emploi. Cette mesure était justifiée, selon l'accord de transfert en suivi social du 12 juin 2018, par le fait que l'ORP ne pouvait pas offrir un cours d'alphabétisation au recourant qui ne comprenait absolument pas le français ni lui proposer aucune mesure adaptée tant qu'il n'aurait pas atteint un niveau de français suffisant lui permettant d'effectuer des recherches d'emploi correctement. Il lui a également été communiqué que son dossier avait été transféré en suivi social et il a été rendu attentif à l'obligation de se rendre régulièrement aux entretiens fixés par son assistant social ainsi qu'à collaborer à son projet d'insertion.

I. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2. La décision attaquée confirme la sanction infligée au recourant, soit la réduction de son forfait RI de 25% durant quatre mois, au motif qu'il n'a effectué aucune recherche d'emploi pour le mois de janvier 2018, en précisant qu'il s'agit du deuxième manquement du recourant en matière de recherches d'emploi.

3. a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a pour but d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1^er al. 2 let. c LEmp). Elle institue, à son art. 2 al. 2 let. a, des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051).

Selon l’art. 27 LASV, le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle. Selon l'art. 21 LEmp, le Service (de l'emploi) est compétent en matière d'insertion professionnelle des bénéficiaires du RI (al. 1); il organise la prise en charge des demandeurs d'emploi aptes au placement et au bénéfice du RI, pour toutes les questions liées à l'emploi conformément aux chapitres 1 et 2 du titre II de la loi (al. 2 let. a) et les mesures cantonales d'insertion professionnelle (al. 2 let. b). Les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste (art. 24 LEmp). Sont considérés comme mesures cantonales d'insertion professionnelle au sens de l’art. 26 al. 1 LEmp: les stages professionnels cantonaux (let. a), les allocations cantonales d'initiation au travail (let. b), les prestations cantonales de formation (let. c), le soutien à la prise d'activité indépendante (let. d) et les programmes d'insertion (let. f). Les prestations cantonales de formation comprennent, vu l’art. 30 al. 1 LEmp: des cours dispensés par des instituts agréés par le Service (let. a), des stages dans les entreprises d'entraînement du canton (let. b), des mesures visant la clarification des aptitudes professionnelles (let. c).

b) Aux termes de l'art. 23a al. 1 LEmp, les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI; RS 837.0). Selon l'art. 23a al. 2 LEmp, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve; ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation notamment, lorsque l'ORP le leur enjoint, de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c).

c) Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. D'après l'art. 26 al. 3 de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI; RS 837.02), l’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré.

Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises (ATF 124 V 225 consid. 4a; TF 8C_737/2017 du 8 janvier 2018 consid. 2.2). Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes. On ne peut cependant pas s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (TF 8C_737/2017 précité consid. 2.2 et les références citées). La continuité des démarches joue aussi un rôle, même si l’on ne saurait exiger d’emblée que l’assuré les répartisse sur toute une période de contrôle. L'absence de places vacantes, une période de vacances de certaines entreprises (par exemple les vacances horlogères) ou des difficultés personnelles particulières ne légitiment pas les assurés à s'abstenir de rechercher un emploi. Au contraire, plus les perspectives d'être engagé sont minces, plus les démarches de recherches d'emploi doivent s'intensifier (ATF 133 V 89 consid. 6.1.1; PS.2015.0126 du 20 avril 2016 consid. 2a). Il appartient au conseiller en personnel de fixer des objectifs raisonnables de recherches d'emploi (PS.2015.0126 précité consid. 2a; PS.2015.0069 du 30 septembre 2015 consid. 1a et les références citées).

4. Dans son pourvoi, le recourant reproche à l'ORP de ne pas l'avoir convoqué à la séance d'information centralisée qui serait obligatoire pour tous les nouveaux demandeurs d'emploi. Il laisse entendre que, ne parlant pas le français, il n'aurait pas compris lors de l'entretien du 9 janvier 2018 avec sa conseillère ORP qu'il avait l'obligation d'effectuer des recherches d'emploi

a) Dans le cas d'espèce, il apparaît que le recourant est suivi par l'ORP de Lausanne depuis le 19 décembre 2017 dans le cadre de mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle. Comme l'a relevé l'autorité intimée dans le cadre de ses déterminations, si le recourant n'a effectivement pas participé à la séance d'information centralisée organisée à l'intention des demandeurs d'emploi, c'est parce que son niveau de français a été considéré comme insuffisant pour lui permettre de comprendre les informations qui seraient communiquées à cette occasion. Il ressort toutefois du dossier que l'ORP a dûment convoqué le recourant, par lettre du 19 décembre 2017, à un entretien avec sa conseillère ORP, fixé au 9 janvier 2018, en lui précisant que des informations sur ses droits, ses devoirs et le suivi de l'ORP lui seraient communiquées lors de cet entretien. Le recourant s'est rendu à celui-ci, en compagnie de son épouse, qui a fonctionné en qualité d'interprète. Partant, le recourant ne peut reprocher à l'ORP de ne pas lui avoir donné toutes les informations nécessaires.

b) Cela étant, le recourant invoque sa méconnaissance totale du français pour justifier l'annulation de la sanction. En d'autres termes, il conteste avoir fautivement, voire par négligence, omis d'effectuer des recherches d'emploi car il n'avait pas bien compris la portée du devoir d'effectuer celles-ci.

D'une part et contrairement à ce qui prévaut dans d'autres domaines de la sécurité sociale, l’art. 30 al. 1 let. d LACI, permet non seulement de sanctionner le bénéficiaire qui, par une faute grave, compromet ou empêche le déroulement d’une mesure ou la réalisation de son but, mais également celui qui agit par négligence, même légère (arrêts CASSO ACH 156/15 - 35/2016 du 7 mars 2016 consid. 4c; ACH 165/14 - 4/2016 du 19 janvier 2016 consid. 4c et ACH 129/15 - 2/2016 du 12 janvier 2016 consid. 3c; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 15 ad art. 30 LACI; ég. Bulletin LACI IC, Marché du travail/Assurance-chômage (TC), SECO, D2, état: janvier 2013). D'autre part, les éventuels obstacles culturels et linguistiques qui doivent, dans une certaine mesure, être pris en considération en cas de sanction, le sont au moment de fixer la quotité de celle-ci, étant précisé qu'ils ne permettent pas l'exemption de toute faute, mais peuvent en atténuer la gravité (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, n^os 101 et 102 ad art. 30 LACI). Sous l'angle des art. 23a et 23b LEmp ainsi que de l'art. 12b al. 1 let. c RLEmp, l'on discerne mal ce qui justifierait de ne pas sanctionner la négligence, même légère, des bénéficiaires du RI assignés à une mesure d'insertion professionnelle puisque cela aurait à nouveau pour effet d'établir un régime de sanction différencié ne reposant sur aucun motif objectif, ce d'autant plus que la négligence est également opposée au bénéficiaire du RI dans le régime des sanctions de la LASV (art. 45 LASV).

En l'espèce, il est incontestable que le recourant ne comprend absolument pas le français. Certes, lors de l'entretien du 9 janvier 2018, le recourant était accompagné de son épouse, qui comprend le français. On peut supposer que celle-ci lui ait traduit correctement les propos tenus par la conseillère ORP notamment sur l'obligation d'effectuer des recherches d'emploi pour le mois de janvier 2018, même si l'on pouvait attendre de la conseillère ORP qu'elle s'assure que le recourant avait bien compris qu'il devait apporter la preuve de ses recherches. On peut donc se demander si la méconnaissance de la langue française ne saurait déjà conduire à ne retenir qu'une négligence légère imputable au recourant. D'ailleurs, il résulte du dossier que ce n'est qu'après son second entretien du 6 février 2018 avec sa conseillère ORP que le recourant semble avoir réellement compris qu'il avait le devoir d'effectuer des recherches d'emploi, ce qu'il a d'ailleurs fait à partir du 7 février 2018.

c) A cela s'ajoute que, par décision du 16 janvier 2018, l'ORP a informé le recourant de la fermeture de son dossier ORP. Le recourant pouvait donc interpréter cette décision, selon le principe de la confiance, qu'il n'était plus astreint à respecter son devoir en matière de recherches d'emploi à partir de cette date. Avec l'autorité intimée on peut toutefois admettre que le recourant aurait dû, à tout le moins jusqu'au 16 janvier 2018, effectuer des recherches d'emploi.

d) Compte tenu de l'ensemble de ces circonstances, il apparaît que l'on ne peut pas reprocher au recourant une faute grave mais une simple négligence et que l'on ne peut pas tenir compte du manque de recherches d'emploi pour le mois de décembre 2017 pour les mêmes raisons (absence de connaissance de français et non présence d'un traducteur lors du premier entretien). Selon l'art. 12b al. 1 RLEmp, les prestations financière du RI sont réduites en cas d'absence ou insuffisance de recherches de travail (let. b). L'art. 12b al. 3 RLEmp prévoit que le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. En l'occurrence, la quotité de la sanction litigieuse (25% pour 4 mois) apparaît dès lors disproportionnée. Une réduction du forfait mensuel d'entretien de 15 % pour une durée de deux mois, qui correspond à la sanction légale minimale, est en effet suffisante pour sanctionner le manquement reproché au recourant (faute légère).

5. Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis; la décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 14 mai 2018, doit être réformée en ce sens qu'une réduction de 15 % du forfait mensuel d'entretien du recourant pour une durée de deux mois est prononcée à son encontre.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Il n'est par ailleurs pas alloué de dépens (art. 55 al. 1, art. 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis partiellement.

II. La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 14 mai 2018 est réformée en ce sens qu'une réduction de 15 % du forfait mensuel d'entretien du recourant est prononcée pour une durée de deux mois.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 21 décembre 2018

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.